從本質(zhì)上講，村民自治就是由村民自己管理本村事務(wù)。按其理想設(shè)計(jì)，它應(yīng)該是一種廣大村民群眾廣泛參與村莊公共事務(wù)的直接民主形式，是農(nóng)村基層的群眾自治。然而，無論作為一種理念還是作為一種制度，村民自治都須在一定的社會(huì)背景下形塑，并在特定的村落場域中演繹，其運(yùn)作實(shí)際是村落場域各群體之間按照民主的游戲規(guī)則博弈和妥協(xié)的過程。由于受村落場域多元性因素的影響，在不同時(shí)期、不同村莊會(huì)形成不同類型的村民自治。從其自身的發(fā)展和演變軌跡看，村民自治將大致經(jīng)歷干部支配型——能人主導(dǎo)型——群眾自治型三個(gè)階段。[1] 實(shí)證研究表明，當(dāng)前中國農(nóng)村大多數(shù)村莊的村民自治仍處在干部支配型治理階段。

　　在干部支配型村治中，村干部在村莊公共權(quán)力體系中居于壟斷地位，并控制著村民自治的實(shí)際運(yùn)作過程，普通村民甚至村莊中的頭面人物對村莊公共生活的參與和影響度極低,村莊公共權(quán)力的運(yùn)作缺乏監(jiān)督。這種類型的村民自治在許多方面還留存著以行政統(tǒng)攝為特征的人民公社全能型治理模式的痕跡。實(shí)際運(yùn)作中，村干部基本上壟斷了村莊的公共權(quán)力資源，調(diào)控著整個(gè)社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作過程，而其它村民尚處在對公共權(quán)力和公共參與的冷漠狀態(tài)，他們的公共參與最主要地表現(xiàn)為直接參加由政府部門統(tǒng)一安排的村民委員會(huì)的選舉投票。唯其如此，有學(xué)者稱之為“選舉參與型”治理模式。[2] 在這種情況下，村民自治事實(shí)已演變?yōu)檎即迕袢丝跇O少數(shù)的特殊村民群體——村干部的治理，至多也只能說是一種村民群眾選舉的領(lǐng)袖民主，而不是真正意義上的群眾自治。張靜認(rèn)為，它“實(shí)際上屬于一種（地方）‘權(quán)威性自治’、而不是現(xiàn)代意義上的（村民）‘代表性自治’�！盵3]

　　應(yīng)當(dāng)肯定，這種治理模式權(quán)力集中、運(yùn)作效率高，有利于充分發(fā)揮能人效應(yīng)。較適合于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先的現(xiàn)代化初期。在改革初期的中國鄉(xiāng)村社會(huì)里也具有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)，因此在中國農(nóng)村創(chuàng)造了卓越的治理績效。但我們不能因此而忽視其固有的局限：（1）村莊公共權(quán)力資源為極少數(shù)人特別是主要干部所控制，容易導(dǎo)致村干部的謀利型管理。在村莊治理中，村干部是一個(gè)復(fù)雜的角色群。它既是國家的代理人、又是村莊的當(dāng)家人、同時(shí)也是家庭的代表人。多重角色的迭合決定了他們的行為往往表現(xiàn)出多重利益取向，并可以動(dòng)員多種資源參與村落場域的利益博弈。在治村過程中，有可能為私利所驅(qū)使，做出偏離集體或多數(shù)人利益和公共治理目標(biāo)的管理行為。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，相當(dāng)部分村干部以權(quán)謀私已成為不爭的事實(shí)。一些村干部因種種謀利行為被處分、罷免，甚至于進(jìn)局子、蹲監(jiān)獄等。有的村莊甚至因干部的謀利行為而引發(fā)了村民群眾的嚴(yán)重不滿和群體性沖突。一句話，村干部的謀利型管理已經(jīng)演變?yōu)楝F(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)中的焦點(diǎn)問題之一，成為當(dāng)今中國農(nóng)村政治社會(huì)不安定的隱患。（2）村莊公共權(quán)力缺乏制約，容易造成違規(guī)型管理。目前，農(nóng)村干部雖然由村民選舉產(chǎn)生，但因種種原因，現(xiàn)行的村委會(huì)選舉還不足以保證所有的村干部都具有高度民主意識(shí)和法制觀念。他們一旦當(dāng)選為村干部，或出于大干快上多出政績、多辦好事之類的公益性目的；
或因?yàn)楸M可能多地謀取自己和親朋的私利之企圖。置法律法規(guī)和制度規(guī)章于不顧，自行其事，濫用手中公共權(quán)力，結(jié)果有可能造成集體或他人的損失。更不用說一些被黑勢力操縱的村莊和干部。調(diào)查中，我們常�？梢月牭接朽l(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民群眾抱怨有的村干部素質(zhì)差，說“他們亂來的”。（3）村莊公共權(quán)力的運(yùn)作缺乏制度規(guī)范和程序約制，容易形成人治型管理。干部支配型治理模式主要憑能人的個(gè)人人格魅力，而不是依完善的制度規(guī)章實(shí)施治理，具有較強(qiáng)的“人治”色彩。村莊治理的游戲規(guī)則往往會(huì)因村干部尤其是主要干部的意志的改變而改變，因干部人選的改變而改變，公共政策缺乏穩(wěn)定性與連續(xù)性，難以實(shí)現(xiàn)村莊治理與發(fā)展的可持續(xù)性。如此之故，1980年代以來，中國農(nóng)村大地上大起大落的村莊并非少見。諸如此類的局限和負(fù)面效應(yīng)現(xiàn)在已經(jīng)不同程度地出現(xiàn)于各地農(nóng)村，而且呈現(xiàn)出擴(kuò)張的趨勢，降低了村民自治的治理效能。這意味著我們有必要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求，對村民自治做出適應(yīng)性調(diào)整和提升，實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展。

