城市公債是城市政府依據(jù)借貸原則，從社會上吸收資金來滿足城市公共支出需要的一種形式，政府公債體系的重要組成部分。

　　城市公債在國外有很長的歷史，可以說，公債這一經(jīng)濟(jì)范疇就是由城市公債起源的。據(jù)史載，世界上出現(xiàn)的第一張公債券，是由威尼斯市政府發(fā)行的�！肮�共信用制度，即國債制度，在中世紀(jì)的熱那亞和威尼斯就已產(chǎn)生，到工場手工業(yè)時期流行于整個歐洲” 。到21世紀(jì)初的今天，公債的發(fā)展早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的范圍。不論社會制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何，世界上多數(shù)國家都把公債作為政府財政資金的重要來源。在實行分稅制的國家，城市政府發(fā)債融資更是極為普遍的現(xiàn)象。因為按照分稅制財政體制的基本要求，城市政府預(yù)算經(jīng)常性收入由本級稅收、本級服務(wù)性收費(fèi)和中央（聯(lián)邦）政府補(bǔ)助組成，當(dāng)以上收入不能滿足需要時，允許發(fā)行城市債券，以彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建設(shè)資金的不足�？梢姡�舉債權(quán)是分稅制賦予城市政府應(yīng)有的財權(quán)之一。

　　隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多與城市居民直接相關(guān)的公益事業(yè)不斷擴(kuò)展，城市政府支出規(guī)模也隨之?dāng)U大。特別是城市政府往往面臨一些臨時性的巨額支出，而這些支出又往往超過該年度正常的財政收入規(guī)模。在這種情況下，舉債就成為城市政府籌措建設(shè)資金，用以緩解財政資金供需矛盾的一種有效方式。事實上，這也完全符合公共產(chǎn)品的受益原則，因為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行政效果是可以延續(xù)至將來的，以后年度的居民也能分享到。所以，以借債形式籌集所需資金，用以后年度的財政收入來償債，實際上就是由以后年度的居民負(fù)擔(dān)其應(yīng)負(fù)擔(dān)的部分。

　　我國預(yù)算法第28條規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債務(wù)�！狈�律雖作如此規(guī)定，但我國城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市政府職能的完善已在客觀上提出了發(fā)行城市公債的問題，并且我國發(fā)行城市公債的各項條件亦已成熟，因此，可以預(yù)見，城市公債將在不遠(yuǎn)的將來成為我國城市政府財政收入體系中的一個組成部分。

　　一、有關(guān)城市公債的一些基本原理

　　由于長期禁止發(fā)行地方公債，我們對城市公債是陌生的。城市公債的種類除公債理論一般的分類方法外，又可根據(jù)擔(dān)保條件分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)�券兩種類別。一般責(zé)任債券屬于“純公共品”項目，即項目本身難以收回投資。它以城市政府的經(jīng)常性財政收入為擔(dān)保，其信譽(yù)度較高；
收益?zhèn)�券屬于“�?zhǔn)公共品”項目，即這類債券投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目建成后可以取得一定的收益，一般可以通過項目本身的收益還本付息。收益?zhèn)�券的發(fā)行以項目未來的收入作擔(dān)保，資信相對較低但收益率比較高。

　　作為公債體系的組成部分，城市政府債券與中央政府國債券一樣，具有安全可靠和固定收益的特點。同時，它與中央國債又有區(qū)別。一方面，由于舉債主體不同，城市公債相對于中央國債，除信譽(yù)度方面的差距外，還有發(fā)債規(guī)模、債務(wù)用途、發(fā)行和推銷方式等方面的差別；
另一方面，城市公債在品種、期限、流動性和收益率等方面具有一定優(yōu)勢。特別是由于其建設(shè)項目一般與城市居民的生活、工作環(huán)境密切相關(guān)，因而更能得到城市居民和企業(yè)的關(guān)注。

　　概括地說，城市公債具有以下6個特點：

　　第一，城市公債不僅具有還本付息和有計劃分配等一般信用的特點，而且具有籌措快速及時、運(yùn)用靈活、針對性和穩(wěn)定性強(qiáng)的特點；

　　第二，城市公債既包括債券形式，也包括借款等非債券形式。其中，債券形式的城市公債可以在證券市場上流通和抵押；

　　第三，城市公債的統(tǒng)計口徑包括城市政府及其職能部門為直接債務(wù)人的契約性債權(quán)債務(wù)關(guān)系，市屬企業(yè)的內(nèi)外債務(wù)和以城市政府及其職能部門為擔(dān)保的內(nèi)外債務(wù)不在統(tǒng)計之列。外債只包括以外幣承擔(dān)償付義務(wù)的債務(wù)，而以本幣償還的或以商品勞務(wù)承擔(dān)對外債務(wù)償付義務(wù)的，不屬于外債，但可列入內(nèi)債之中；

