中國下一步農(nóng)村改革政策的基本走向
發(fā)布時間:2020-05-20 來源: 幽默笑話 點擊:
我國農(nóng)村改革已經(jīng)走過了25年輝煌的歷程,從總體上看它作為國民經(jīng)濟中自然經(jīng)濟色彩最濃、發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié),其運行機制已基本步入市場經(jīng)濟發(fā)展的軌道,初步形成以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ),以農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、農(nóng)產(chǎn)品市場體系和國家對農(nóng)業(yè)的支持保護體系為支撐,又適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的農(nóng)村經(jīng)濟新體制。進入21世紀(jì),中國市場化改革正轉(zhuǎn)向配套改革與整體推進相結(jié)合的新的發(fā)展階段。隨著農(nóng)村新的經(jīng)濟因素大量產(chǎn)生,我國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正由農(nóng)村農(nóng)業(yè)、城市工業(yè)的傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)向城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村多種產(chǎn)業(yè)組合和多樣化生活方式并存的三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換,最終將形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局[1]。為了徹底消除農(nóng)村長期存在的諸多深層次矛盾和體制性障礙,加快農(nóng)村市場化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)民現(xiàn)代化進程和步伐,繼續(xù)深化農(nóng)村改革必須堅持“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展”和“多予、少取、放活”的改革方向,必須堅持農(nóng)地制度、農(nóng)民收入分配制度和農(nóng)村行政管理體制三位一體,整體推進綜合性配套改革,而決不能再搞零打碎敲式的農(nóng)村改革“修補工程”了。
一、堅持“三位一體”的農(nóng)村配套改革有其內(nèi)在的規(guī)律性
生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平的實際要求,上層建筑一定要與經(jīng)濟基礎(chǔ)相符合,這是馬克思主義的基本原理。鄧小平多次強調(diào):“改革是全面的改革,包括經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和相應(yīng)的其他各個領(lǐng)域的改革。”[2](p237) 實際上,中國歷史上每一次較大規(guī)模地變改土地制度、賦稅制度和行政管理制度都是同步配套進行的,它具有關(guān)聯(lián)性和一般規(guī)律性。當(dāng)今農(nóng)村改革又是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程,國家做出任何一項決策就如同走鋼絲,稍有不慎很容易出現(xiàn)無序、混亂、失控、停滯不前甚至向后倒退的“亂麻團效應(yīng)”。可以說,我國長期在農(nóng)村架構(gòu)形成的政治制度和經(jīng)濟、文化、社會管理體制是一個有機組成的統(tǒng)一整體。下一步繼續(xù)深化農(nóng)村改革,必須堅持經(jīng)濟體制改革與政治體制改革相配套,城市改革與農(nóng)村改革相配套;
只有解決農(nóng)村“外部性”問題,盡量減少或避免新舊體制轉(zhuǎn)換過程中發(fā)生沖突和磨擦,中國“三農(nóng)”問題才能夠從根本上得到徹底解決。
改革開放以來,我國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度已由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制整體性轉(zhuǎn)軌,但深層次的制度性改革起步晚、進展慢、收效甚微。像推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,廢除人民公社管理體制,改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建立農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實行村民自治、實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改革小城鎮(zhèn)戶籍制度、建立農(nóng)、科、教一體化管理體制以及正在進行的“費改稅”等,都是單項推進而缺乏系統(tǒng)性、整體性和連動性。這難免會造成某一項新的農(nóng)村改革政策措施一經(jīng)出臺,又會產(chǎn)生一系列新的問題和矛盾,以至連鎖反應(yīng)發(fā)生各種各樣的內(nèi)耗現(xiàn)象。目前我國農(nóng)村改革就處在這樣的一種僵局上:一方面,中國是世界上人口眾多而人均耕地較少的國家,解決十幾億人吃飯問題始終是第一位的大事,在我國還沒有其他手段可替代土地作為農(nóng)民最基本的生活保障時,穩(wěn)定土地承包權(quán)就是一項帶有根本性的政策措施;
