美國國務(wù)卿希拉里2009年7月出席東盟系列峰會,在第十六屆東盟地區(qū)論壇外長會議上,代表美國政府簽署了《東南亞友好合作條約》(TAC),并承諾美將于近期在位于雅加達的東盟秘書處派駐常設(shè)外交機構(gòu)。此舉打破了美國長時間游離于TAC之外的狀態(tài),徹底改觀了布什政府期間對東盟的冷漠態(tài)度,標志著美國以“巧實力”對東南亞進行“深入接觸”邁出實質(zhì)性步伐。自此,美國調(diào)整介入東南亞方式,高調(diào)宣布戰(zhàn)略“重返”東南亞。
　　
　　“巧”返東南亞,奧巴馬政府在行動
　　
　　奧巴馬政府此次“重返”東南亞,以開展多種形式的交流與合作等“深入接觸”方式為主,意欲以“柔性”和“靈巧”方式深度介入東南亞事務(wù)。新政府上臺伊始即對東南亞進行重磅出擊,新政一個月后便推出包括調(diào)整對東盟政策在內(nèi)的亞洲新政策。希拉里出任國務(wù)卿后,出訪首選即包括東盟國家的“龍頭”印尼,并承諾將“深入接觸”東盟,吹響了“重返”號角。希拉里此訪打破了美國近50年來國務(wù)卿首訪歐洲或中東國家的常規(guī),是美國新政府重視亞洲、重視東盟的最好例證。希拉里定調(diào)此次亞洲之行為“傾聽之旅”,強調(diào)聆聽別國聲音和與各國廣泛交談。她肯定了印尼在東盟中的“領(lǐng)頭羊”地位,強調(diào)印尼對美國維護在亞太地區(qū)和伊斯蘭世界戰(zhàn)略利益至關(guān)重要。希拉里還高度評價了東盟的戰(zhàn)略價值,她在雅加達表示,“美國加強與東盟關(guān)系是解決全球經(jīng)濟危機、全球安全等問題的關(guān)鍵出路”,“東盟對全球未來至關(guān)重要,美國必須與東盟建立強有力的關(guān)系,必須強有力地存在于東盟�！毕＠�里在訪問印尼時還首次以國務(wù)卿身份造訪了位于雅加達的東盟秘書處,并表達了加入TAC的意向。在東盟對話伙伴國中,美國成為第一個向東盟派駐大使的國家。
　　小布什政府執(zhí)政時期,尤其是其執(zhí)政后期,美國日顯對東盟不盡“感冒”。希拉里前任國務(wù)卿賴斯三年內(nèi)兩度缺席東盟地區(qū)論壇(ARF),2007年美國與東盟建立對話伙伴關(guān)系30周年時,雙方策劃良久的美國―東盟峰會也最終流產(chǎn)。希拉里此次帶領(lǐng)龐大陣容代表團參加ARF會議,在曼谷機場就激昂向世界宣布“美國回來了”,“我想發(fā)出一個非常明確的信息:美國正在重返東南亞,我們正在完全致力于在東南亞的伙伴關(guān)系”,從而與其前任形成鮮明對比!隨后,希拉里在會上表示,奧巴馬政府重視東南亞,將于東盟展開全方位合作,稱“我強烈主張美國應(yīng)該更深入地參與亞洲事務(wù)”。東盟提出,參加東亞峰會必須具備三項基本條件:1、系東盟的全面對話伙伴;2、已加入《東南亞友好合作條約》;3、與東盟組織有實質(zhì)性的政治和經(jīng)濟關(guān)系。美國作為東盟全面對話伙伴國,與東盟保持著實質(zhì)性政經(jīng)合作關(guān)系。此次主動加入TAC,滿足了躋身東亞峰會的最后一個基本條件,為其加入東亞峰會掃清了障礙,利于其親自掣肘亞太區(qū)域合作進程,維護其在東南亞的戰(zhàn)略利益。希拉里此訪還與柬埔寨、泰國、老撾、越南外長舉行會議,共同磋商美國與這四個湄公河下游國家建立新合作框架的設(shè)想。美國有意與此四國建立“美湄合作”框架,在環(huán)境保護、醫(yī)療和教育等三個領(lǐng)域展開合作,建立湄公河委員會與美國第一大河密西西比河管理部門之間的關(guān)系。此外,美國政府還決定將在印尼首都雅加達設(shè)立與東盟聯(lián)絡(luò)辦事機構(gòu)。美國高調(diào)參與此次東盟系列峰會,標志著其戰(zhàn)略“重返”實質(zhì)性推進。
　　
　　“巧”返意欲何為?