　　第四，城市公債與國債的一個重要區(qū)別，是它的選擇性和限定性，即無論發(fā)債主體、債務(wù)適用范圍、發(fā)債方式等方面，都有一定的限定性，要經(jīng)過嚴(yán)格的選擇。特別是對于一個發(fā)展中大國來說，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平很不均衡，無論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市還是欠發(fā)達(dá)城市，城市政府都有著明顯的發(fā)債沖動。所以，精心選擇、嚴(yán)格限定發(fā)債主體范圍以及債務(wù)用途范圍，應(yīng)當(dāng)成為建立城市公債制度的一個關(guān)鍵問題；

　　第五，內(nèi)債是城市公債的主要構(gòu)成部分。城市政府可以舉借外債，但必須慎重，認(rèn)真考量將來的償還能力問題，并嚴(yán)格按程序由中央政府審批、中央有關(guān)部門歸口管理。因此，城市政府外債原則上只能是一種公債收入的輔助形式，不構(gòu)成主要來源。內(nèi)債是城市政府在本國境內(nèi)的債務(wù)，債權(quán)人是本國的銀行、企業(yè)、行政事業(yè)單位、各社會團(tuán)體及居民個人，其還本付息和取得的收入均以本幣為計量單位；

　　第六，城市公債具有公共產(chǎn)品性特征，即城市政府發(fā)行公債籌集資金主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，履行城市政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會職能，為城市的發(fā)展和人民物質(zhì)文化生活水平的提高創(chuàng)造條件，待項目建成后則用該項目所形成的收益來償還公債本息。

　　城市公債的功能主要體現(xiàn)在以下4個方面：

　�。�1）促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市政府發(fā)行公債籌集資金主要是用于私人資本無力或不愿興辦的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或稱“資本工程”，如修建公路、港口、碼頭等各項工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)學(xué)校、社會福利和其他社會公用設(shè)施等。工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，一方面使私人資本能集中資金發(fā)展生產(chǎn)力，另一方面也為私人資本提供廉價的服務(wù)。這實際上是政府投資為私人投資開辟道路，從而為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有利的條件。學(xué)校、社會福利和其他公用設(shè)施的建設(shè)，可提供良好的教育條件，改善與人民生活密切相關(guān)的市政建設(shè)和生活環(huán)境，這同樣是城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必要條件。

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)靠發(fā)行公債籌集資金，既不會造成稅收在特定年份的突然增加，也為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金來源。由于城市政府的舉債收入由于大多是用于能帶來收益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，收益本身就可償還一部分債務(wù)，特別是占城市政府公債主要組成部分的收入債券，是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的收益作為擔(dān)保的，工程收益和債務(wù)還本付息直接掛鉤，因而在相當(dāng)程度上可實現(xiàn)公債基金本身的良性循環(huán)，不會給城市財政造成多大負(fù)擔(dān)。

　�。�2）有效彌補(bǔ)城市政府財政缺口和城市財政赤字。城市財政作為一級相對獨立的預(yù)算，擔(dān)負(fù)著為城市服務(wù)提供籌資途徑和計劃、合理有效地分配使用財政資金、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重任。但是，城市財政在預(yù)算執(zhí)行過程中也會不可避免地遇到支出大于收入的問題：或由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為城市發(fā)展的制約因素，一些建設(shè)性項目急于“上馬”，而政府財政收入又一時難以大幅度增長以滿足其需要；
或出于國內(nèi)出現(xiàn)惡性通貨膨脹而至預(yù)算出現(xiàn)虧空。前者屬于城市建設(shè)性財政的赤字問題，后者屬于綜合性財政赤字問題。從世界各國的經(jīng)驗看，城市財政赤字的彌補(bǔ)方式主要是舉借地方公債�？梢哉f，城市政府公債從來就是與城市財政缺口和城市財政赤字密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)范疇。

　　用增加稅收來彌補(bǔ)財政缺口或財政赤字，要受城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的制約，如果強(qiáng)行提高稅率或增設(shè)稅種而影響了城市經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，使財源估竭，結(jié)果將是得不償失；
同時，改變稅制也要受立法程序的制約，不僅無法保證在短期內(nèi)籌得足夠的資金，而且會招致納稅人的反對，承擔(dān)政治上的風(fēng)險。相比之下，用發(fā)行公債的辦法彌補(bǔ)財政缺口或財政赤字，只是社會資金使用權(quán)的暫時轉(zhuǎn)移，既不會招致納稅人的不滿，又可以迅速取得所需資金。此外，城市公債的發(fā)行或認(rèn)購?fù)ǔ＝�立在資金持有者自愿承受的基礎(chǔ)上，通過發(fā)行公債籌集的社會資金，基本上是資金持有者暫時閑置不用的資金。將這部分資金暫時集中到政府手里，在正常情況下不會對城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成不利的影響。

