摘要：人們對(duì)政治改革目標(biāo)選擇和政策方案的設(shè)計(jì)出于不同的目的和考慮。政策選擇過(guò)程充斥著各方的政治互動(dòng)和博弈。然而，互動(dòng)和博弈的各方所擁有的正當(dāng)性、影響力和權(quán)威性不可能是均等的。占主導(dǎo)的一方往往可以運(yùn)用優(yōu)勢(shì)的政治資源來(lái)領(lǐng)導(dǎo)政治改革的方向和決定改革政策的選擇，并將其政策偏好和現(xiàn)實(shí)的政治需要轉(zhuǎn)換為實(shí)質(zhì)性的政策和行動(dòng)。在中國(guó)現(xiàn)行的政治體制中，中國(guó)共產(chǎn)黨和黨的中央領(lǐng)導(dǎo)層實(shí)際上是政治改革過(guò)程中始終如一的主導(dǎo)者。為了維護(hù)政治改革的主導(dǎo)權(quán)和改革政策的穩(wěn)定實(shí)施，中央領(lǐng)導(dǎo)層在面對(duì)諸多不確定性的情況下，選擇了一條漸進(jìn)式政治改革的道路。

　　中國(guó)政治體制改革的初始動(dòng)力和目標(biāo)設(shè)置對(duì)中國(guó)政治改革的政策選擇起著重要的作用。改革動(dòng)力的來(lái)源決定改革目標(biāo)的設(shè)定，目標(biāo)設(shè)置則規(guī)定著政策選擇的標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)而決定政策選擇的內(nèi)容。影響政治改革目標(biāo)設(shè)定的推動(dòng)力因素來(lái)自不同的層面和多種行為主體，分析這些因素和行為主體在改革政策選擇中的地位和相互關(guān)系，可以幫助我們理解政治改革政策過(guò)程中可能存在的邏輯關(guān)系。

　　政治改革政策選擇的三大變量關(guān)系

　　如果從中國(guó)政治改革的政策過(guò)程分析改革政策的選擇、制定與實(shí)施過(guò)程中存在的某種邏輯、規(guī)則和特點(diǎn)，那么，有兩個(gè)彼此相關(guān)的基本問(wèn)題需要首先闡明。這兩個(gè)基本問(wèn)題對(duì)我們分析探討政治體制改革的實(shí)際運(yùn)行和基本特征具有重要的意義。第一個(gè)問(wèn)題是，中國(guó)政治改革的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)到底是由什么因素來(lái)決定的，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素、政府官僚體制因素，還是政治領(lǐng)導(dǎo)層的偏好，誰(shuí)在這一過(guò)程中起著決定性的作用？第二個(gè)問(wèn)題是，政治改革的目的究竟是什么，是民主、法治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是政治穩(wěn)定，哪個(gè)目的在政治改革政策選擇中最具有根本性？政治改革的目的是政治改革所要實(shí)現(xiàn)的預(yù)期結(jié)果，是政策制定者進(jìn)行政策選擇的基本出發(fā)點(diǎn)，它在很大程度上決定著改革政策選擇的方向和內(nèi)容。政治改革的目的一般是由在政策過(guò)程中起決定性作用的政治群體和政治力量來(lái)確定的，因?yàn)�，只有具有�?quán)威制定政策和推動(dòng)政策實(shí)施的政治力量，他們的政策偏好和選擇的改革目標(biāo)才能夠成為實(shí)質(zhì)性的。

　　不可否認(rèn)，影響中國(guó)政治改革現(xiàn)實(shí)目標(biāo)的因素來(lái)自不同的層面。社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素或社會(huì)利益團(tuán)體的偏好、政治運(yùn)行體制或官僚層的偏好以及政治領(lǐng)導(dǎo)層因素和領(lǐng)導(dǎo)人的偏好都對(duì)政治改革目標(biāo)的選擇產(chǎn)生著影響。但是，它們是在不同層次和以不同程度影響政治改革目標(biāo)的選擇。這些影響有的是推動(dòng)型的，有的是阻礙型的，有的則是決定型的，彼此按照某種序列產(chǎn)生互動(dòng)關(guān)系。下面就這三組變量因素進(jìn)行分析。