另一方面,要讓市場經(jīng)濟機制在配置農(nóng)村土地資源中真正發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,又必須對現(xiàn)行所謂的“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”進行較大的改革與完善。這勢必會觸動農(nóng)村土地集體所有制以及與此相關(guān)的農(nóng)民收入分配制度和農(nóng)村行政管理體制。我認(rèn)為,21世紀(jì)中國“三農(nóng)”問題既是一個政治問題,又是一個社會問題,更是一個經(jīng)濟問題。試圖以犧牲農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為代價,長期維持著“半截子”的農(nóng)村改革,其結(jié)果既達(dá)不到保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的根本目的,甚至也會把已經(jīng)取得的一些成果喪失掉?傊,這種漸進式農(nóng)村改革的思路,只能治標(biāo)而不能治本。
二、引入市場經(jīng)濟機制,加快農(nóng)村土地制度創(chuàng)新
世界上任何一個國家制定土地法律制度,一般都要綜合考慮三種因素,即鞏固國家政權(quán),發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),保持社會穩(wěn)定。由此便產(chǎn)生出土地資源的三種功能,即政治功能、經(jīng)濟功能和社會功能。幾千年來,中國歷代的封建統(tǒng)治者從鞏固國家政權(quán)穩(wěn)定、加重賦稅剝削和維護地主階級利益出發(fā),來制定土地法律制度,以保持著超穩(wěn)定的小農(nóng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)。隨著封建土地私有制建立、發(fā)展和不斷完善,中國封建經(jīng)濟曾走向世界上十分發(fā)達(dá)的程度;
同時也抑制著新型生產(chǎn)方式的成長和壯大。我國自秦漢至清末的二千多年間,耕地始終是在國有——私有——國有的三輪大循環(huán)中變化著,每一次由私有土地向國有土地轉(zhuǎn)化都伴隨著社會動亂與逆轉(zhuǎn);
而由國有土地向私有土地轉(zhuǎn)化則促使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟恢復(fù)和國家強大。與此相適應(yīng),通過土地買賣兼并轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán),利用租佃制經(jīng)營又成為中國封建社會土地關(guān)系的主要內(nèi)容。非耕地一般屬于國有,基本上不加入產(chǎn)權(quán)流動的領(lǐng)域[3]( P96-97)。我國封建制度中的土地私有產(chǎn)權(quán)曾長期存在并允許在較大范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn),具有很多優(yōu)點:(1)土地產(chǎn)權(quán)比較清晰,具有自我保護的社會功能;
(2)私有土地可以自由流動,具有適度規(guī)模的經(jīng)營機制;
(3)給農(nóng)民提供多種選擇機會,具有市場競爭的激勵機制;
(4)人地矛盾激化可以限制農(nóng)戶人口規(guī)模膨脹,具有自動控制農(nóng)村人口過快增長的約束機制。這在現(xiàn)代社會的市場經(jīng)濟條件下,也是完全適用的[4]。
新中國成立后,通過土改徹底廢除了封建土地私有制,建立起土地平分的農(nóng)民家庭私有制,允許私有土地產(chǎn)權(quán)自由買賣、出租、典當(dāng)、抵押、贈與等,并受到國家土地法律制度的有力保護。實踐已經(jīng)證明,這種社會主義性質(zhì)的農(nóng)地私有制,具有很強的生產(chǎn)激勵作用、農(nóng)地配置效率和制度變遷績效。它既有利于迅速恢復(fù)和發(fā)展戰(zhàn)后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),又為新中國工業(yè)化道路開辟了廣闊的前景。隨后,我國確立的農(nóng)村土地集體所有制隱含著土地平分機制,它直接刺激農(nóng)村人口快速增長,反過來又使人地比率下降,造成農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的細(xì)碎化,使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不斷下降和土地報酬率遞減。十一屆三中全會以來,在繼續(xù)堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變的前提下,通過土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離,使農(nóng)民擁有一定的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán),但國家始終沒有給農(nóng)民下放土地私有的財產(chǎn)權(quán)。因此,下一步農(nóng)地制度創(chuàng)新,必須徹底恢復(fù)土地作為農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素的性質(zhì),引入市場經(jīng)濟機制,發(fā)揮市場在配置農(nóng)業(yè)資源中的基礎(chǔ)性作用,真正使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)起來。通過積極培育和逐步完善農(nóng)村土地市場,來提高農(nóng)地利用水平,提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和投入產(chǎn)出率,提高農(nóng)業(yè)市場化、國際化程度,不斷地增加農(nóng)民收入,促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟全面繁榮。