　�。�3）在現(xiàn)代城市、公債還是政府實施經(jīng)濟(jì)調(diào)控的有效工具。它可以影響區(qū)域供求關(guān)系，并進(jìn)而影響總供求關(guān)系。發(fā)行城市公債的一個客觀結(jié)果是把居民個人和企業(yè)的閑置資金暫時有償?shù)剞D(zhuǎn)移到政府手中，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中過多的貨幣量流入政府的帳戶，可在一定程度上緩解需求大于供給的供求失衡狀況。從城市公債的使用方面來說，政府把債務(wù)收入用于生產(chǎn)建設(shè)，特別是用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)中積累的規(guī)模，壓縮消費(fèi)的規(guī)模，保持城市經(jīng)濟(jì)比例的大體平衡；
同時，項目建成后不僅可改善城市的各項公共設(shè)施，提高城市人民的物質(zhì)文化水平，還可以吸收大量人口就業(yè)，這在目前我國城市中國有企業(yè)改組、大批職工下崗、失業(yè)的形勢下具有特別重要的意義。

　�。�4）城市公債能夠滿足投資者的投資需要。城市公債是一種“銀邊債券”，風(fēng)險小、收益安全可靠，而城市中又聚集著大批富有者急于投資使“錢生錢”，發(fā)行城市公債正可滿足他們的投資需要。城市公債適合于居民個人、企業(yè)、部門、金融機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體等多種投資者的分散投資、集中投資、階段投資等�，F(xiàn)階段，我國大眾投資渠道主要有股市、國債、房地產(chǎn)、古代字畫、郵票、實業(yè)等，如果再加上城市公債，將更大地滿足投資者的要求。我國目前正急于擴(kuò)大內(nèi)需，讓居民手中的銀行存款轉(zhuǎn)變成投資，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長，發(fā)行城市公債不正是一種擴(kuò)大內(nèi)需的良策嗎？

　　二、我國建立城市公債制度的必要性和可行性

　　我國城市政府無權(quán)發(fā)行公債，與目前我國實行的分稅制財政體制不相適應(yīng)，會極大地制約我國城市政府職能的實現(xiàn)和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實際上，我國建立城市公債制度不僅是必要，也是可能的。

　　1、發(fā)行城市公債是完善分稅制，落實城市政府應(yīng)有財權(quán)的需要。城市政府公債是國家公債制度的重要組成部分，舉債權(quán)是規(guī)范的分稅制體制下各級政府應(yīng)有的財權(quán)。這是幾乎所有實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經(jīng)驗。我國已初步建立起劃分事權(quán)、財權(quán)、稅收權(quán)的分級財政體制，賦予城市政府舉債權(quán)也是必然的。從我國財政運(yùn)行的現(xiàn)實矛盾看，城市政府缺乏籌集資金的權(quán)力，但它卻面臨艱巨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。按照市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的規(guī)范，這些建設(shè)都是應(yīng)當(dāng)由各級政府提供的公共產(chǎn)品，是地方財政份內(nèi)的事。然而，由于目前我國各級政府間事權(quán)劃分不清，財政職能不明確，特別是普遍性的財力匱乏，各級地方政府基本無力提供這些公共產(chǎn)品。有的無可奈何地繼續(xù)“欠帳”，有的則不切實際地“把公共產(chǎn)品推向市場”。此乃中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期典型的財政職能缺位現(xiàn)象。當(dāng)城市政府在現(xiàn)有體制下難以經(jīng)過努力解決自身的財力問題時，就應(yīng)通過舉債籌集必要的建設(shè)資金。在徹底劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予城市政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的應(yīng)有財權(quán)，是進(jìn)一步深化財政體制的重要步驟。

　　2、強(qiáng)化財政職能、緩解城市政府財政困境的必然選擇。我國財政面臨的困境主要是：財政職能弱化，嚴(yán)重缺位；
各級財政財力拮據(jù)，收支矛盾尖銳化；
債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，而且全部由中央財政承擔(dān)。擺脫財政困境的有效辦法之一，應(yīng)是逐步建立地方公債制度，允許城市財政發(fā)行公債，這樣既可以有效解決城市公用事業(yè)建設(shè)的資金來源，讓財政“把該管的事管起來”，又可以緩解中央財政債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力，真正實現(xiàn)城市政府“自己的事自己做”。目前采取由中央政府發(fā)行特殊公債，再轉(zhuǎn)借給地方政府的辦法（如近年中央政府將部分特殊公債轉(zhuǎn)借給地方政府），實屬無奈之舉，非長久之策。

　　城市政府投資對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷來具有重要作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市政府投資主要用于城市基礎(chǔ)建設(shè)方面，資金的需要量是巨大的。然而，隨著市場化進(jìn)程的加快和金融體制改革的深化，城市政府對銀行資金投放方向的約束力已經(jīng)很小，其資金的唯一來源是財政收入。雖然城市政府的財政收入在逐年增長，但其負(fù)擔(dān)壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)過這一增長量。在企業(yè)改制中，原由企業(yè)承提的社會責(zé)任也要交給城市政府。城市政府由于轉(zhuǎn)移支付沉重，不可能拿出很多資金投向城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)建設(shè)。如果允許城市政府用發(fā)債的方式籌集資金，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既可解決建設(shè)資金不足的矛盾，又可給城市各項事業(yè)帶來繁榮，創(chuàng)造新的投資機(jī)會與就業(yè)機(jī)會，并且為日后城市政府收入的增加，城市財政步入良性循環(huán)軌道打下基礎(chǔ)。

