一

　　在西方政治思想的經(jīng)典著作之林，《聯(lián)邦論》（臺(tái)灣貓頭鷹出版社翻譯出版）最引人矚目的特色，可能就是它的三位作者的政治身份：借古羅馬政治家帕布里亞斯為共同筆名的漢彌爾頓、麥迪遜，以及杰·約翰，雖然飽學(xué)精思，卻都不是書齋學(xué)院中人，而是美國(guó)的開國(guó)元?jiǎng)�、制憲的要角（麥迪遜號(hào)稱為美國(guó)憲法之父）、新共和國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人。這樣的角色來談?wù)�治�?quán)力的邏輯，自然非比尋常。

　　或許因?yàn)閳?zhí)筆者具有如此崢嶸的經(jīng)驗(yàn)與背景，這本書突出地表現(xiàn)了一種或可稱為“公共論述”的性格：它的問題是公共關(guān)懷所在、論述的理據(jù)取自公共資源，而以公共的實(shí)踐為依歸。分別稍加發(fā)揮，我們可以說，第一，這本著作的主旨，不是經(jīng)營(yíng)一套慧眼獨(dú)具的抽象理論，而是在一片焦慮與爭(zhēng)議聲中，向時(shí)人詮釋、辯解美國(guó)新國(guó)體草圖的優(yōu)越和背后的理念；
現(xiàn)實(shí)的關(guān)懷與論戰(zhàn)的硝煙，使得它的行文與說理別具現(xiàn)場(chǎng)迫切感。第二，它的構(gòu)想與論據(jù)完全來自一套歷史與經(jīng)驗(yàn)的論述，屬于當(dāng)時(shí)美國(guó)人的共同思想資源，所仰仗的關(guān)于人性與社會(huì)運(yùn)作規(guī)律的假定，又極為平實(shí)低調(diào)；
此之所以它容易取得較為廣泛的共識(shí)和理解的原因。第三，它用現(xiàn)實(shí)政治的邏輯推出理念，又用理念闡明具體的制度設(shè)計(jì)；
實(shí)務(wù)與理念交織，讓它的論點(diǎn)既不蹈空也不膚淺，制度的可行性才是見理念的價(jià)值之處。展讀本書，它的這種公共性格值得讀者重視。

　　美國(guó)聯(lián)邦憲法是近代世界出現(xiàn)的第一部成文憲法，也是實(shí)行迄今歷史最為久遠(yuǎn)的一部憲法；
而《聯(lián)邦論》則號(hào)稱解釋美國(guó)憲法的圣經(jīng)。今天，美國(guó)的政治體制常常在其他國(guó)家受到推崇甚至模仿，可是我們了解它的設(shè)計(jì)與運(yùn)作的原意嗎？要綜覽美國(guó)的憲政體制，最直接的方法當(dāng)然是讀一遍美國(guó)聯(lián)邦憲法的本文。不過在這部只有四千余字的文獻(xiàn)里，讀者看到的僅是枯燥的條文。至于條文背后的理由、考慮，也就是這套憲政體制的基本精神與理念，長(zhǎng)達(dá)十七萬五千字的《聯(lián)邦論》（內(nèi)地譯本題為《聯(lián)邦黨人文集》，北京商務(wù)印書館1982年出版），才是最權(quán)威、最生動(dòng)、也是最雄辯的陳述。

　　不過《聯(lián)邦論》在闡釋美國(guó)憲法之外，也是西方政治經(jīng)驗(yàn)自成一格的結(jié)晶。它所包含的觀念，對(duì)于近代人的政治生活提出了相當(dāng)獨(dú)特、也相當(dāng)深邃的分析。這是它之所以能夠超出一時(shí)一地之限，躋身經(jīng)典之列的主要原因。在這篇文章里，我將以極有限的篇幅，勾畫、強(qiáng)調(diào)《聯(lián)邦論》書里一個(gè)比較基本、關(guān)鍵，可能也是比較能見其思想貢獻(xiàn)的論點(diǎn)：以制衡作為政治組織的基本原則。

　　二

　　1774年9月，北美洲英屬殖民地的十二個(gè)州/國(guó)（喬治亞原來沒有參加），組成大陸會(huì)議，處理殖民地與英國(guó)日益嚴(yán)重的沖突。翌年4月，獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)終于爆發(fā)，延續(xù)六年有余，到1783年才正式締約結(jié)束。此前，1776年夏天，大陸會(huì)議已發(fā)表《獨(dú)立宣言》；
又在1781年3月通過《邦聯(lián)條款》，是為“美利堅(jiān)合眾國(guó)”將十三個(gè)“眾國(guó)”結(jié)為一個(gè)政治體的法律基礎(chǔ)。如果邦聯(lián)也算國(guó)家，這應(yīng)該是美國(guó)的第一部憲法。