　　一般而言，社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素作為政治系統(tǒng)的外部環(huán)境，對(duì)公共政策制定起到推進(jìn)的作用。許多美國(guó)社會(huì)中心論學(xué)者認(rèn)為，公共政策是社會(huì)上具有不同利益和愿望的團(tuán)體之間沖突的產(chǎn)物，沖突的主要原因之一是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素又很難分開(kāi)。當(dāng)社會(huì)團(tuán)體間良好的關(guān)系因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的變化和發(fā)展被打破或改變，認(rèn)為利益受到損害的弱勢(shì)團(tuán)體就會(huì)要求政府采取行動(dòng)，保護(hù)他們的利益或建立社會(huì)的公平。在這一過(guò)程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的因素對(duì)政策的影響比政治因素更大�；蛘哒f(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定了政治系統(tǒng)和政策輸出，發(fā)生在政治系統(tǒng)特點(diǎn)和政策輸出之間的絕大部分聯(lián)系應(yīng)該歸于經(jīng)濟(jì)發(fā)生的影響。[1] 但是，這些分析大多是以政治系統(tǒng)運(yùn)行良好和相對(duì)穩(wěn)定為前提條件的。在這里，前提假設(shè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化所產(chǎn)生的問(wèn)題僅僅存在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面，良好的政治系統(tǒng)可以很好地做出反應(yīng)，通過(guò)制定公共政策解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。同時(shí)，社會(huì)中心論者的主要依據(jù)是基于實(shí)證民主理論中社會(huì)制約理論的種種假設(shè)。這些假設(shè)認(rèn)為，政治精英和政府官員的權(quán)力嚴(yán)重依賴于社會(huì)的支持，因?yàn)樯鐣?huì)成員和各種團(tuán)體控制著大量的政治資源。公共政策就是對(duì)擁有絕大部分的有效資源的社會(huì)團(tuán)體的期望、要求和壓力的回應(yīng)。包括政治官員和政府官員在內(nèi)的國(guó)家只是一個(gè)虛弱的實(shí)體，國(guó)家與社會(huì)不同的政策偏好和自主性往往被忽視或者被低估了。[2] 然而, 當(dāng)政治系統(tǒng)運(yùn)行不佳和處于不穩(wěn)定的變動(dòng)時(shí)期，這種完全理性化的決策實(shí)際上在很大程度上要受到現(xiàn)行政治體制特征和官僚層利益團(tuán)體的制約。

　　政治體制由政治組織和政府機(jī)構(gòu)以及這些組織和機(jī)構(gòu)中的官僚層所構(gòu)成。政治體制與體制中的官僚層作為政治系統(tǒng)的內(nèi)生性因素，對(duì)政治改革政策制定起著制約性的作用。當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題產(chǎn)生并要求政治系統(tǒng)采取政策行動(dòng)的時(shí)候，政治系統(tǒng)可能會(huì)因?yàn)榻M織體制本身的原因而不能夠采取有效的行動(dòng)。不能采取有效行動(dòng)的原因可以來(lái)自兩個(gè)方面。第一個(gè)方面，政治體制本身存在著種種組織弊端，如機(jī)構(gòu)臃腫，權(quán)力過(guò)于集中，官僚主義，行政能力匱乏等。第二個(gè)方面，科層官僚組織擁有自身的利益、價(jià)值和權(quán)力基礎(chǔ)，在政策制定和執(zhí)行中左右政策取向和影響政策實(shí)施結(jié)果，從中謀取私利。這兩種原因都可以造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的失敗，使面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題無(wú)法解決，并上升為政治問(wèn)題。在這種情況下，政治體制本身將成為政治改革的對(duì)象。政治改革政策不同于一般性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不同群體或階層之間的利益關(guān)系，并不直接針對(duì)黨政機(jī)構(gòu)中的科層官僚體制。在完全理性決策的情況下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)應(yīng)該是針對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因來(lái)設(shè)定，并通過(guò)制定相應(yīng)的政策手段解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和化解社會(huì)沖突。在有效解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和化解社會(huì)沖突的政策過(guò)程中，政治精英和官僚體制可以獨(dú)善其身。而政治改革政策則不一樣，它的政策目標(biāo)一般是針對(duì)現(xiàn)行政治體制的弊端，通過(guò)對(duì)體制內(nèi)部的權(quán)力配置和組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，改善政治體制運(yùn)行的效果。政治體制尤其是黨政機(jī)構(gòu)中的科層官僚體制成為政治改革的主要對(duì)象。