　　3.我國債券市場的缺位需要城市公債的補(bǔ)充。我國債券市場仍處于發(fā)展的初期階段，屬于一個年輕的市場體系，特別是債券市場融資方面仍存在不少的問題。在政府債券方面，未來幾年，中央財政將面臨嚴(yán)峻的償債壓力。1998年以后中央財政的國債規(guī)模持續(xù)猛增便可證明。(點擊此處閱讀下一頁)

　　另一方面，有效投入占中央政府債務(wù)收入的比較很小。1997年中央政府的債務(wù)還本付息高達(dá)1957億元，而當(dāng)年發(fā)行的國債總額為2457億元，其差額僅為500億元，與當(dāng)年的財政赤字相當(dāng)，因此，實際用于建設(shè)性投資的余額很小。1998年雖增發(fā)1000億元國債，但占全年債務(wù)收入的比率仍僅為20％左右。企業(yè)債券的問題可概托為兩點：第一是企業(yè)債券的規(guī)模偏小。1997年我國企業(yè)登記總規(guī)模為3000億元，而股票融資規(guī)模卻大大超過債債券融資。與發(fā)達(dá)國家相比，更是有天壤之別。美國在1994年向市場投入的企業(yè)債券總規(guī)模高達(dá)4970億美元，而當(dāng)年全美普通股的發(fā)行量只有850億元；
其二是企業(yè)債券期限較短。目前國際市上企業(yè)債券短期多界定為2－5年，中期中5－12年，12年以上為長期債券。而我國發(fā)行的企業(yè)債券絕大部分為9個月的短期融資券，即使期限較大的通常也不過兩三年。

　　我國政府債券發(fā)行主體的單一性在很大程度上制約著中央政府的融資、投資能力。此外，實行“分稅制”后，收入主體、投資主體的兩級體制已經(jīng)建立，但顧慮于地方政府的管理經(jīng)驗和約束力不夠而未能及時實現(xiàn)融資主體中央和地方的分離，致使中央政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加大，負(fù)重前行。城市政府雖無債一身輕，但城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重不足，實際上限制了城市的發(fā)展。為了籌集地方基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)資金，城市政府普遍采取“多元化融資、多頭借款”的政策。其結(jié)果是，幾乎所有政府部門及政府所屬個事業(yè)單位，都可以政府名義籌集資金。很多城市政府自覺和不自覺地采取了變相發(fā)債形式。由于缺乏規(guī)范管理，形成無序、失控的局面，債務(wù)危機(jī)潛在因素日趨嚴(yán)重。

　　目前，各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源包括：財政預(yù)算內(nèi)的少量安排；
專項基金及其他預(yù)算外資金安排；
向政策性銀行、商業(yè)銀行等金融部門貸款；
國際金融機(jī)構(gòu)和外國政府貸款；
向所屬企事業(yè)單位借款；
吸收引進(jìn)外資及國內(nèi)外來投資；
向所轄區(qū)城內(nèi)單位、團(tuán)休和居民個人集資、攤派等。政府融資方式包括：以土地使用權(quán)、城區(qū)開發(fā)經(jīng)營權(quán)置換，向開發(fā)企業(yè)或社會融資；
通過公用設(shè)施有償使用，由經(jīng)營性公司負(fù)責(zé)項目的建設(shè)、使用和管理；
內(nèi)部債券性質(zhì)集資；
政府財政擔(dān)保借款等。融資主體包括城市政府所屬信托投資公司、國際信托投資公司、開發(fā)公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)，政府公共管理部門及其成立的各類公司等。

　　資金來源及融資方式多樣化、融資主體多元化，無疑如快了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。然而，由于缺乏規(guī)范化、法制化管理，存在著諸多問題。例如，過度依賴借款，融資結(jié)構(gòu)失衡；
競爭性領(lǐng)域與非競爭性領(lǐng)域不分，政策性項目與非競爭性項目不分，管理落后，效益不佳，風(fēng)險劇增；
缺管統(tǒng)一的政策，連城市政府本身都無法控制和把握融資總規(guī)模，更不用說中央政府對債務(wù)全面監(jiān)管；
財政部門完全處于被動局面，各類融資項目，即使經(jīng)由財政部門擔(dān)保，也是被支執(zhí)行政府行政命令而已；
只管借，不管還，借債主體責(zé)任不清，缺乏償債機(jī)制，給政府財政帶來巨大債務(wù)壓力，特別是給后任政府留下沉重包袱。而發(fā)行城市公債，可以“快刀斬亂麻”式地解決上述問題。

