當(dāng)前的中國社會(huì)正處在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，必然出現(xiàn)各種社會(huì)矛盾和沖突，其表現(xiàn)之一就是信訪的群體越來越大，頻次越來越高，方式和手段越來越激烈，有媒體稱之為“信訪洪峰”。用百度搜索一下，與“信訪”一詞的相關(guān)報(bào)道就有882，000篇之多，而與“信訪制度”一詞有關(guān)的報(bào)道則達(dá)到了12，600篇。信訪問題已經(jīng)構(gòu)成了影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，成為我國社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中各方關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

　　回顧一下我國信訪制度的建立和發(fā)展歷程，客觀上看，它作為在我國全能主義政府時(shí)期一種收集和反映民情的制度設(shè)計(jì)，在聽取社會(huì)民眾呼聲和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正等方面曾起到過一定的權(quán)利救濟(jì)作用。但同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)看到，在制度設(shè)計(jì)之初它就處于我國的法律系統(tǒng)之外，實(shí)際上是一種反映民情和解決民眾要求和問題的“制度外的正式制度”。當(dāng)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制變革到一定階段，國家和社會(huì)的宏觀體制轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)并逐步進(jìn)入關(guān)鍵期后，信訪制度的邊際收益開始逐漸遞減，甚至于出現(xiàn)了“負(fù)收益”。中國社科院余建嶸研究員通過調(diào)查得出了這樣一個(gè)明確的結(jié)論：實(shí)際上通過上訪解決的問題只有2‰。

　　面對當(dāng)前中國所面臨的信訪困境，社會(huì)各界眾說紛紜：有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)的職能與作用，真正能為老百姓解決實(shí)際問題；
有的則堅(jiān)決主張取消信訪制度，強(qiáng)化法律的權(quán)威性和司法救濟(jì)的力度；
有的則持有較為折衷的態(tài)度，提出在法制不健全的條件下應(yīng)當(dāng)保留信訪救濟(jì)。

　　如何突破信訪困境，前提是必須對我國當(dāng)前所面臨的信訪困境具備清醒的認(rèn)識(shí)和評價(jià)，這可以從幾方面進(jìn)行梳理：

　　首先，信訪權(quán)利作為我國公民的一項(xiàng)基本民主權(quán)利，從“信訪洪峰”這一現(xiàn)象的出現(xiàn)來看，它表明自我國改革開放以來，社會(huì)公民的經(jīng)濟(jì)自由不斷得到實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)展之后，公民主體的權(quán)利意識(shí)和對社會(huì)公益的關(guān)注也在日益強(qiáng)化，民主訴求的意愿不斷增強(qiáng)，政治參與的積極性不斷高漲，公民的政治參與實(shí)踐活動(dòng)的內(nèi)容不斷豐富，公民愈來愈多的自覺運(yùn)用合法的方式和手段和進(jìn)行利益訴求。通過信訪這種方式，各級國家行政和司法部門的行為不斷受到監(jiān)督，政府的行政權(quán)力不斷受到制約，黨和政府的執(zhí)政能力也不斷得到提升。

　　在這個(gè)意義上，“信訪洪峰”的出現(xiàn)，反映了我國民主發(fā)展程度和水平的不斷提高，政治文明建設(shè)正處于一個(gè)新的歷史時(shí)期的開端。公民積極的政治參與能夠有效的推動(dòng)政治體制的變革，有利于社會(huì)主義民主制度的穩(wěn)固、健全和發(fā)展。在我們努力追求現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會(huì)的今天，作為現(xiàn)代社會(huì)政治文明的標(biāo)志之一，公民政治參與的擴(kuò)大和提升，無疑將有力的推動(dòng)我國政治民主化和法治化的進(jìn)程。從這個(gè)角度看，應(yīng)該賦予“信訪困境”積極的意義。