　　為什么美國(guó)在宣布獨(dú)立之后十一年、《邦聯(lián)條款》公布之后六年，又制定了今天我們所謂的美國(guó)聯(lián)邦憲法？那是因?yàn)?787年夏季在費(fèi)城集會(huì)的這批“制憲者”，發(fā)現(xiàn)《邦聯(lián)條款》業(yè)已失敗。換言之，決定了美國(guó)憲政體制的這部聯(lián)邦憲法，乃是對(duì)于獨(dú)立革命的經(jīng)驗(yàn)，以及邦聯(lián)之經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)反省兼反動(dòng)。注意到美國(guó)制定聯(lián)邦憲法的這個(gè)背景，有助于我們理解美國(guó)政體的基本精神。

　　《聯(lián)邦論》再三致意，聯(lián)邦新憲法的基本精神，在于同時(shí)肯定了政府的“權(quán)力”與人民的“權(quán)利”，以為是任何政體不可偏廢的兩大基本價(jià)值。這個(gè)精神，看起來平實(shí)到了陳腐無趣的地步，可是細(xì)想之下，要兼顧這兩項(xiàng)價(jià)值，其實(shí)很不容易。政府的權(quán)力要大，一個(gè)條件是政府要能夠相對(duì)地獨(dú)立自主，不受被統(tǒng)治者的指揮干擾。人民的權(quán)利要不受侵犯，一個(gè)條件是讓政府掌握在人民自己的手里，也就是削弱政府的獨(dú)立自主。這個(gè)說法也許流于簡(jiǎn)化，夸大了權(quán)力與權(quán)利的矛盾，不過權(quán)力與權(quán)利之間有其沖突，應(yīng)該不難理解。

　　美國(guó)人的政治意識(shí)，起源自拓荒移民社會(huì)的自治精神，茁壯于對(duì)英國(guó)政府和國(guó)教的反抗。在獨(dú)立革命的年代，對(duì)于權(quán)利與自由的追求，自然地成為人心向往的首要政治價(jià)值。在這種意識(shí)的引導(dǎo)之下，獨(dú)立之后，美國(guó)出現(xiàn)的政治體制，強(qiáng)烈傾向于不信任政府，盡量設(shè)法讓權(quán)力保留在人民可見、可及的范圍之內(nèi)。根據(jù)《邦聯(lián)條款》，美利堅(jiān)邦聯(lián)其實(shí)沒有中央政府；
所謂大陸會(huì)議，并沒有獨(dú)立的決策與執(zhí)行權(quán)力；
各州均保有完整的主權(quán)與軍隊(duì)。在州內(nèi)，議會(huì)的權(quán)力獨(dú)大，不僅掌握人事與財(cái)政權(quán)，并且壓倒行政權(quán)和司法權(quán)；
為了避免政治人物自行其是，議員的任期被壓到最短，一年甚至半年即須改選。這種情況的結(jié)果不難預(yù)料：在《邦聯(lián)條款》的年代，各州之間紛爭(zhēng)不斷，各州內(nèi)部秩序紊亂。激進(jìn)民主與平等主義的流行，讓下層階級(jí)有機(jī)會(huì)挑戰(zhàn)原有的社會(huì)等級(jí)，甚至侵犯私有財(cái)產(chǎn)，尤其令各州的社會(huì)精英焦慮。

　　1787年4月在費(fèi)城參加制憲會(huì)議的人物，正是來自各州的這種精英階級(jí)。他們眼見以人民的權(quán)利與自由為首要價(jià)值的政治設(shè)計(jì)，已經(jīng)造成流弊，遂決意要重新肯定政府的權(quán)力�？墒且�賦予政府充分的權(quán)力，是否需要限制人民的自由呢？美國(guó)聯(lián)邦憲法的設(shè)計(jì)，完全系針對(duì)這個(gè)問題而發(fā)；
《聯(lián)邦論》嘗試以所謂的“共和制”取代“民主制”，便是對(duì)于這個(gè)問題的回答。

　　三

　　拿“共和”與“民主”作對(duì)比，可能會(huì)令讀者感到意外。這兩個(gè)通常混用而不加區(qū)分的概念，可能有具體的差別嗎？按照《聯(lián)邦論》獨(dú)樹一幟的定義，這兩種制度的差異，在于共和制以民選產(chǎn)生公職人員主掌政府，而民主制則由人民自己主掌政府；
換言之，前者是間接民主，在人民與政府權(quán)力之間有“代表”作為中介，后者則是直接民主，務(wù)求縮小人民與政府權(quán)力之間的距離。撇開細(xì)節(jié)不論，這兩種制度是有差異的。問題是，《聯(lián)邦論》強(qiáng)調(diào)這個(gè)差異，甚至貶抑民主制而主張共和制，就一般性的憲政問題而言，究竟有什么特殊的意義？