　　然而，村民自治的發(fā)展必須逐步、有序地推進(jìn)。提升村民自治必須科學(xué)認(rèn)識(shí)其路徑依賴，正確選擇符合實(shí)際的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路。針對干部支配型村治模式的缺陷和農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際，我們認(rèn)為，在今后的一個(gè)時(shí)期，村民自治的有效提升在很大程度上有賴于兩條路徑：

　　一是創(chuàng)新和發(fā)展村級(jí)民主監(jiān)督制度。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，缺乏制約的權(quán)力容易造成權(quán)力的濫用和變質(zhì)。村級(jí)公共權(quán)力如若得不到有效的約制，很有可能出現(xiàn)異變。而現(xiàn)階段農(nóng)村基層中的公共權(quán)力運(yùn)作，大多處于弱監(jiān)和虛監(jiān)狀態(tài)。傳統(tǒng)體制下的監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)失效，而村民自治的民主監(jiān)督則遠(yuǎn)沒有落實(shí)。正如筆者一次下農(nóng)村做調(diào)查時(shí)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所說：“選舉時(shí)熱熱鬧鬧，監(jiān)督時(shí)冷冷清清；
選舉時(shí)雞飛狗跳，監(jiān)督時(shí)不出大問題沒人知道�！泵裰鞅O(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱，致使部分動(dòng)機(jī)不純、以權(quán)謀私或素質(zhì)不高、濫用職權(quán)的村干部的行為得不到有效制約和監(jiān)督，一定程度地造成了村集體和村民群眾整體利益的損害，破壞了農(nóng)村正常的治理秩序和有效的村務(wù)管理。唯其如此，我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)村級(jí)民主監(jiān)督的創(chuàng)新和發(fā)展是提升村民自治的一條重要路徑。

　　近年來，一些農(nóng)村基層政府已經(jīng)逐漸地意識(shí)到了這一點(diǎn)。他們正從自身的工作經(jīng)驗(yàn)和需要出發(fā)，依據(jù)相關(guān)法律和制度的精神，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際，積極探索切實(shí)的民主監(jiān)督新途徑。浙江省衢州市航埠鎮(zhèn)試行的“兩監(jiān)督一賠償”制度就是其中典型的一例。

　　“兩監(jiān)督一賠償”制度是兩項(xiàng)村級(jí)民主監(jiān)督制度與一項(xiàng)干部行為民事責(zé)任追究和賠償制度的總稱�！皟杀O(jiān)督”就是在村莊層面建立村民代表工作組按照相關(guān)村級(jí)規(guī)章對村民委員會(huì)的村務(wù)管理活動(dòng)進(jìn)行事權(quán)監(jiān)督、建立民主理財(cái)小組依照村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度對村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)進(jìn)行財(cái)權(quán)監(jiān)督，促使村干部嚴(yán)格按照相關(guān)法律和規(guī)章制度規(guī)定辦事�！耙毁r償”即指村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)成員不按規(guī)定決策、管理、審批等給村集體經(jīng)濟(jì)造成損失的，要承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。首先，村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)干部均必須作出公開承諾，并簽訂承諾書。承諾依照法律和制度履行職責(zé)，對因違規(guī)決策、違規(guī)管理、違規(guī)審批給集體經(jīng)濟(jì)造成損失的，承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。其次，簽訂賠償協(xié)議。每位村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)成員分別與村民代表工作組、民主理財(cái)小組簽訂《村干部過錯(cuò)行為承擔(dān)民事賠償責(zé)任協(xié)議書》。協(xié)議書明確規(guī)定，村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)成員出現(xiàn)擅自做出集體建設(shè)項(xiàng)目的確定和發(fā)包、宅基地的分配和使用、村集體資產(chǎn)和其它收益的管理和使用、超支接待等違反村級(jí)規(guī)章制度的行為，給集體造成損失，要承擔(dān)賠償、返還責(zé)任。再次，實(shí)行法律追究。如果村干部出現(xiàn)違約侵權(quán)行為，給集體造成經(jīng)濟(jì)損失又拒不賠償，村民代表工作組或民主理財(cái)小組可以依據(jù)《村民自治章程》的授權(quán)和村干部過錯(cuò)行為承擔(dān)民事責(zé)任的協(xié)議，作為訴訟代表人代表村集體向人民法院提起訴訟。從一定意義上說，“兩監(jiān)督一賠償”制度是對村級(jí)民主監(jiān)督制度的一種創(chuàng)新。它在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)行村級(jí)民主監(jiān)督制度的不足，對推進(jìn)村級(jí)民主監(jiān)督和村民自治將會(huì)發(fā)生積極效應(yīng)。[4]