經(jīng)濟合理性是衡量農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的科學(xué)依據(jù)。馬克思曾指出:“小塊土地所有制按其性質(zhì)來說就排斥社會勞動生產(chǎn)力的發(fā)展,勞動的社會形式、資本的社會積聚、大規(guī)模的畜牧和科學(xué)的不斷擴大的應(yīng)用”,而“高利貸和稅收制度必然會到處促使這種所有制沒落!a(chǎn)資料無止境地分散,生產(chǎn)者本身無止境地分離。人力發(fā)生巨大的浪費。生產(chǎn)條件日趨惡化和生產(chǎn)資料日益昂貴是小塊土地所有制的必然規(guī)律。對這種生產(chǎn)方式來說,好年成也是一種不幸!盵5](p910)而我國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營體制下的集體土地所有權(quán)長期虛置,形成行政權(quán)大于農(nóng)地所有權(quán)或使用權(quán)的習(xí)慣性行為,導(dǎo)致農(nóng)村耕地資源大量流失,侵犯了農(nóng)民的經(jīng)濟利益。今后要按照農(nóng)民所擁有的土地所有權(quán)在法律上與經(jīng)濟上相統(tǒng)一的原則,重構(gòu)產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)村土地市場主體,并從《憲法》和有關(guān)土地法律制度上予以保護。因為:(1)據(jù)1996年中國土地資源調(diào)查數(shù)據(jù)分析,國有土地面積占53.17%,農(nóng)村集體所有的土地面積占46.18%,尚未確定土地權(quán)屬的面積占0.65%[6](p38)。由此可見即使把農(nóng)村集體所擁有的土地面積全部私有化,也不會徹底改變我國土地資源的社會主義公有性質(zhì);
相反若繼續(xù)維持現(xiàn)行的國家土地征用制度,只能使農(nóng)村集體土地所有權(quán)往城市國有土地所有權(quán)單向轉(zhuǎn)移,直接造成農(nóng)民所擁有的農(nóng)用土地資源存量的凈減少。它已經(jīng)成為新中國成立后的50多年中,我國農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模不斷細(xì)碎化的一項制度性障礙,又進一步加劇農(nóng)村人口就業(yè)的巨大壓力。因此,我國下一步繼續(xù)進行農(nóng)地制度改革和創(chuàng)新,必須首先改變目前全國的土地資源所有權(quán)分布的現(xiàn)狀,切斷農(nóng)地資源單向流入城市非農(nóng)業(yè)用途的制度性“路徑依賴”。只有這樣才能夠真正地發(fā)揮土地的社會穩(wěn)定功能,保持著農(nóng)村改革的連續(xù)性,以減少或避免社會局勢發(fā)生動蕩。(2)農(nóng)地私有化使城鄉(xiāng)土地市場的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加明晰,便于引入市場競爭機制來優(yōu)化配置資源,促進可耕地在農(nóng)戶之間自由流動,提高農(nóng)地利用水平和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。(3)農(nóng)地私有化有利于耕地規(guī)模適度的集中經(jīng)營,可以更好地發(fā)揮土地作為增加社會財富母體的再生功能,將會培育出大量的新型合作經(jīng)濟實體和合作經(jīng)濟組織,建立和發(fā)展新型的具有社會主義市場經(jīng)濟性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟。
加入WTO之后,我國應(yīng)當(dāng)積極地培育和發(fā)展農(nóng)村土地市場,逐步規(guī)范和完善農(nóng)民私有的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制和法律制度體系建設(shè),大力推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向商品化、專業(yè)化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。(1)要按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的一般規(guī)則,對國營農(nóng)場和軍墾農(nóng)業(yè)企業(yè)進行規(guī)范性公司改制,使國有農(nóng)業(yè)企業(yè)成為獨立的法人實體和市場競爭主體,以加強國家對大宗農(nóng)產(chǎn)品進行直接調(diào)控的力量。(2)要根據(jù)國家財力狀況,按照產(chǎn)銷掛鉤、經(jīng)濟合理的原則,建立現(xiàn)代化大型商品糧基地。依靠國家財政補貼和信貸支持等保護性政策措施,重點投資大型農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目,切實搞好對大江大河的治理,讓國有農(nóng)業(yè)企業(yè)分享社會平均利潤,主動參與市場競爭,不斷提高主要農(nóng)產(chǎn)品市場供求的能力。(3)要通過行政區(qū)劃調(diào)整,合并不合理的原有縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建制,實行村莊整體性遷移和新建中心小城鎮(zhèn)等途徑,并讓被遷出的農(nóng)民優(yōu)先享受政府給他們提供的最低生活保障制度,使新組建的農(nóng)業(yè)企業(yè)運用現(xiàn)代化手段進行規(guī);(jīng)營,提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。(4)村莊被集體遷移后,國家要給予失地農(nóng)民合理的經(jīng)濟補償;