　　由此可見(jiàn)，任何政治改革其矛頭都不同程度的指向政治運(yùn)行體制和官僚體制弊端及其既得利益，因此必然受到政治運(yùn)行體制和官僚層的抵制。這種抵制可以從兩個(gè)層面體現(xiàn)出來(lái)。首先，官僚機(jī)構(gòu)可以通過(guò)體制性權(quán)力來(lái)影響政治改革政策的制定。這種體制性權(quán)力來(lái)自兩個(gè)方面，其一，官僚機(jī)構(gòu)對(duì)政策信息的控制。進(jìn)行政治改革的政策決定需要決策者掌握相關(guān)議題的政策信息，而大量的政策信息是通過(guò)官僚科層體系收集、處理和傳遞的（在權(quán)威體制下更是如此）。官僚科層機(jī)構(gòu)可以通過(guò)對(duì)相關(guān)議題政策信息的取舍來(lái)影響或引導(dǎo)決策結(jié)果，使政治改革政策有利于維護(hù)自身利益或利益不受到大的損害。其二，官僚機(jī)構(gòu)對(duì)政治的卷入。在任何政治系中，官僚機(jī)構(gòu)都不是一個(gè)單純的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它們都或多或少地控制著一定的政治資源，并以此影響政治決策。在中國(guó)政治系統(tǒng)中，官僚機(jī)構(gòu)和地方領(lǐng)導(dǎo)人與中央最高領(lǐng)導(dǎo)層之間存在著某種特殊的互惠責(zé)任關(guān)系（reciprocal accountability）。[3] 官僚機(jī)構(gòu)和地方的領(lǐng)導(dǎo)人可以通過(guò)其在政治系統(tǒng)中的相對(duì)自主地位（如黨政分開(kāi)原則）和政治資源（如中央機(jī)構(gòu)和地方領(lǐng)導(dǎo)人在中央委員會(huì)的投票權(quán)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)），與政策決定者（政治領(lǐng)導(dǎo)人）就政治改革的具體內(nèi)容討價(jià)還價(jià)，盡可能維護(hù)既得利益不受損害和少受損害。此外，官僚層對(duì)政治改革的抵制還可以從政策執(zhí)行層面體現(xiàn)出來(lái)。官僚機(jī)構(gòu)壟斷著絕大多數(shù)的行政資源，可以通過(guò)行政執(zhí)行中的消極抵制策略使政策執(zhí)行失敗或產(chǎn)生負(fù)面效果。

　　政治領(lǐng)導(dǎo)人不僅是政治改革重要發(fā)起者，而且也是政治改革政策過(guò)程中的最終決策者，他們是政治改革目標(biāo)和策略選擇的決定性因素。在中國(guó)，由于長(zhǎng)期以來(lái)政治權(quán)力和行政權(quán)力高度集中，政治領(lǐng)導(dǎo)層在重大決策中往往具有決定性的作用。從建國(guó)后的歷史來(lái)看，幾乎所有的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題都需要由高度集權(quán)化和等級(jí)化的政治體制來(lái)處理，一切重大的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的變化也都是以黨的政策的變化為前提的。在權(quán)力高度集中的政治體制下，黨的政策的變化與黨內(nèi)占主導(dǎo)地位的領(lǐng)導(dǎo)人的政策選擇密切相關(guān)。上層政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和政治體制問(wèn)題的領(lǐng)悟和認(rèn)識(shí)，以及對(duì)現(xiàn)實(shí)政治的需求，成為其進(jìn)行政治選擇和采取行動(dòng)的重要依據(jù)。政治領(lǐng)導(dǎo)人的政治選擇和行動(dòng)進(jìn)而影響政治體制改革的內(nèi)容和進(jìn)程。例如，面對(duì)社會(huì)利益群體的政治訴求, 政治領(lǐng)導(dǎo)人可以選擇一種激進(jìn)的改革方式在短期內(nèi)解決政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)體制中存在的問(wèn)題，以維持政治系統(tǒng)的穩(wěn)定和黨的權(quán)力壟斷地位。而作為另一種選擇，領(lǐng)導(dǎo)人也可以采用一種漸進(jìn)的政治改革方式，以減輕來(lái)自官僚體制的頑強(qiáng)抵制，保障政治改革的部署能夠平穩(wěn)的進(jìn)行。不同的選擇主要來(lái)自于政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)面臨問(wèn)題的認(rèn)知力和現(xiàn)實(shí)的政治需要。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)因素和官僚體制的阻礙因素只有通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)知和評(píng)判才可能對(duì)決策選擇產(chǎn)生權(quán)威性影響。