　　4.我國發(fā)行城市公債的條件已經(jīng)成熟。不論是否允許城市政府發(fā)行公債，城市政府已經(jīng)自覺不自覺、明里暗里、直接或間接地借了大量債務(wù)，名曰“多元化融資”。因為城市政府要搞建設(shè)，尤其是各地普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)欠賬過多。政府應(yīng)做的事，財政無能為力、只好“正道不通走邪道”。城市政府不得不以各類公司、基金的名義，“合法”融資，或者以各種集資、攤派等手段“合理”借錢�；�礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)項目盡管有些可以通過市場運(yùn)作，收回投資，但絕大部分是經(jīng)濟(jì)效益不明顯的。而這些所謂的融資借款項目，不管是否經(jīng)由財政部門簽字擔(dān)保，其最終的責(zé)任承擔(dān)者必然是城市財政。于是，就造成政府顯性和隱性借債劇增、債務(wù)管理失控的局面，成為政府爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，乃至引起國家財政危機(jī)的潛在因素。

　　目前城市政府暗中舉債的做法，逃避了中央政府和城市人大的監(jiān)督管理。在毫無約束的條件下，城市政府官員追逐“政債”的短期行為，造成濫用權(quán)力大肆借債的惡果。到底我國城市政府共有多少負(fù)債，沒有任何一個部門能說清楚。包括城市政府、公用企事業(yè)單位借債在內(nèi)的“民間隱性債務(wù)”，長期外在于中央政府的統(tǒng)計和監(jiān)管，成為誘發(fā)和加劇國家債務(wù)危機(jī)、金融危機(jī)的重要因素。這一點，已被韓國、馬來西亞等亞洲國家金融危機(jī)的事實所證明。

　　筆者認(rèn)為，全面清理、整頓、規(guī)范城市政府融資已刻不容緩。從長遠(yuǎn)看，行之有效的辦法就是：按照市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，逐步建立規(guī)范的城市政府公債制度，允許城市財政發(fā)行統(tǒng)一的債券籌集城市公用事業(yè)發(fā)展資金，以取代目前五花八門、多頭管理、無序失控的“政府融資”。在建立中央政府嚴(yán)格審批和監(jiān)管制度的前提下，通過國家法律明確規(guī)定城市財政的發(fā)債資格、規(guī)模、方式、范圍及償債機(jī)制，既有利于城市財政把“該管的事管起來”，實現(xiàn)財政職能的強(qiáng)化和到位，又有利于規(guī)范城市政府融資管理；
既有利于真正實現(xiàn)“一級政府、一級財政”，按照分稅制的要求賦予城市政府包括興債權(quán)在內(nèi)的各項財權(quán)，又有利于中央對各級政府債務(wù)的全面監(jiān)管，有效避免債務(wù)危機(jī)和財政風(fēng)險。

　　借鑒國外分稅制條件下城市政府債券制度的經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，中國城市政府公債制度的建立應(yīng)具有發(fā)債規(guī)模的可控性、舉債主體的選擇性和債務(wù)用途的專項性。在近期，中國城市政府公債應(yīng)定位為大中城市市政建設(shè)公債；
從長遠(yuǎn)看，在條件成熟后逐步擴(kuò)大發(fā)債主體范圍，使一般的城市政府都擁有發(fā)債權(quán)。

　　我國城市政府發(fā)行公債的條件成熟的表現(xiàn)：一是已具備良好的資本市場基礎(chǔ)，無論在債券種類上還是在發(fā)行機(jī)構(gòu)上，基本的骨架已形成；
二是資金充足。巨大的閑散資金和龐大的市場間歇資金追逐于數(shù)量有限的債券，使近年來的債券價格出現(xiàn)了良好的升勢；
三是當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的需要。市場疲軟，有效需求不足，已成為制約我國經(jīng)濟(jì)增長的嚴(yán)重問題，對GDP產(chǎn)生貢獻(xiàn)的三大需求中消費(fèi)需求和出口需求的增長難度很大。政府力求通過增加投資需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升，實行積極的財政政策已到第四個年頭。發(fā)行城市公債完全符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢的需要；
四是經(jīng)驗具備。中央財政已有多年發(fā)行國債、管理債務(wù)的經(jīng)驗。特別是東南亞國家金融危機(jī)爆發(fā)以來，我國政府進(jìn)一步加強(qiáng)了國家債務(wù)管理，強(qiáng)化了財政部門統(tǒng)一管理國債的職能。這為城市政府發(fā)行和管理城市公債打下了基礎(chǔ)；
五是居民響應(yīng)。城市公債可以說是一種“銀邊債券”，由于有政府作依托，在居民中必享有很高的信譽(yù)。而且，由于城市債券建設(shè)項目往往與居民切身利益相關(guān)，其發(fā)行和推銷更能得到當(dāng)?shù)貑挝缓途用竦捻憫?yīng)與支持。在資信度上居于中央國債與國有企業(yè)債券之間的城市債券，作為一個新的投資品種和手段，為城市投資單位和居民個人提供了新的投資機(jī)會，必將受到投資者的歡迎。