而原有的農(nóng)村集體土地則依法收歸國有,由新組建的大型農(nóng)業(yè)開發(fā)企業(yè)有償使用。(5)對于我國廣大農(nóng)村地區(qū)的絕大多數(shù)農(nóng)民,要鼓勵他們利用新獲得的耕地私人財產(chǎn)權(quán),充分運用市場機制優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)資源,依靠自我積累,發(fā)展市場農(nóng)業(yè),真正激活農(nóng)村經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)。
農(nóng)村非耕地資源包括:森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面和公益設(shè)施建設(shè)用地等,要一律收歸國家所有,由各級地方人民政府履行國有土地所有權(quán)的法人代表地位,并加強對國有土地資源的開發(fā)利用和生態(tài)保護。因為:(l)馬克思指出:“森林是說明這一點的最好例子。只有在森林不歸私人所有,而歸國家管理的情況下,森林的經(jīng)營才有時在某種程度上適合于全體的利益!盵5](p697)(2)中國幾千年封建社會的公益性土地資源都?xì)w國家所有,具有悠久的歷史文化傳統(tǒng)。(3)建國50多年來特別是改革開放以后,全國出現(xiàn)了大面積的“無主”空閑地,使社會成員非法占用“四荒地”、濫墾濫伐公有山林以及過度放牧等現(xiàn)象不斷地發(fā)生,卻又屢禁不止,進一步加劇了水土流失和沙漠化現(xiàn)象。其原因就在于,我國尚未對農(nóng)村大片的非耕地資源確立起國家公有的法律地位,造成國家、集體與農(nóng)民個人之間存在著“產(chǎn)權(quán)屬地模糊”的怪現(xiàn)象。今后國家實施可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略,必須加強對非耕地資源有效的開發(fā)利用和生態(tài)保護,要科學(xué)制訂國土地資源整治的總體規(guī)劃方案,并有計劃地加以組織實施;
要以體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為動力,逐步建立起以政府投入為主的公益型和以市場融資為主的商業(yè)型“雙軌制”的運行模式,進行國有土地資源的開發(fā)、利用和保護;
要進一步完善國有土地資源保護的法律制度體系,加強政府監(jiān)督和執(zhí)法力度。
三、建立和完善與新的農(nóng)地制度相配套的農(nóng)民收入分配制度
馬克思指出:“消費資料的任何一種分配,都不過是生產(chǎn)條件本身分配的結(jié)果。”[7] (p13)分配關(guān)系是由生產(chǎn)方式?jīng)Q定的,是生產(chǎn)方式特別是生產(chǎn)資料所有制的集中體現(xiàn)。中國是世界上傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終支撐著封建國家政權(quán)的存續(xù),歷朝的財政收入主要來源都是向農(nóng)民征收賦稅。因此在處理土地收益分配關(guān)系、調(diào)整國家賦稅制度方面一般采用“加”或“減”的辦法:每當(dāng)封建政權(quán)初建、國泰民安的開平盛世,均以輕搖薄賦、安邦撫民為立國之本,實行“休養(yǎng)生息”的減稅政策;
隨著封建統(tǒng)治階級沒落,(點擊此處閱讀下一頁)
上層社會腐敗,土地兼并加劇,苛捐雜稅又成為一種歷史的必然。這種重復(fù)性的歷史周期循環(huán),在中國一直延續(xù)了長達(dá)幾千年。正如馬克思所指出的那樣:“我們在亞洲帝國經(jīng)常可以看到,農(nóng)業(yè)在一個政府統(tǒng)治下衰敗下去,而在另一個政府統(tǒng)治下又復(fù)興起來。在那里收成取決于政府的好壞,正像在歐洲隨時令的好壞而變化一樣。”[8](p763)
建立與土地制度相配套的農(nóng)民收入分配制度,是世界上所有的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的國家都必須遵循的一般經(jīng)濟規(guī)律。建國初期,我國實行農(nóng)村土地的家庭私有制度,使農(nóng)民與耕地緊密地結(jié)合、勞動與收益直接地掛鉤,基本上做到了農(nóng)產(chǎn)品自主分配。農(nóng)業(yè)合作化和人民公社體制建立以后,國家確立的農(nóng)地集體所有制,使農(nóng)民收入分配關(guān)系變得既復(fù)雜又難以管理,實質(zhì)是一種平均主義的“大鍋飯”模式。十一屆三中全會之后,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)生了深刻的變化,但舊的農(nóng)民收入分配制度并沒有從根本上改變,致使社會經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民收益分配兩者之間出現(xiàn)了互相脫節(jié)的現(xiàn)象。在農(nóng)村改革初期,安徽農(nóng)民企盼自己發(fā)明創(chuàng)造的“大包干”試驗?zāi)軌虻玫礁邔記Q策者認(rèn)可,首先提出“交足國家的,留夠集體的,剩下都是自己的”初次分配原則,一直延續(xù)了20多年。十五屆三中全會又提出,我國農(nóng)村實行“以勞動所得為主和按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的分配制度”,既拓寬了傳統(tǒng)的“按勞分配”的內(nèi)涵,也更加符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。如果國家長期堅持農(nóng)村集體的土地所有權(quán)不變,那么土地、勞動力、資金、技術(shù)、管理等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動和優(yōu)化組合就會受到制度性阻礙。因此,進一步理順和規(guī)范城鄉(xiāng)居民新的收益分配關(guān)系,必須要與農(nóng)地制度改革以及農(nóng)村行政管理體制改革相配套。至少應(yīng)當(dāng)考慮:(1)應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律,建立起新的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國家稅制體系;