　　
　　美國改變方式“重返”東南亞,反映出奧巴馬政府對域內(nèi)外主要力量在東南亞地區(qū)博弈形勢的判斷,是對布什政府“單邊主義”外交政策的調(diào)整,亦是著力推行“巧實力”外交的直接結(jié)果。
　　首先,美國日漸重視東盟整體力量及其在大國博弈中日益提升的戰(zhàn)略地位。由于內(nèi)部差異性大、缺乏領(lǐng)導核心等原因,東盟長期處于低效力狀態(tài),但近年來東盟一體化進程實質(zhì)性推進。2007年11月20日,東盟通過《東盟憲章》,致力于到2015年建立東盟安全、經(jīng)濟與社會文化共同體。2008年12月,《東盟憲章》正式進入實施進程,美國漸感不能忽視東盟一體化進程對亞太地區(qū)的影響以及東盟以整體的力量在國際舞臺中的重要作用。更為重要的是,世界主要力量近年來持續(xù)加強與東盟關(guān)系,東盟在亞太格局中的戰(zhàn)略地位不斷提升。日本針對東盟連續(xù)推出重磅經(jīng)援計劃,韓國利用與東盟建立對話關(guān)系20周年紀念峰會拉近與東盟關(guān)系,澳大利亞、新西蘭等國也完成了與東盟自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定的簽署。中國近年通過能源、交通等重大項目合作,也不斷夯實了與東盟的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系,對東南亞國家的“軟實力”影響不斷上升。2008年,中國與東盟國家的雙邊貿(mào)易額已經(jīng)達到2311億美元。2009年1月1日,中國―東盟自由貿(mào)易區(qū)初步建成后,雙方的經(jīng)貿(mào)合作將迎來一個新的高峰。這些引起了美國的高度擔憂。美國國內(nèi)學界頻繁舉行“如何應(yīng)對中國在東南亞的‘擴張’”、“美國在東南亞的領(lǐng)導地位與來自中國的挑戰(zhàn)”等主題研討會,商討因應(yīng)對策。奧巴馬政府不遺余力加大對東盟投入,除了反映出其謀求戰(zhàn)略競爭優(yōu)勢、保障經(jīng)濟發(fā)展利益外,更出于平衡我影響力的深層次戰(zhàn)略考量。奧巴馬政府迎合東盟多年期待入約,試圖改變美國在東南亞大國博弈中影響力有所下降的“戰(zhàn)略失衡”狀態(tài),謀求重掌東南亞事務(wù)主導權(quán),延宕中國與東盟國家務(wù)實合作加速深化態(tài)勢。
　　其次,奧巴馬政府著手調(diào)整布什政府對緬甸遠未奏效的封鎖干預政策,務(wù)實提高對東盟國家介入能力。布什政府執(zhí)政期間,對緬甸一味示強,不斷加大對緬甸軍政府經(jīng)濟制裁和施壓力度。奧巴馬政府意識到布什政府對緬甸政策實質(zhì)上的“零效力”,承認對緬甸經(jīng)濟封鎖未能改變緬甸現(xiàn)狀,希望對緬過于僵化政策做出一些調(diào)整。布什政府2003年8月宣布對緬甸實施經(jīng)濟制裁,于2007年9月開始強化制裁措施,其中包括嚴格控制對緬甸的出口,凍結(jié)更多的緬甸政府官員在美國的資產(chǎn),以及禁止美國公司或個人與受到制裁的緬甸官員進行商業(yè)往來等。奧巴馬政府則于2009年5月宣布將于5月20日到期的對緬甸經(jīng)濟制裁延長一年�？