　　三、建立我國城市公債的基本思路

　　我國城市政府發(fā)債融資應(yīng)遵循以下原則：

　�。�1）償債能力原則。城市政府發(fā)債籌資的數(shù)量必須與其今后的償債能力相一致。中央政府代理城市政府舉債后，城市政府取得了該項資金的使用權(quán)，同時也就承擔(dān)了到期還本付息的義務(wù)。這就要求城市政府在申報舉債時必須結(jié)合自身的收入狀況、還債能力等慎重權(quán)衡，而不能盲目爭指標(biāo)、爭項目、爭資源。若到期無法歸還債券本息，將會給城市財政以至整個國家財政的正常運(yùn)行帶來不利影響。

　�。�2）效益原則。城市政府在運(yùn)用資金時必須考慮到資金的使用效率，確保資金投入所產(chǎn)生的效益能夠按期還本付息。我國目前實行的是復(fù)式預(yù)算，財政支出分為經(jīng)常性支出和建設(shè)性支出兩部分。發(fā)債所籌集的資金一般只能用于建設(shè)性項目支出，而不能用于平衡經(jīng)常性支出的赤字。經(jīng)常性支出的缺口只能由城市政府通過增收節(jié)支來解決。這里所說的效益包括直接效益和間接效益。直接效益是指該項目自身能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，如城市政府建公路，公路建成后所產(chǎn)生的效益即是直接效益；
間接效益是指該項目本身經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但通過其他方面可以表現(xiàn)出來，如公路的修建能改善城市投資環(huán)境，提高運(yùn)輸效率和經(jīng)濟(jì)效率。城市政府委托中央政府發(fā)債籌資以后，必須確保將這些資金投資于能產(chǎn)生效益的項目，否則對今后年度城市政府的財政收支將產(chǎn)生極為不利的影響。

　　發(fā)債融資為城市政府增加了一個新的財政資金來源渠道，無疑，城市政府的積極性會很高，但如何規(guī)避風(fēng)險，提高籌資效益，則是一個值得注意的問題。

　�。�1）債券期限應(yīng)以中長期為主。城市政府發(fā)行債券籌集建設(shè)資金，其投資方向主要是一些基礎(chǔ)項目。這些項目工程期較長。因此，政府發(fā)行債券時，在期限的設(shè)定上應(yīng)盡可能地向中長期傾斜，特別是向長期傾斜。這樣有利于城市政府正確安排城市財政收支預(yù)算，保證債券到期后，按期還本付息。

　�。�2）當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已發(fā)生根本變化，不少產(chǎn)品都由以前的賣方市場轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場。在這種情況下，城市政府在申報項目爭取舉債額度時，必須堅決杜絕重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。要從本地實際出發(fā)，在對所立項目進(jìn)行可行性分析的基礎(chǔ)上，興建一些確實對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用的工程項目。國務(wù)院有關(guān)部門要對城市政府申報的項目嚴(yán)格審批，加強(qiáng)監(jiān)督，以避免重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象的發(fā)生。

　　（3）投資方向應(yīng)以交通、通信、城鎮(zhèn)居民住宅、能源等基礎(chǔ)行業(yè)為主�；�礎(chǔ)行業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度較大，當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于相對緊縮的情況下，加大對基礎(chǔ)行業(yè)的投資，可提前為經(jīng)濟(jì)啟動打好基礎(chǔ)，因而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的促進(jìn)作用。如居民住宅投資，就與多個行業(yè)的發(fā)展具有直接的聯(lián)系。我國正在逐步實行住房制度改革，居民個人買房已成趨勢。城市政府若加大這方面的投資，多興建一些微利商品房，一方面可以滿足廣大城市居民居者有其屋的愿望，另一方面將對整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生較大的促進(jìn)作用。

　�。�4）城市政府運(yùn)用公債資金的收支應(yīng)列入城市政府預(yù)算。向中央申報的借款額度列為預(yù)算收入，償還的資金列入預(yù)算支出。同時還應(yīng)設(shè)立償債基金，以保證舉債本息的按期償還。

　　我國多年以來未準(zhǔn)許城市政府發(fā)行債券，原因很多，其中重要一點就是怕“亂”。的確，我們國家太大，城市太多，情況異常復(fù)雜。如果大家都擁有發(fā)債融資的權(quán)利很容易控制不�。ň拖髞y集資、亂攤派、亂收費(fèi)一樣），將釀成嚴(yán)重后果，出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，甚至社會危機(jī)。因此，必須建立一種機(jī)制，確保我國公債的可控性。其中的關(guān)鍵在于通過法律制定嚴(yán)格的審批制度和債務(wù)監(jiān)管制度。筆者主要有以下設(shè)想：