(2)要堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的分配原則,統(tǒng)籌考慮到我國生產(chǎn)力多層次性和所有制形式多樣性的特點;
(3)建立和完善新的農(nóng)民收入分配制度,首先必須調(diào)整我國長期存在國民收益分配極為不合理的舊格局,并與農(nóng)地制度創(chuàng)新和農(nóng)村行政管理體制改革相配套。
近期目標(biāo)和相應(yīng)的政策措施是:(l)在確立新的農(nóng)地制度和改革農(nóng)村行政管理體制過程中,暫緩向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅、耕地占用稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村級提留等多種收費項目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編工作人員和農(nóng)村中小學(xué)教師工資及其必要的經(jīng)費支出等,一律由中央和地方財政提供。(2)國家要從每年新增加的財政收入中拿出一大部分資金,用于進行下一步農(nóng)村改革的成本支出。(3)至于村干部的誤工經(jīng)濟補貼和村級組織必不可少的辦公經(jīng)費來源等,則由全體村民根據(jù)實際需要、本著量力而行的原則,集體討論每年向農(nóng)民分?jǐn)偟木唧w辦法,實行村民代表大會表決制。
中期目標(biāo)和相應(yīng)的政策措施是:(l)新的農(nóng)地制度和農(nóng)村行政管理體制改革完成后,要堅持對農(nóng)業(yè)征稅從輕和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的原則,設(shè)計稅種單一、簡便易行又適合于市場農(nóng)業(yè)發(fā)展的新稅制,全國開征大宗農(nóng)產(chǎn)品流通稅和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易稅。(2)科學(xué)制定比較合理的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格體系,進一步縮小價格“剪刀差”,減少農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)所獲得的經(jīng)濟收益向工業(yè)或城市凈流出的數(shù)量。(3)國家根據(jù)不同時期的財力狀況,每年都要增加一定比例的財政支農(nóng)資金投入,切實加強對弱質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保護和扶持政策;
(4)在全國農(nóng)村范圍內(nèi),選擇條件比較成熟的部分。ㄊ、縣),率先推行農(nóng)民最低生活的社會保障制度。
長期目標(biāo)和相應(yīng)的政策措施是:(1)建立和完善工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品等價交換的價格制度和市場監(jiān)管體系。(2)國家通過財政補貼和信貸扶持以及制定與國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護相配套的措施,進一步加強我國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實施政策保護。(3)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的全社會最低生活保障制度,給予農(nóng)民平等的國民待遇。
四、建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的農(nóng)村行政管理新體制
我國實行改革開放25年來,農(nóng)村經(jīng)濟體制改革率先起步并不斷得到深化,而政治體制改革基本上沒有實質(zhì)性進展,嚴(yán)重地制約著農(nóng)地制度創(chuàng)新和新的農(nóng)民收入分配制度形成。我國廣大農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)行的政治制度和行政管理體制,都帶有革命戰(zhàn)爭年代和計劃經(jīng)濟體制下所遺留的濃厚政治色彩。譬如,中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農(nóng)村黨支部以及共青團、婦聯(lián)、民兵、工會等黨群組織系統(tǒng)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府又是農(nóng)村基層的政權(quán)組織,村民委員會則是“準(zhǔn)行政機關(guān)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度名義上是農(nóng)村社區(qū)最高的權(quán)力機關(guān)和監(jiān)督機關(guān),但實際上還沒有真正地發(fā)揮作用。此外,民間還有以血緣、地緣關(guān)系為基礎(chǔ),自發(fā)產(chǎn)生和形成了大量的宗族組織和各種民間協(xié)會,這種內(nèi)發(fā)性的秩序維護機制仍具有強大的生命力。對于一個地域十分狹小又相對封閉的農(nóng)村社區(qū)來說,像這樣龐大的而又復(fù)雜的各種組織系統(tǒng)同時并村,這在中國幾千年的古代社會是絕無僅有的,而且在世界上也難找到與此相類似的農(nóng)村管理模式。實際上在一個以農(nóng)業(yè)為主的社會里,根本不需要高度的組織化,僅靠家庭和鄰里之間的協(xié)作就足以運行?梢哉f,新中國成立以來,廣大農(nóng)村地區(qū)被動接受所有的現(xiàn)代科層組織制度,都是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化還沒有出現(xiàn)之前強行移入的,其經(jīng)濟基礎(chǔ)非常脆弱。我國農(nóng)村改革25年來,盡管像人民公社這樣的僵化管理體制已成為歷史,但建立在計劃經(jīng)濟體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”和村組集體經(jīng)濟組織,又以各種不同的方式繼續(xù)存活與農(nóng)民爭利,干擾和影響農(nóng)村社會的政治生活、經(jīng)濟活動和文化事業(yè)發(fā)展。這已成為制約我國新時期的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的體制性障礙。