梢�,美對緬經(jīng)濟制裁手段在短期內(nèi)很難解除。不過,在“巧實力”外交理念的指引下,美國在繼續(xù)對緬甸實施經(jīng)濟制裁的同時,亦將采取“接觸”等靈活手段,制定更為實用有效的策略,切實增強對緬事務(wù)的干預能力。近年來,包括日本在內(nèi)的美國亞太盟國屢次勸說美國加入TAC,美國卻始終敬而遠之,主要原因在于TAC涵蓋簽署國需要承諾“互相尊重主權(quán)、互補干涉內(nèi)政”等內(nèi)容。美國為確保其在緬甸、柬埔寨等國問題上的發(fā)言權(quán)遲遲不愿加入,以便能夠保持施壓和干預態(tài)勢。奧巴馬政府對TAC態(tài)度徹底轉(zhuǎn)變很大程度上也在于其對緬政策的調(diào)整。當然,美改變介入方式也與奧巴馬政府對朝鮮正在和緬甸發(fā)展核合作關(guān)系有關(guān),與東盟同臺,更利于“對付”朝緬。
　　再次,美國視東盟為推進“巧實力”外交的“實驗田”。美國最終放下身段積極參與東盟系列峰會,標志著奧巴馬政府對東南亞的“巧實力”外交開始邁出實質(zhì)性步伐。美國長期經(jīng)營東南亞,視東南亞為其亞洲戰(zhàn)略的重要側(cè)翼。冷戰(zhàn)時期,美國在東南亞地區(qū)積極拼湊帶有軍事性質(zhì)的同盟組織。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束,美國似乎與東南亞漸行漸遠,但實際上,美國在東南亞具有深厚的戰(zhàn)略基礎(chǔ),其傳統(tǒng)盟友是其推行外交戰(zhàn)略的堅強后盾。美國和東盟國家互為重要貿(mào)易伙伴,2008年雙邊貿(mào)易額達到1780億美元。美國始終關(guān)注并加大投入涉及其重大戰(zhàn)略利益的菲律賓、新加坡等重點東盟國家。菲律賓、泰國是美國在亞洲的重要盟國,美國與菲、泰始終保持著密切軍事交流。新加坡允許美國航母�？坎⒆鳛槊篮＼娋S修基地,美國將新加坡視作其安全鏈條上非常重要的一環(huán)。因此,美國此次“重返”并非指其影響力“從無到有”,而是意指美國改變方式對東南亞“深入介入”和“全面介入”。奧巴馬政府一大明顯的政治轉(zhuǎn)變即在于利用美國影響力和軟實力,重塑美國在世界各地的形象。新任政府更傾向于徹底改觀世界對美國尚武的觀念,強調(diào)“和平長入”世界。希拉里近日在美國對外關(guān)系委員會上首次闡述以“巧實力”為標志的奧巴馬政府外交戰(zhàn)略,稱“巧實力”體現(xiàn)在“更新與伙伴國家加強合作的有效渠道、謀求與持不同觀點的國家進行有原則的接觸,綜合運用軍事與民間力量,以及充分利用包括經(jīng)濟實力和示范效應(yīng)等在內(nèi)的一切美國實力等五個方面具體的政策途徑”。奧巴馬政府此次調(diào)整對東南亞的介入方式,積極參與以東盟為核心的多邊機制,有意借此舞臺向世界展示美國“巧實力”外交的積極成果,重塑美國國際形象。
　　
　　“巧”返之路漫漫
　　
　　盡管奧巴馬政府以多種形式努力加快重返東南亞的步伐,但是,受多種因素制約,美國以“巧實力”促進戰(zhàn)略“重返”東南亞很難一蹴而就。