　　（1）制定《公債法》和《城市公債法》，并對現(xiàn)有的《預(yù)算法》和其他財政法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)修訂。在以國家法律形式確定城市政府發(fā)債權(quán)的同時，對城市公債的發(fā)債主體資格、每年的發(fā)債申請、審查和批準(zhǔn)、發(fā)債方式、城市債適用范圍以及償債機(jī)制等作出嚴(yán)格規(guī)定。

　�。�2）按照統(tǒng)一債務(wù)管理的原則，在中央財政部門設(shè)立公債委員會，負(fù)責(zé)全國城市債務(wù)的監(jiān)管工作。除年初審查、批準(zhǔn)各地總的發(fā)債規(guī)模外，還要對城市公債發(fā)行、使用、還本付息等進(jìn)行監(jiān)督和檢查。在此基礎(chǔ)上，對各地債券進(jìn)行必要的信譽(yù)評級并適時公布，以促使各城市政府嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，保證良好的發(fā)債業(yè)績。

　　城市公債的申請、計劃、發(fā)行、管理及還本付息等，由城市財政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

　　（3）中央政府嚴(yán)格掌握和控制各地發(fā)債規(guī)模，城市政府發(fā)債必須報經(jīng)中央政府審批。

　　具有發(fā)債資格的城市，年初向所在�。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）提出發(fā)債申請，各省經(jīng)過初步審查、匯總后報請中央政府批準(zhǔn)。財政部會同國家發(fā)展計劃委員會，對各省上報的城市公債申請進(jìn)行嚴(yán)格審查和綜合平衡，根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的總體要求、國家公債計劃以及各地發(fā)債能力和實際需要，確定并下達(dá)各省發(fā)債規(guī)模。各省經(jīng)過平衡后，向具有發(fā)債資格的城市下達(dá)具體的發(fā)債數(shù)額。中央四大直轄市的發(fā)債權(quán)由中央政府負(fù)責(zé)審批。

　�。�4）城市人民代表大會對當(dāng)?shù)卣�府發(fā)債的審查和監(jiān)督。城市人民代表大會是城市的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，對城市公債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等享有審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這是控制城市政府短期行為和濫發(fā)公債的重要保證。根據(jù)上級批準(zhǔn)下達(dá)的發(fā)債數(shù)額，城市財政部門要制定具體的城市債務(wù)計劃，包括新債發(fā)行、使用方案及舊債還本付息情況，由市政府連同當(dāng)年城市預(yù)算草案一并提交城市人大會議審查批準(zhǔn)后，(點擊此處閱讀下一頁)

　　方可實施。

　�。�5）建立可靠的償債機(jī)制。城市財政必須建立專門的償債基金，除城市政府發(fā)債所建項目交付使用后產(chǎn)生的效益直接撥入該基金外，每年年初預(yù)算時必須按一定比例安排城市公債還本付息支出，而且，新發(fā)債務(wù)收入不能用于償還舊債。中央財政部門地方債務(wù)管理委員會，可對各地財政償債基金的安排和使用進(jìn)行監(jiān)督檢查，并將檢查結(jié)果作為評價各城市債券資信的重要條件。

　　我們應(yīng)遵循城市公債限定性和選擇性的客觀規(guī)律，謹(jǐn)慎設(shè)計我國城市公債制度。這是保證我國城市公債可控性的基礎(chǔ)。城市公債制度起碼應(yīng)包括以下內(nèi)容：

　�。�1）選擇和限定舉債主體。并非所有的城市都適宜發(fā)行公債。要從國情出發(fā)，選擇適當(dāng)?shù)陌l(fā)債主體范圍，進(jìn)而根據(jù)法律規(guī)定確定的舉債主體資格。要對申請發(fā)債的城市政府實行嚴(yán)格的審查制度。從我國實際出發(fā)，第一步可考慮允許部分大中城市發(fā)行地方債。條件成熟后，再逐步推廣到其他城市。要確立這樣的原則：鼓勵有條件、有能力的城市加快發(fā)展，而不是完全根據(jù)各城市的申請和需要的迫切性，發(fā)債的主要目的不是支持困難地區(qū)發(fā)展。所以，可以把城市政府發(fā)債主體范圍定為：中央直轄市、計劃單列市、�。ㄊ�、自治區(qū)）轄市、沿海、沿江開放城市、著名旅游城市及其他具有一定規(guī)模的開發(fā)開放城市。在此基礎(chǔ)上再確定具體的資格條件，例如：城市政府經(jīng)常性預(yù)算平衡，至少3年內(nèi)未出現(xiàn)過財政赤字；
有良好的資信，能及時履行各項支付義務(wù)，不存在拖欠債務(wù)等等。

　　（2）對城市公債適用范圍的限定。除絕對不能用于“吃飯”外，城市債也不能用于競爭性領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目支出，只能投入城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)項目。這也是符合財政逐步退出競爭性領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)換原則和逐步走向公共財政的要求的。這一原則對于城市財政尤其重要。具體范圍包括：城市道路、新區(qū)開發(fā)和舊城改造、上下水管網(wǎng)、煤氣、文化教育和醫(yī)療保健設(shè)施、環(huán)境保護(hù)設(shè)施等。另外，城市發(fā)債不能搞借新還舊，當(dāng)年債務(wù)收入只能用于新的建設(shè)需要。