我國下一步所進行的深層次改革,說到底就是,調(diào)整一切束縛著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系及其上層建筑,建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會管理新體制。為此,(1)必須堅決克服農(nóng)村基層黨組織長期存在行政化的傾向。發(fā)端于革命戰(zhàn)爭年代、建立在人民公社體制下的農(nóng)村基層黨組織,長期習(xí)慣于“一元化”的集中管理方式,大包大攬農(nóng)村行政性事務(wù),由此造成黨、政、群、企不分,產(chǎn)生了行政化傾向。這不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使管理農(nóng)村社會經(jīng)濟工作的行政職能,限制了市場中介組織自由發(fā)展壯大,從而使廣大農(nóng)民缺乏對市場信息變化的獨立判斷和自主選擇。(2)必須堅決克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力弱化的傾向。長期以來,黨組織對農(nóng)村基層政權(quán)和執(zhí)法機關(guān)干預(yù)過多,而“條塊”分割又肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的職能,形成責(zé)任大、權(quán)力小、部門工作難協(xié)調(diào)的被動局面。(3)必須堅決克服市場中介組織和村民自治組織準(zhǔn)行政化的傾向。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”仍以準(zhǔn)行政組織的身份出現(xiàn),經(jīng)常干擾農(nóng)村社區(qū)的社會經(jīng)濟活動;
而村民自治組織又受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群團組織和其他社會經(jīng)濟組織等“外部性”因素制約,實際上也無法開展經(jīng)常性的群眾工作。(4)必須堅決克服農(nóng)村社區(qū)群眾性組織松散化的傾向。新時期農(nóng)村出現(xiàn)的民間公益性組織和群體性自治組織(也包括一些非法宗教組織和黑社會組織等),一直處于一種自生自滅、放任自流、自由發(fā)展的狀態(tài),甚至呈現(xiàn)出迅速蔓延的趨勢。這對于長久地保持農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定構(gòu)成威脅。因此,今后應(yīng)當(dāng)進一步加強和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)!包h管農(nóng)村工作是我們黨的一個傳統(tǒng),也是一個重大原則!鞭r(nóng)村基層黨組織和廣大的農(nóng)民黨員以及黨的群眾組織及其成員,都必須嚴(yán)格按照各自制定的組織章程開展活動,通過增強系統(tǒng)內(nèi)部的凝聚力、吸引力和戰(zhàn)斗力,來發(fā)揮其對農(nóng)村其他民間組織的影響力、滲透力和推動力,真正起到帶領(lǐng)和引導(dǎo)農(nóng)民走共同富裕道路的核心作用。同時要注意處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群各種組織之間的工作關(guān)系,關(guān)鍵在于如何處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間的工作關(guān)系。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系的現(xiàn)狀,大體上分為4種類型:第一種情況是黨政機構(gòu)分設(shè),人員分離,職責(zé)明確,關(guān)系比較協(xié)調(diào)。這種情況在全國絕多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中僅占很小的比例。第二種情況是黨政機構(gòu)雖已分設(shè),職能劃分也比較明確,但在實際工作中黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間仍存在著這樣的和那樣的矛盾沖突。這種情況在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中占有一定的比例。第三種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委包攬一切事務(wù),事無巨細(xì)都由黨委書記一攬子安排布置,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能獨立履行其職能。像這樣的工作模式,目前仍占相當(dāng)大的比例。第四種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間工作關(guān)系不協(xié)調(diào),存在問題較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還很普遍。