　　其一,戰(zhàn)略“重返”受到美國對東盟“示好”的具體措施等實質(zhì)動作力度的制約。不可否認,希拉里高調(diào)“重返”中不乏含有政治炒作的成分,意在凸顯奧巴馬政府對前任政府“輕視亞洲”政策的轉(zhuǎn)變,同時力圖扭轉(zhuǎn)美國的國際形象。目前,美國簽署TAC,做出了一些姿態(tài),但鑒于東南亞并不構(gòu)成美國核心利益,美實質(zhì)性動作并不多。實際上,TAC只是一種原則性的聲明,對簽署國并不具有強制性的法律約束力,也沒有具體懲罰違反者的政策措施,即使東盟成員國之間也會做出違反TAC的行為。東盟秉承“不邀請不受理”的原則,即不干涉成員國的內(nèi)政,也不強制干預成員國之間的矛盾與沖突。因此,TAC對美國有一定約束力,但并不構(gòu)成太大的壓力。
　　其二,戰(zhàn)略“重返”受到東盟國家收受能力的制約。從根本上說,美國與東盟的戰(zhàn)略目標不盡相同。作為其亞太戰(zhàn)略的組成部分,美國“重返”東南亞戰(zhàn)略的根本目的在于全面強化其在東南亞的影響和存在。而東盟國家一貫巧妙利用大國在東南亞地區(qū)博弈中的矛盾,實行開放的地區(qū)主義,奉行“大國平衡”外交政策,謀求經(jīng)濟和安全利益最大化。東盟國家一方面對美國戰(zhàn)略“重返”求之不得,但另一方面,地區(qū)國家又普遍具有很強的自主意識。鑒于美國對東盟國家難改厚此薄彼姿態(tài),各國對美國重返也持矛盾心態(tài)。東南亞有兩億穆斯林,占世界穆斯林總?cè)丝诘奈宸种��?廣大穆斯林人口具有較強的“仇美”、“反美”情緒,美國與東盟雙方很難回到冷戰(zhàn)時期的同盟關(guān)系。美國加入TAC后,將面對該條約中“互相承認和尊重主權(quán)、互不干涉內(nèi)政、以和平方式解決爭端”等原則的約束。鑒于緬甸是東盟成員國,朝鮮也已簽署TAC,美國對緬甸和朝鮮的政策會受到一定影響和牽制。如果美國在ARF上力主將朝鮮核問題和緬甸問題作為論壇的主要議題,東盟將很難茍同。
　　其三,如何處理緬甸問題直接影響美國能否徹底成功實現(xiàn)“巧”返。緬甸問題歷來是影響東盟與美國關(guān)系的重要因素。就在簽署TAC前不久, 希拉里還曾建議東盟,如果緬甸軍政府不釋放反對派領(lǐng)導人緬甸全國民主聯(lián)盟總書記昂山素季,東盟應(yīng)考慮驅(qū)逐緬甸出盟。多年來,東盟各國在處理與緬甸關(guān)系以及昂山素季問題上一直保持溫和與低調(diào)姿態(tài),不可能因美改變態(tài)度。美今后如何應(yīng)對東盟框架下的緬甸問題成為其能否徹底成功實現(xiàn)戰(zhàn)略“重返”的最大障礙之一和有效“試金石”。
　　美國改變方式介入東南亞,給中國的東南亞外交提出了新課題,增加了中國應(yīng)對東南亞涉華重大問題的難度。一方面,中國應(yīng)對美國“和平促變”手法保持清醒。但與此同時,也不宜對美國改變姿態(tài)與手法,簡單奉行冷戰(zhàn)思維持負面態(tài)度,應(yīng)以開放心態(tài),利用既有舞臺推進中美雙方的溝通與交流,并繼續(xù)通過多種渠道展開同東南亞國家的務(wù)實合作,繼續(xù)積極參與并利用以東盟為核心的多邊機制,謀求中國―東盟的共同發(fā)展,構(gòu)筑穩(wěn)定、發(fā)展與和諧的東南亞周邊環(huán)境。
　　(責任編輯:肖雪晴)

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