　　在這三組變量因素中，政治領(lǐng)導(dǎo)層因素和領(lǐng)導(dǎo)人的政策偏好對(duì)政治改革的目標(biāo)選擇至關(guān)重要，尤其是當(dāng)官僚體制對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益群體的訴求缺乏足夠的體制性回應(yīng)，而社會(huì)利益團(tuán)體也缺乏有效利益整合機(jī)制和系統(tǒng)性參與政策過(guò)程的制度保障的情況下更是如此。一般而言，政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)政治改革的目標(biāo)訴求是要解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題所產(chǎn)生的政治壓力和危機(jī)，保證政治系統(tǒng)能夠持續(xù)的對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配，維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定和領(lǐng)導(dǎo)層的政治權(quán)威。從政策過(guò)程的層面來(lái)看，中國(guó)政治改革是一個(gè)不斷進(jìn)行政策選擇的過(guò)程，而進(jìn)行選擇的主體是黨的領(lǐng)袖和領(lǐng)導(dǎo)層。這是因?yàn)樵诟叨燃瘷?quán)和高度等級(jí)化的政治結(jié)構(gòu)中，政治領(lǐng)導(dǎo)人在作重大決定和進(jìn)行政策選擇時(shí)有較高的自主性。

　　利益訴求分散的社會(huì)團(tuán)體在改革初期并不能夠?qū)��?guó)家宏觀政策產(chǎn)生重要影響。即使是在90年代以后，社會(huì)結(jié)構(gòu)性變化催生了新型的社會(huì)利益團(tuán)體形成，但是，這些形形色色的利益團(tuán)體對(duì)公共政策的影響仍然是有限的，其主要影響僅僅局限于對(duì)地方政府具體的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策層面。[4] 市民社會(huì)理論雖然一度擁有許多的追隨者，這種從國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的宏觀視角討論中國(guó)政治改革議題的研究途徑似乎對(duì)現(xiàn)實(shí)政策選擇不具有任何的解釋力。即便是從國(guó)家-社會(huì)宏觀層面上看，政策選擇以及政策的實(shí)施最終可能體現(xiàn)為國(guó)家與社會(huì)、以及社會(huì)團(tuán)體之間的利益交換和利益在一定程度上的重新分配，但這并不能說(shuō)明國(guó)家與社會(huì)關(guān)系這樣過(guò)于籠統(tǒng)的概念足以解釋中國(guó)政治改革的運(yùn)行特點(diǎn)。抽象的國(guó)家意志并不能進(jìn)行具體的決策，所謂國(guó)家的意志只有在國(guó)家機(jī)構(gòu)中以及機(jī)構(gòu)中任職的政治領(lǐng)導(dǎo)人和官員的政策選擇中才能夠得到具體體現(xiàn)。利益分散甚至相互沖突的社會(huì)大眾通過(guò)有效的利益整合機(jī)制影響決策主體這樣的構(gòu)想的實(shí)現(xiàn)，需要許多制度性的先決條件。即使是在多元化的、公共政策決策權(quán)十分分散的所謂自由主義民主型國(guó)家，其社會(huì)力量對(duì)國(guó)家公共政策的影響力也曾受到西方一些學(xué)者的質(zhì)疑。[5] 在權(quán)威主義的政策過(guò)程中，這種情況更是很少發(fā)生。在中國(guó)一些特定的公共政策決策過(guò)程中，社會(huì)某些有勢(shì)力的特殊利益團(tuán)體對(duì)政府決策發(fā)揮一定影響的情況是存在的，但這種影響是零散的，非系統(tǒng)的和不穩(wěn)定的，不能作為考慮的重要因素（至少在改革的前10年中是如此）。因此，那種認(rèn)為社會(huì)利益群體或市民社會(huì)的利益訴求可以從根本上影響政治改革目的和方向的觀點(diǎn)是過(guò)于天真的。

　　官僚體制的制約因素是政治領(lǐng)導(dǎo)人政治改革政策選擇時(shí)必須考慮的重要因素。官僚體制和政治運(yùn)行體制既是政治改革的主要對(duì)象，又是政治領(lǐng)導(dǎo)人推行穩(wěn)妥政治改革必須依靠的組織力量。官僚體制和政治體制在政治改革中的這種雙重角色，迫使政治領(lǐng)導(dǎo)人在改革政策選擇時(shí)必須考慮其政治策略和必要的妥協(xié)，以爭(zhēng)取體制內(nèi)足夠的政治支持，保證政治改革能夠平穩(wěn)的推行。在政治改革復(fù)雜的利益博弈過(guò)程中以嫻熟的政治策略和手段贏得足夠的政治支持，是成熟的政治改革領(lǐng)導(dǎo)人必備的個(gè)人條件。這在西方式民主體制和權(quán)威主義體制中都是如此。然而，在權(quán)威主義政治體制中，政治領(lǐng)導(dǎo)人則具有更多的權(quán)力資源和組織手段來(lái)強(qiáng)化自己的權(quán)威，以制約官僚體制對(duì)政治改革的抵制。