問題產(chǎn)生的根本原因在于,我國縣級以上的黨政關(guān)系還沒有理順,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織職能劃分、機構(gòu)設(shè)置、人員管理和運行機制又缺乏制度性規(guī)范。因此要繼續(xù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,轉(zhuǎn)變職能,精簡機構(gòu),裁減冗員,建立健全行政監(jiān)督機制,提高行政效率和服務(wù)水平。此外還要著手解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門黨組織逐漸脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的問題。近年來,在部門利益的驅(qū)動下,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級機構(gòu)黨組織被上劃到上級業(yè)務(wù)主管部門黨委垂直領(lǐng)導(dǎo)而陸續(xù)脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅、金融、司法、公安、工商、郵電、電業(yè)、醫(yī)藥、糧食、煙草、鹽業(yè)等二級機構(gòu)中的黨員歸口上級業(yè)務(wù)主管部門黨委管理后,常年很少開展黨組織活動。隨著這些職能部門人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)、事權(quán)被上劃管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對“七所八站”的管理出現(xiàn)了“斷檔現(xiàn)象”,造成各職能部門之間工作難協(xié)調(diào),相互推委扯皮,政令不暢,效率低下。改革方向和具體措施是,下放“七所八站”的垂直領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限,實行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理,以保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)方方面面工作的完整性和一致性。
今后必須完善村民自治制度,進一步加強農(nóng)村基層民主法制建設(shè)。中國13億人口中有8億多人在農(nóng)村,穩(wěn)住農(nóng)村這個大頭,就有了把握全局的主動權(quán),農(nóng)村穩(wěn)定,天下就會太平。特別是農(nóng)村改革以來,農(nóng)戶成為獨立的市場主體,農(nóng)民以極大的政治熱情去關(guān)注自己的切身利益,強烈要求行使民主權(quán)力來保障經(jīng)濟上的物質(zhì)利益。因此要從《憲法》和法律上確立村民自治組織的合法地位,讓億萬農(nóng)民直接行使民主權(quán)利,讓他們自己來當(dāng)家作主。(1)實行村民自治既要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)又要善于改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和方法。十五屆三中全會提出:“擴大農(nóng)村基層民主,要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進行,充分發(fā)揮鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用!倍r(nóng)村基層黨組織對村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)是政治思想上的領(lǐng)導(dǎo)和在重大問題、重要環(huán)節(jié)上的領(lǐng)導(dǎo),決不能超越《憲法》和《村民委員會組織法》去搞包辦代替,更不能低估了農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神去搞行政干預(yù)。(2)要抓住兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié),嚴(yán)格依法辦事。農(nóng)村基層民主政治建設(shè)包括兩個層次:一個是村級,主要任務(wù)是推行村民自治,鼓勵和支持農(nóng)民積極參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督;
一個是鄉(xiāng)鎮(zhèn),當(dāng)前的主要任務(wù)是堅持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的代表直接選舉制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會要認(rèn)真履行法律賦予的各項職權(quán),嚴(yán)格依法行事。(3)正確地處理村黨支部與村民委員會之間的工作關(guān)系,妥善解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群組織和各種市場中介組織組織以及其他各類組織之間的關(guān)系。(4)打破村際間的地域界限和戶籍管制,以一定人口規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營實體和各種社會中介組織為單位,組建新型的經(jīng)濟聯(lián)合體或村民自治組織,以增強農(nóng)民的群眾性自治組織內(nèi)部的親和力。