　　至此，可以對我國地方政府公債作為初步定位–––“大中城市市政建設(shè)公債”。這與大部分國家的城市債券相似，如美國的地方債券即稱“市政債券”。

　　四、妥善處理城市公債與國債的關(guān)系

　　城市公債與中央國債相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充，但有時也會出現(xiàn)矛盾。因為一定時間內(nèi)社會閑置資金是有限的，如果不從制度上明確二者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，有可能在發(fā)行債券時出現(xiàn)搶時間、搶市場、相互攀比利率等矛盾。借鑒國外經(jīng)驗，我們應(yīng)堅持兩項原則：

　�。�1）保證中央國債優(yōu)先的原則。在債券發(fā)行規(guī)模、發(fā)行時間、發(fā)行和推銷方式等方面，強(qiáng)調(diào)首先要保證中央政府國債優(yōu)先原則。時間上要先國債，后城市債；
規(guī)模上確保國債，兼顧城市債；
發(fā)行和推銷方式上，中央國債可以采取包括公募方式在內(nèi)的各種方式，發(fā)行后可適時上市流通，而城市債只允許有條件的城市采取公募方式發(fā)行。如規(guī)定經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、知名度高、信譽(yù)好的城市政府可以公募方式向社會發(fā)行城市債，其余城市只能以私募方式，由發(fā)行人指定的金融機(jī)構(gòu)和其他單位、組織認(rèn)購。城市公債原則上不上市流通。

　�。�2）給予城市公債必要的政策扶植。參考國外城市政府債券管理經(jīng)驗和通行的做法，考慮到城市債券相對于中央國債來說在資信度上的差距，為利于城市債券的發(fā)行推銷，一般要從債券利率政策以及稅收政策等方面給城市債券提供優(yōu)惠和照顧。如日本規(guī)定地方債券收益率可略高于國債，美國則規(guī)定對市政債券收益免征、減征所得稅。我國應(yīng)當(dāng)也作出城市債券利率略高于國債的規(guī)定。

　　有人提出，我國發(fā)行城市公債可能會帶來這樣一些負(fù)面效應(yīng)，一是可能會引起貨幣失控；
二是城市政府的償債能力得不到保證，容易引發(fā)債務(wù)危機(jī)；
三是貨幣的無區(qū)域流動可能會導(dǎo)致地區(qū)差異加大。

　　實際上，發(fā)行城市公債與貨幣總量是否失控并沒有直接聯(lián)系。中央政府制定每年的市政債券額度，城市政府向中央申請配額。在規(guī)模控制、審批嚴(yán)格的情況下，城市政府公債不但不會引起貨幣失控，反而會起到執(zhí)行中央政府宏觀調(diào)控貨幣政策的作用。由于實行了嚴(yán)格的審批制度，城市政府的信用風(fēng)險會大大降低。國外的經(jīng)驗表明，城市政府發(fā)行公債需具備一些條件：如當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平較高、城市政府具有一定財政實力、地方官員廉潔等，在我國，除官員廉潔這一條有些可疑外，其他條件已基本具備。

　　率先在符合條件的城市推行，有人擔(dān)心會“強(qiáng)者恒強(qiáng)，弱者恒弱”，導(dǎo)致地區(qū)間的差距加大。這種擔(dān)心也是多余的。首先，城市公債的收益率理論上高于國債，但低于公司債券和股票。城市政府公債的發(fā)行局限在本地區(qū)，而且用于本地的市政建設(shè)。制約債券市場發(fā)展的重要因素還是認(rèn)識和心理問題。在資本市場的實踐中，人們?nèi)源嬖谝粋�誤區(qū)，認(rèn)為資本市場就是證券市場，證券市場就是股票市場，普遍存在著重股輕債傾向。其次，是無債一身輕，這可能是中國人的處世格言�！皟鹤觽�，老子還”的傳統(tǒng)觀念給城市政府“吃財政飯”提供了舒適的溫床。然而，在城市不負(fù)債背景下產(chǎn)生的必然是城市政府負(fù)債意識的短缺，沒有負(fù)債意識的城市政府自然也就沒有還債的壓力和動力。

　　我國政府至今尚未出臺允許發(fā)行城市政府公債的決策，原因是多方面的，要迎來城市政府公債的出臺，看來還有太多的問題需要解決，我們不得不再等一段時間，但卻可以樂觀地寄予厚望。

　　相信北京市的“奧運(yùn)債券”最終將獲得批準(zhǔn)得以發(fā)行，理由還有一條：奧運(yùn)是北京申請下來的，舉辦責(zé)任理應(yīng)屬于北京市政府和人民，讓北京自己想辦法，應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

　�。ㄅc財政部科研所所長賈康教授合作，原文刊發(fā)于《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2002年第8期）

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