　　政治改革目標(biāo)和策略設(shè)定

　　不同時(shí)期的改革領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)政治體制改革從來(lái)就不缺乏明確的目的、具體的任務(wù)和實(shí)踐的動(dòng)力。改革的基本目的和具體任務(wù)主要由中央的改革領(lǐng)導(dǎo)層根據(jù)自身的政治理念和政治現(xiàn)實(shí)的需要來(lái)確定。改革的實(shí)踐動(dòng)力則主要是來(lái)自于中央和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人為解決面臨的迫切政治問(wèn)題所采取的現(xiàn)實(shí)努力。在黨和政府的大多數(shù)有關(guān)文獻(xiàn)中，政治改革的議題常常是以政治體制改革的概念來(lái)闡述的。在改革的早期，政治體制改革一詞的定義常常較為模糊，其具體內(nèi)涵也時(shí)常有所變化。這種模糊性和變化性，體現(xiàn)了在當(dāng)時(shí)的政治形勢(shì)下黨內(nèi)對(duì)政治改革的性質(zhì)和走向缺乏明確一致的理論認(rèn)識(shí)。改革是在“實(shí)事求是”的思想指導(dǎo)下所采取的務(wù)實(shí)主義的行動(dòng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　是在“摸著石頭過(guò)河”的方法論指導(dǎo)下的進(jìn)行的不斷探索，以滿足化解危機(jī)保持穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)政治需求。政治體制改革概念的模糊性也體現(xiàn)了政治改革運(yùn)作的實(shí)際需要。政治改革在十一屆三中全會(huì)之后已經(jīng)成為黨內(nèi)長(zhǎng)期的基本共識(shí)，但在改革過(guò)程中，政治精英在政治改革的具體內(nèi)容和步驟等方面常常會(huì)存在分歧。因此，早期政治體制改革的概念模糊性為政治精英在意識(shí)形態(tài)以及改革的具體方案、步驟和時(shí)機(jī)上的爭(zhēng)論，提供了必要的回旋余地。但是，從鄧小平時(shí)代到江澤民時(shí)代，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層都一致認(rèn)為，政治穩(wěn)定是中國(guó)改革順利進(jìn)行的基本前提。沒(méi)有政治穩(wěn)定，改革就不法繼續(xù)，已有的改革成果也可能喪失。因此，能否保持政治穩(wěn)定成為改革領(lǐng)導(dǎo)人選擇改革方案、步驟和時(shí)機(jī)的重要考慮因素，保持政治穩(wěn)定一直就是中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)政治改革現(xiàn)實(shí)考慮的基礎(chǔ)。

　　中國(guó)政治改革的進(jìn)程至少已經(jīng)經(jīng)歷了兩代政治領(lǐng)導(dǎo)人的努力，正在由第三代領(lǐng)導(dǎo)人繼續(xù)向前推進(jìn)。政治改革是繼承性的，第一代政治改革領(lǐng)導(dǎo)人的指導(dǎo)思想和策略一直起著主導(dǎo)性的作用。他們所確定的基本方針和選擇的基本策略仍然是后來(lái)者熱衷于發(fā)揚(yáng)光大的首選。這一繼承性特征是由中國(guó)特有的政治結(jié)構(gòu)以及權(quán)力繼承的方式和性質(zhì)所決定的。對(duì)第一代政治領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)講，首先，中國(guó)的政治改革是政治體制的改革，政治體制改革的最終目的是在維護(hù)基本政治制度的基礎(chǔ)上，在政治上創(chuàng)造比資本主義國(guó)家的民主更高更切實(shí)的民主。改革不是以西方資本主義的民主制度為藍(lán)本和參照系，而是根據(jù)中國(guó)的實(shí)際政治需要所進(jìn)行的政治變革。也就是說(shuō)，政治體制改革不是要建立西方意義上的全民普選、多黨制和三權(quán)分立的權(quán)力制衡機(jī)制，而是要在不改變現(xiàn)有政治制度的基本性質(zhì)并保持現(xiàn)有憲政制度框架的條件下，對(duì)政治運(yùn)行體制進(jìn)行不斷的調(diào)整。通過(guò)改革現(xiàn)有的體制，使其逐步完善，最終能夠“充分發(fā)揚(yáng)人民民主，保證全體人民真正享有通過(guò)各種有效形式管理國(guó)家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項(xiàng)企事業(yè)的權(quán)力，享有各項(xiàng)公民權(quán)力”。[6] 同時(shí)，充分發(fā)揚(yáng)人民民主的目的，就是要在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中極大地調(diào)動(dòng)人民的積極性和創(chuàng)造力，以更好的實(shí)現(xiàn)由中央領(lǐng)導(dǎo)人確定的國(guó)家發(fā)展目標(biāo)。至于建立什么樣的民主形式，要根據(jù)政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)社會(huì)主義民主體系的理解來(lái)確定，而如何建立這樣的民主政治，則要從中國(guó)的實(shí)際政治情況來(lái)予以實(shí)施。