大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理新體制。(l)要堅持“小政府、大社會”的改革方向,切實轉(zhuǎn)變政府職能,精簡機構(gòu)和人員,逐步實現(xiàn)規(guī)范化管理。(2)要堅持“小政府、大服務(wù)”的改革方向,實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”由當(dāng)?shù)攸h委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和具體管理的新體制?h級業(yè)務(wù)主管部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn),而不直接管理下屬單位的人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)、物權(quán)等。(3)要讓從事經(jīng)營性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所完全脫離行政管理體系和財政供養(yǎng)方式,使其按照市場經(jīng)濟規(guī)則獨立地運行。(4)要按照職能分設(shè)、機構(gòu)獨立、因崗定員、精簡高效的原則,徹底改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”舊的管理體制和運行機制,決不能再留下尾巴。(5)要積極地培育農(nóng)村社區(qū)性市場中介服務(wù)組織,進一步加強和完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系,推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
大力調(diào)整合并鄉(xiāng)鎮(zhèn),科學(xué)規(guī)劃中心建制鎮(zhèn),加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐。(l)目前,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)有黨、政、人大組織、群團組織、司法組織、市場監(jiān)管組織、經(jīng)濟組織、社會組織等各種大大小小的組織機構(gòu)和組織體系,形成了一個龐大的擴張性組織網(wǎng)絡(luò)。這既增加地方的財政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān),又造成農(nóng)村社區(qū)管理秩序極度的混亂。必須打破原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制轄區(qū),(點擊此處閱讀下一頁)
按照經(jīng)濟節(jié)約、布局合理、資源集中配置的原則,科學(xué)規(guī)劃中心小城鎮(zhèn),堅決撤消掉不合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置。(2)農(nóng)村人民公社解體后,原來的公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊雖然改變了名稱,但其行政轄區(qū)的管理制度基本上仍維持原狀。多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)仍習(xí)慣于向村民委員會和村民組發(fā)號施令,硬性分配指標(biāo),并責(zé)令村、組干部限按期完成任務(wù),因此應(yīng)當(dāng)盡快取消村、組兩級“準(zhǔn)行政”的建制。今后村民組一級不再單獨擁有集體土地所有權(quán),原有的債權(quán)、債務(wù)由現(xiàn)有人口占有、使用、繼承、處置。(3)調(diào)整合并農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu),優(yōu)化配置教育資源,節(jié)約使用極其有限的農(nóng)村辦學(xué)經(jīng)費。要結(jié)合農(nóng)村人口居住分散的特點,打破縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村行政區(qū)劃界限,實行規(guī)模辦學(xué)與邊遠(yuǎn)山區(qū)辦教學(xué)點授課相結(jié)合的新管理模式。農(nóng)村中小學(xué)調(diào)整合并后,師資力量由縣教育主管部門統(tǒng)一調(diào)配,辦學(xué)經(jīng)費納入縣級財政年度預(yù)算,實行統(tǒng)一的集中管理。對于不再保留的農(nóng)村中小學(xué)原有集體資產(chǎn),由縣級國有資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一評估拍賣,回收資金繳入縣級財政金庫,專項用于改善農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)設(shè)施;
被保留下來的農(nóng)村中小學(xué)原有的全部資產(chǎn),一律由縣級教育主管部門統(tǒng)一監(jiān)管。
改革戶籍管理制度,徹底消除城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘。中國歷史上一直實行地籍——戶籍——賦稅三位一體的傳統(tǒng)管理方式,其目的在于強化中央集權(quán)統(tǒng)治,以維持農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定。而我國現(xiàn)行的戶籍管理制度從根本上說,是傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制“最后一筆遺產(chǎn)”,成為阻礙城鄉(xiāng)人口自由流動的制度性障礙,必須進行徹底的改革。當(dāng)務(wù)之急是,借鑒世界上一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗,制定出我國對特大城市人口總量規(guī)?刂婆c人口結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合的新的戶籍管理法律制度。全部放開省會城市(特大都市除外)人為的戶籍管制,城鄉(xiāng)人口按居住地統(tǒng)一管理。
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