　　二是改革和完善村級(jí)民主決策制度。村民自治之所以在當(dāng)今尚未能充分發(fā)揮其理想的治理效能，與村級(jí)民主決策環(huán)節(jié)的相對薄弱有著密切關(guān)聯(lián)。國家民政部的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)一再強(qiáng)調(diào)：“四個(gè)民主一套車”。村民自治的四個(gè)民主環(huán)節(jié)是一個(gè)有機(jī)的整體，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺損都將損害村民自治的整體效能。著名的“木桶理論”認(rèn)為，系統(tǒng)的功能是由其最薄弱環(huán)節(jié)決定的。民主決策制度建設(shè)的相對滯后和不足是導(dǎo)致目前村民自治效能不理想的關(guān)鍵因素之一。

　　眾所周知，推行村民自治實(shí)質(zhì)是一項(xiàng)放權(quán)于民的分權(quán)式改革。根據(jù)村民自治的原則和精神，村民自治是農(nóng)村基層群眾自治。所以，這項(xiàng)改革不只是放權(quán)到村，更重要地是要放權(quán)給民。干部支配型治理模式雖然已使村務(wù)管理的權(quán)力下放到了村，但遠(yuǎn)沒有完全到達(dá)村民群眾手里，成為真正民眾享有的直接民主。民主選舉是村民自治的基礎(chǔ)，民主決策則是村民自治的核心。故此，提升村民自治理當(dāng)有賴制約其效能發(fā)揮的民主決策這一核心環(huán)節(jié)的強(qiáng)化。今后要在村民群眾充分享有民主選舉權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升村民自治，擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，現(xiàn)實(shí)的路徑之一，就是改革和完善村級(jí)民主決策制度。

　　改革和完善村級(jí)民主決策制度，在現(xiàn)階段事關(guān)重大的是要加強(qiáng)村民代表會(huì)議制度的建設(shè)。根據(jù)村民自治制度的理想安排，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是村級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有村級(jí)民主決策的權(quán)力。但鑒于現(xiàn)階段中國農(nóng)村的具體社會(huì)基礎(chǔ)，廣泛實(shí)行村民會(huì)議決策似乎有背客觀實(shí)際。現(xiàn)階段推行村級(jí)民主決策，較為現(xiàn)實(shí)的途徑就是實(shí)行重大村務(wù)的村民代表會(huì)議決策制度。對此，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》已做出了明確規(guī)定。余下的問題是要切實(shí)地將相關(guān)法律規(guī)定具體化、可操作化，真正貫徹到農(nóng)村，落實(shí)到村民自治的實(shí)際運(yùn)作過程之中。其中最重要的工作是，通過制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步提高村民代表會(huì)議的地位，完善村民代表的選舉方式，擴(kuò)大村民代表會(huì)議的決策權(quán)限，健全村民代表會(huì)議議事的規(guī)則和程序，加強(qiáng)村民代表會(huì)議監(jiān)督村委會(huì)的功能，等等。通過村民代表會(huì)議制度建設(shè)，將村務(wù)決策的權(quán)力進(jìn)一步切實(shí)地下放到更廣大的村民群眾，保證村干部真正地對村民群眾和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)。

　　總之，我們的思路是，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求和提供的條件，不斷改革和調(diào)整村民自治的各個(gè)環(huán)節(jié)，動(dòng)態(tài)地實(shí)現(xiàn)村民自治四個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)平衡，逐步地?cái)U(kuò)大村民的民主參與范圍和程度，直到最終實(shí)現(xiàn)真正意義上的群眾自治。

　　注釋：

　　[1]參閱盧福營：《論村民自治運(yùn)作中的公共參與》，《政治學(xué)研究》，2003年第4期。

　　[2]彭勃：《鄉(xiāng)村治理——國家介入與體制選擇》，中國社會(huì)出版社，2002年，第261頁。

　　[3]張靜：《村莊自治與國家政權(quán)建設(shè)》，黃宗智主編：《中國鄉(xiāng)村研究》（第一輯），商務(wù)印書館，2003年，第214頁。

　　[4]關(guān)于“兩監(jiān)督一賠償”改革的詳細(xì)論述，參閱盧福營：《嘗試制度創(chuàng)新 促進(jìn)民主監(jiān)督》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)》，2003年第6期。

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