　　其次，政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革密切相關(guān)，但政治體制改革又不僅僅是經(jīng)濟(jì)改革的附屬品。根據(jù)鄧小平的政治改革理論，政治體制改革必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展，使之能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果。但中國(guó)的政治改革不僅僅是為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，還是國(guó)家政治制度、政治結(jié)構(gòu)和政策取得合法性的重要手段。一些學(xué)者（尤其是一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家）強(qiáng)調(diào)鄧小平思想中關(guān)于政治改革對(duì)經(jīng)濟(jì)改革的重要性的論述，但忽視了他關(guān)于政治改革與政治體制合法性的論述，認(rèn)為政治改革的目的主要是解決政治體制滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革問(wèn)題，以保障經(jīng)濟(jì)的高速度增長(zhǎng)。[7] 這種單從經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要來(lái)認(rèn)識(shí)政治改革必要性思路是過(guò)于片面的。其實(shí)，政治體制合法性一直是鄧小平關(guān)注的問(wèn)題，他在1987年明確指出，“評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵看三條：第一看國(guó)家政局是否穩(wěn)定；
第二看能否增進(jìn)人民團(tuán)結(jié)，改善人民的生活；
第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展”。[8] 在這里，鄧小平實(shí)際上提出了政治改革所涉及的三個(gè)層面：政治體制（指在既定政治制度下的政治運(yùn)行體制，1984年黨的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決議》對(duì)制度和體制作過(guò)理論區(qū)分），政治結(jié)構(gòu)和政策。而政治改革的實(shí)際目的就是要取得政治體制的合法性、政治結(jié)構(gòu)的合理性和政策的正當(dāng)性。檢驗(yàn)政治體制的合法性、政治結(jié)構(gòu)的合理性和政策的正當(dāng)性不應(yīng)該以某種浪漫主義的政治觀或意識(shí)形態(tài)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為取向，而是應(yīng)該以客觀的、具體的實(shí)際結(jié)果（政治穩(wěn)定、人民生活水平提高和生產(chǎn)力發(fā)展）為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

　　其三，政治體制改革應(yīng)該是針對(duì)所面臨的具體問(wèn)題，并且應(yīng)該講究策略和方法。20世紀(jì)80年代以來(lái)，黨所確定的政治體制改革的具體任務(wù)包括五個(gè)基本的方面。這五個(gè)方面是：（1）加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，理順黨政關(guān)系；
（2）建立和完善社會(huì)主義民主和法制，鞏固和發(fā)展人民代表大會(huì)制度；
（3）建立法制化、規(guī)范化、程序化的政府管理體制（包括干部人事管理體制）；
（4）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，克服官僚主義，提高政府管理水平；
（5）調(diào)整中央與地方的關(guān)系，調(diào)動(dòng)地方和基層的積極性。鄧小平政治體制改革的思想包括的內(nèi)容體現(xiàn)了他對(duì)中國(guó)政治發(fā)展和政府管理所面臨問(wèn)題的深刻認(rèn)識(shí)。改革的具體內(nèi)容是他認(rèn)為解決這些問(wèn)題所必須采取的具體措施。同時(shí)，鄧小平對(duì)中國(guó)的政治改革所面臨的困難也有著充分的認(rèn)識(shí)。他首先認(rèn)識(shí)到，改革會(huì)涉及許多人的利益，會(huì)涉及許多黨政機(jī)構(gòu)權(quán)力的再分配，由此會(huì)產(chǎn)生許多的阻力。另外，政治改革的實(shí)施會(huì)涉及許多十分復(fù)雜的事情，往往會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此，任何改革方案都可能帶來(lái)不確定的后果，都需要謹(jǐn)慎從事，也就是說(shuō)，在改革的時(shí)機(jī)、步驟和范圍的選擇方面應(yīng)該講究策略。[9]

　　其四，面對(duì)政治體制改革的種種不確定性，改革應(yīng)該是漸進(jìn)的。中國(guó)政治改革從一開(kāi)始就不是由某種既定理論所指導(dǎo)的。由于鄧小平為首的領(lǐng)導(dǎo)層堅(jiān)持務(wù)實(shí)的改革方針，改革是在對(duì)具體問(wèn)題提出解決方案（政策）并允許在實(shí)踐檢驗(yàn)中不斷調(diào)試既定政策的一種漸進(jìn)模式中進(jìn)行的。概括講，中國(guó)政治體制改革的特點(diǎn)與其經(jīng)濟(jì)體制改革的特點(diǎn)一樣，就是“摸著石頭過(guò)河”，[10] “走一步，看一步”。[11]