　　但在另外一方面，社會(huì)公民政治參與范圍的擴(kuò)大，而民主參與制度建設(shè)相對滯后，也可能促成政治不穩(wěn)定的發(fā)生，并可能導(dǎo)致政治震蕩和經(jīng)濟(jì)倒退，某些拉美國家的教訓(xùn)對此已經(jīng)有所證明。美國著名政治學(xué)家亨廷頓在《變革社會(huì)中的政治秩序》一書中提出了發(fā)展中國家政治參與的一般模式：政治參與÷政治制度化＝政治動(dòng)亂。按照這一公式，為了避免出現(xiàn)由于過于激烈和快速的政治參與所帶來國家和社會(huì)不穩(wěn)定，必須提高政治制度化的程度，將政治參與納入制度化的軌道，促使公民政治參與的制度和運(yùn)作走上穩(wěn)定而持續(xù)發(fā)展的道路。因此，我們必須積極改革信訪制度，在法治的框架內(nèi)不斷提高政治參與的制度化程度。

　　其次，從信訪制度的功能和運(yùn)作績效來看，我國的政府、人大和司法系統(tǒng)都設(shè)立了小而全的信訪部門，這種“制度外的正式制度” 向社會(huì)公民提供了一種在行政和司法系統(tǒng)之外解決問題的途徑，其功能已經(jīng)由過去的“訴情”（反映民情）轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的“求解”（解決問題），成為了社會(huì)公民面臨問題和矛盾所選擇的并且優(yōu)先于其他行政救濟(jì)或司法救濟(jì)而選擇的救濟(jì)方式，其功能發(fā)生了嚴(yán)重的扭曲。

　　同時(shí)，信訪制度功能的發(fā)揮，與主管領(lǐng)導(dǎo)的“個(gè)人意志”具有較強(qiáng)的聯(lián)系，本質(zhì)上仍然是一種“人治”的制度。社會(huì)問題和矛盾的解決與否，在很大程度上取決于主管領(lǐng)導(dǎo)是否關(guān)注以及處理措施是否有力，它訴諸的是個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，而并非制度權(quán)威。這種解決模式無疑具有相當(dāng)大的局限性：某一時(shí)段的某個(gè)典型問題可能得到解決，但卻不能保證所有的問題都能得到解決，偶然性和隨意性相當(dāng)大。

　　必須重視的是，信訪制度的這種不穩(wěn)定性和不規(guī)范性的缺陷制約了其功能的發(fā)揮，而且對信訪方式作用的夸大，會(huì)對公民的政治參與和意愿表達(dá)產(chǎn)生極大的迷信和誤導(dǎo)，造成了公民對信訪制度盲目的“制度崇拜”和路徑依賴，與現(xiàn)代社會(huì)法治秩序相悖的傳統(tǒng)中國的“清官情結(jié)”愈加濃厚。隨著公民上訪頻次和規(guī)模的擴(kuò)大，其制度缺陷表現(xiàn)得愈加明顯。

　　再次，從“制度外的正式制度”與國家行政部門和司法部門“正式制度”之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)來看，信訪制度功能的扭曲，與我國的行政救濟(jì)與司法救濟(jì)程序和制度不健全和實(shí)際功能發(fā)揮不強(qiáng)有著直接的關(guān)系。由于信訪內(nèi)容極為復(fù)雜，它反映的是處于社會(huì)體制轉(zhuǎn)型過程中國行政和司法部門與社會(huì)之間、社會(huì)各階層以及政府體系內(nèi)部諸多矛盾和問題。例如城市開發(fā)和建設(shè)中的拆遷矛盾、失地農(nóng)民的土地糾紛、國企改革中下崗及失業(yè)人員的安置等。國家信訪局的統(tǒng)計(jì)表明，“當(dāng)前來京群眾信訪反映的問題中，80%以上是有道理的，還有80%以上是通過各級單位、政府的努力可以在基層得到解決的�！本珠L周占順認(rèn)為，地方政府沒有提供應(yīng)有的幫助是導(dǎo)致來京上方人數(shù)增多的重要原因。與信訪相關(guān)的調(diào)查問卷顯示，有90.5%的上訪者是為了“讓中央知道情況”，88.5%的上訪者是為了“給地方政府施加壓力”。行政部門和司法部門的制度和運(yùn)作規(guī)范不健全、落實(shí)不到位造成了信訪制度的功能扭曲。