　　政治改革的波浪式發(fā)展和預(yù)應(yīng)性延續(xù)

　　中國(guó)長(zhǎng)達(dá)20多年的政治改革基本上是一個(gè)波浪式發(fā)展和預(yù)應(yīng)性延續(xù)的過(guò)程。波浪式發(fā)展的特征表現(xiàn)為在一個(gè)時(shí)期集中出臺(tái)改革政策和大力推動(dòng)政策的實(shí)施，而當(dāng)政策實(shí)施出現(xiàn)非預(yù)料的結(jié)果時(shí)則放慢實(shí)施步伐或調(diào)整政策內(nèi)容。改革政策實(shí)施和調(diào)整的交替進(jìn)行行成波浪式的政治改革運(yùn)行軌跡。而預(yù)應(yīng)性延續(xù)則表現(xiàn)為前一次政治改革方案的實(shí)施及其結(jié)果，實(shí)際上成為下一次改革方案制定和實(shí)施的基礎(chǔ)和鋪墊，政治改革過(guò)程中的每一步嘗試和進(jìn)展都彼此相連，形成政治改革整體上的一個(gè)不被中斷的鏈條，從而使點(diǎn)滴的政治改革成果有可能產(chǎn)生有效積累，形成點(diǎn)滴積累的時(shí)空效應(yīng)。

　　第一代務(wù)實(shí)的改革領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)政治改革的構(gòu)想基于對(duì)當(dāng)時(shí)政治體制所面臨的問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。在改革初期，這種認(rèn)識(shí)基本上是封閉式的，其認(rèn)識(shí)主要來(lái)源于他們所經(jīng)歷過(guò)的經(jīng)驗(yàn)。其改革的主觀意愿首先是回復(fù)到“文革”以前的政治體制并使之進(jìn)入制度化軌道，同時(shí)還要調(diào)整體制內(nèi)部的權(quán)力分配，以及放松對(duì)社會(huì)的政治和意識(shí)形態(tài)的過(guò)度控制。內(nèi)部權(quán)力分配的調(diào)整及其制度化取得一定的成果，但也受到體制內(nèi)部龐大的官僚利益團(tuán)體的或強(qiáng)或弱的抵制。放松政治和意識(shí)形態(tài)的控制產(chǎn)生了一個(gè)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較為寬松的社會(huì)政治環(huán)境，但也附帶地產(chǎn)生了所謂“資產(chǎn)階級(jí)自由化”的問(wèn)題以及保守意識(shí)形態(tài)的挑戰(zhàn)。面對(duì)政治改革結(jié)果的不確定性和對(duì)政治成本的考慮，政治改革的構(gòu)想和行動(dòng)在對(duì)舊體制進(jìn)行改革和保持穩(wěn)定的兩難困境中不斷地選擇和調(diào)試其方案和行動(dòng)。[12] 在這一過(guò)程中，政治改革的思路開(kāi)始從封閉式的思維方式和政策選擇過(guò)度到開(kāi)放式的思維和制度創(chuàng)新。權(quán)力精英在改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)始有選擇地吸收外部世界的經(jīng)驗(yàn)和探索以前沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)的嘗試。中國(guó)的政治改革在領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)可能產(chǎn)生的成本效益進(jìn)行權(quán)衡和選擇的過(guò)程中循序漸進(jìn)地（有時(shí)是間歇式地）向前推進(jìn)。

　　正是因?yàn)檫@些因素，中國(guó)的政治改革過(guò)程表現(xiàn)為一種波浪式的漸進(jìn)模式，即在合適的時(shí)候大膽地推動(dòng)被認(rèn)為是必要的改革方案，但當(dāng)改革取得進(jìn)展同時(shí)出現(xiàn)不穩(wěn)定的因素時(shí)收縮改革的范圍，等待下一次時(shí)機(jī)的來(lái)臨。在經(jīng)歷了八十年代中期的“學(xué)潮”和八九年政治風(fēng)波之后，政治改革的步驟顯得更加的小心翼翼。進(jìn)入九十年代以后，隨著體制制度化程度的增強(qiáng)，意識(shí)形態(tài)作用的弱化和領(lǐng)導(dǎo)層的代際轉(zhuǎn)換，第二代改革領(lǐng)導(dǎo)人在政治改革和穩(wěn)定的兩難選擇中更傾向于以制度化的和理性化的方式，而不是以意識(shí)形態(tài)和政治運(yùn)動(dòng)的方式，來(lái)化解影響政治穩(wěn)定的社會(huì)政治因素，從而為進(jìn)一步改革創(chuàng)造機(jī)會(huì)，培育改革的政治環(huán)境，維持改革政策實(shí)施的繼承性和連續(xù)性。尤其是進(jìn)入九十年代中期，政治改革所處的社會(huì)環(huán)境和面臨的問(wèn)題都已經(jīng)發(fā)生了重大的變化。人們思想觀念的進(jìn)一步開(kāi)放，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化趨勢(shì)，以及前期政治經(jīng)濟(jì)改革所帶來(lái)的新的社會(huì)和政治問(wèn)題，迫使新的改革領(lǐng)導(dǎo)層不但要繼續(xù)處理漸進(jìn)改革存在的遺留問(wèn)題，而且還必須面對(duì)新的危機(jī)和挑戰(zhàn)。這些新的危機(jī)和挑戰(zhàn)往往與遺留問(wèn)題交織在一起，使得政治改革的任務(wù)不但顯得日益迫切，而且需要多方面的推進(jìn)。在繼承老一代領(lǐng)導(dǎo)人確定的基本原則和策略的同時(shí)，新的領(lǐng)導(dǎo)層試圖尋求改革指導(dǎo)思想的創(chuàng)新和策略方法的調(diào)整。黨的十六次代表大會(huì)對(duì)“三個(gè)代表”重要思想的正式確定、中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變議題的提出和討論、政府管理體制的法制化和制度創(chuàng)新度不斷推進(jìn)、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用體制的民主化改革的嘗試、以及治理黨政官員腐敗力度的不斷加強(qiáng)和相關(guān)制度的建立完善等等，都體現(xiàn)了改革領(lǐng)導(dǎo)層在新的社會(huì)政治條件下繼續(xù)推動(dòng)中國(guó)政治改革的決心和作為。與80年代和90 年代上半期比較，面對(duì)新形勢(shì)下國(guó)際和國(guó)內(nèi)的種種政治因素的壓力，改革領(lǐng)導(dǎo)層在政治改革的政策選擇和實(shí)施中表現(xiàn)的更為務(wù)實(shí)、審慎，理性，同時(shí)也更加開(kāi)放、自主和自信。

　　注釋：

　　[1] 詹姆斯•安德森，《公共決策》，華夏出版社，1990，第39-44頁(yè)。

　　[2] Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State, Harvard University Press, 1981, p. 60.

　　[3] Susan Shirk, The logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993, pp. 337-338.

　　[4] 根據(jù)有關(guān)學(xué)者的調(diào)查研究，這些影響不同程度的表現(xiàn)在對(duì)地方政府非重要官員的人事任免、地方政府公共投資、地方政府財(cái)政資金分配、地方政府財(cái)政稅收，以及地方政府政策法規(guī)的制定。而且，其中所采取的方式方法有許多是違法和非合法化的�？梢�(jiàn)程浩、黃衛(wèi)平、汪永成“中國(guó)社會(huì)利益集團(tuán)研究”，《戰(zhàn)略與管理》，2003年第4期，第66-70頁(yè)。

　　[5] 如美國(guó)學(xué)者諾德林格曾將民主國(guó)家里國(guó)家和社會(huì)政策意愿之間的關(guān)系分為分歧、部分分歧和完全分歧三種類型，他認(rèn)為，在任何一種情況下國(guó)家都可以運(yùn)用其行政手段和政治策略使自己的意愿轉(zhuǎn)換為權(quán)威的行動(dòng)，作者還詳細(xì)列舉了在三種關(guān)系類型中國(guó)家可以采取的種種手段和策略。見(jiàn)Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State，Harvard University Press, 1981.

　　[6]《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年，322頁(yè)。

　　[7] 胡鞍鋼：“旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中國(guó)政治改革”，《改革》1999年第3期，第58-64頁(yè)。

　　[8] 《鄧小平文選》第三卷，213頁(yè)。

　　[9] 《鄧小平文選》第三卷，第167-177頁(yè)。

　　[10] 陳云：《經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和教訓(xùn)》，《三中全會(huì)以后重要文件選編》第一卷，人民出版社1982年，第604頁(yè)。

　　[11]《鄧小平文選》第三卷，第113頁(yè)。

　　[12]《鄧小平文選》 第三卷，第167-177頁(yè)。

　�。òl(fā)表于《吉林大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第6期）

相關(guān)熱詞搜索：設(shè)定 策略 目標(biāo) 政治 改革