　　而問題的關(guān)鍵在于，制度運(yùn)作的過程中，矛盾和問題在信訪部門得到反映，最后仍然要反饋到基層政府和司法部門來解決。這樣一種“正式制度”與“制度外制度”錯(cuò)位的關(guān)聯(lián)中，信訪部門置換了若干本應(yīng)該屬于行政和司法部門的部分救濟(jì)職能，對行政救濟(jì)和司法救濟(jì)原則的踐行造成了干擾和影響，破壞了公民反映問題和訴求利益的制度化渠道，嚴(yán)重削弱了地方各級政府和司法部門的合法性和權(quán)威性。

　　我們看到，當(dāng)前的信訪困境已經(jīng)得到中央高層領(lǐng)導(dǎo)人的重視。國家主席胡錦濤等中央領(lǐng)導(dǎo)多次做出指示，要求不同地方和部門之間加強(qiáng)配合與協(xié)作，逐步形成一種“統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治”的大信訪格局。目前，“中央集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議制度”已經(jīng)建立。該聯(lián)席會(huì)議包括中央28個(gè)部門和單位，聯(lián)席會(huì)議成立了5個(gè)專項(xiàng)工作小組，每月定期舉行會(huì)議。同時(shí)，最高法院和公安部從2003年開始就對信訪舉報(bào)積壓案件進(jìn)行集中清理。2003年8月，最高法院還出臺(tái)了中國首部《人民法院規(guī)范和完善申訴來訪制度的若干規(guī)定》，以解決信訪難、申訴難的問題。這一系列措施的出臺(tái)，對于緩解信訪制度危機(jī)和矛盾具有積極的作用。

　　在這些措施和手段的基礎(chǔ)之上，要徹底走出信訪困境，就必須在法治的框架下對信訪制度進(jìn)行漸進(jìn)式的改革。首先，在觀念上必須堅(jiān)決樹立改革的穩(wěn)定觀，在信訪制度的改革中追究社會(huì)穩(wěn)定和民主發(fā)展。不能仍然只是按照舊有的思路依賴信訪的手段來阻止或扼制目前的信訪洪峰，甚至試圖通過擴(kuò)大和信訪部門的權(quán)力來強(qiáng)化信訪部門的職能，強(qiáng)制性的這只能使這種“制度外的正式制度”在外部約束力弱化的條件下更加有損于政府和司法的權(quán)威性，與我們一再強(qiáng)調(diào)的 “依法治國”綱領(lǐng)和法治化進(jìn)程是背道而馳的，將會(huì)帶來更長期而的消極作用；

　　其次，還原信訪制度本身民情反映的功能，強(qiáng)化信訪作為公民政治參與的制度化渠道，實(shí)現(xiàn)公民的政治參與的制度化和有序化，從法律上保障公民合法權(quán)力的行使，對于信訪工作人員的失職、瀆職或不作為等行為，設(shè)立追究其責(zé)任的相應(yīng)司法程序，保障公民的合法民主權(quán)利；

　　再次，在法治框架下把實(shí)際救濟(jì)功能從信訪制度中剝離出去，將屬于司法管轄范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)入司法領(lǐng)域，形成信訪呈情與行政和司法救濟(jì)的程序上的有機(jī)對接，使其逐步納入到國家法治體系中。

　　尤為重要的是，行政救濟(jì)和司法救濟(jì)必須考慮公民維權(quán)的實(shí)際承受能力。例如，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2004年11月29日對農(nóng)民工依法維權(quán)的經(jīng)濟(jì)成本問題進(jìn)行報(bào)道，河北萊水縣農(nóng)民郭弘方為了追回河北省市政廳拖欠的1000元工資，花費(fèi)33天的時(shí)間和3320元錢，相當(dāng)于被拖欠工資的三倍。所以必須通過健全行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的法律和程序，認(rèn)真疏通公民維權(quán)的渠道，降低公民維權(quán)的成本，不斷強(qiáng)化行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的責(zé)任，確立和維護(hù)法治的最終權(quán)威，從而從制度上和實(shí)踐上保障社會(huì)公民合法權(quán)利的充分行使，推進(jìn)我國民主化和法治化的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)政治文明的高度發(fā)展。

　�。ㄗ髡邌挝唬喝A中師范大學(xué)政治學(xué)研究院）

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