　　簡(jiǎn)單的回答是：“共和制”代表著一套完全獨(dú)特的政治組織原理。就實(shí)踐面言，它主張，為了防止人民之間多數(shù)串連而欺壓少數(shù)，為了防止政府集權(quán)而欺壓人民，可恃的防御并不是人民或者民主，而是多元制衡的政治結(jié)構(gòu)；
而只有在代表體制之下，才有可能形成這種結(jié)構(gòu)。在理論面言，相對(duì)于一般習(xí)見的“一元層級(jí)式”的政治組織形式，《聯(lián)邦論》借用民主制/共和制的對(duì)比，提出了一種“多元對(duì)抗式”的政治結(jié)構(gòu)模式。

　　讓我們撇開理論，先就憲政實(shí)踐面說明一下這個(gè)想法。

　　按照較為素樸的民主觀念，盡量讓人民直接掌握權(quán)力，乃是防止政府侵害人民自由的不二法門。而為了讓人民掌握權(quán)力，政治單位應(yīng)愈小愈好；
直接民主需要小國(guó)寡民，乃是明顯的道理。革命獨(dú)立之后，美國(guó)人強(qiáng)烈反對(duì)統(tǒng)一的中央政府，希望保有原先的州主權(quán)，原因主要在此。

　　可是《聯(lián)邦論》認(rèn)為，這種素樸的民主觀是錯(cuò)誤的。它的理由很簡(jiǎn)單也很值得玩味。在自由的環(huán)境里，由于人與人在想法、偏好與利益上必然分歧互異，形成派系集團(tuán)而黨同伐異的情形事屬必然；
而在直接民主的體制里，由于幅員勢(shì)必狹隘，某一個(gè)黨派很容易形成獨(dú)大的局面，產(chǎn)生壓制少數(shù)的后果。換言之，愈是人民自己作主的制度，愈容易演成多數(shù)欺壓少數(shù)、派系利益壓倒公共利益的情形。

　　也就是在這里，《聯(lián)邦論》開始提出以制衡限制權(quán)力的想法：由于派系生于自由，可是又不能藉限制自由解決派系問題，理想的解決方法，就是通過代表制使廣土眾民成為可能。在廣土眾民的情況下，派系數(shù)目增多，彼此相互競(jìng)爭(zhēng)相互抵制；
而也因?yàn)閺V土眾民，一個(gè)橫掃全國(guó)的派系不易形成。換言之，派系之患的解決，靠的是派系之間的相互牽制與抵消。

　　可是代表制固然使得廣土眾民可能，卻也使政府與人民的距離擴(kuò)大，豈不是違背了直接民主的首要目標(biāo)了嗎？如果人民選出來的掌權(quán)者濫用權(quán)力，分成派系而相互牽制的人民豈非淪為刀俎上的魚肉？針對(duì)這個(gè)問題，《聯(lián)邦論》的解決方案依然是分權(quán)制衡。

　　一個(gè)在當(dāng)時(shí)與在今天都一樣流行的想法，認(rèn)為只有訴諸人民，政府才不會(huì)流為專斷暴政�！堵�(lián)邦論》口頭上也承認(rèn)這是“最基本的辦法”，可是讀者不難發(fā)現(xiàn)，它真正仰仗的卻是它所謂的“輔助的預(yù)防辦法”，也就是“用野心來對(duì)抗野心”，靠著各個(gè)政府部門之間的相互節(jié)制與競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)成權(quán)力的平衡�！堵�(lián)邦論》第五十一篇，將這個(gè)基本想法表達(dá)得淋漓盡致。聯(lián)邦憲法建議的三權(quán)分立與相互制衡的制度設(shè)計(jì)，目的即在于消除政府濫權(quán)的可能；
作為經(jīng)驗(yàn)豐富的政治人物，《聯(lián)邦論》的作者（我們應(yīng)該說麥迪遜，因?yàn)殛P(guān)于分權(quán)制衡的各篇幾乎都是出自他的手筆）根本無法信任人民有能力節(jié)制政府。

　　事實(shí)上，他們也不愿意信任“人民”。制衡的設(shè)計(jì)之所以比直接民主制優(yōu)越，原因在于人民本身也是有“野心”的，也是可能結(jié)成多數(shù)、攫取政權(quán)、欺壓少數(shù)的。第五十一篇稱美國(guó)聯(lián)邦制度為“復(fù)雜”的共和制而非“單純”的共和制，用意即在于表達(dá)制衡原則如何貫徹在美國(guó)聯(lián)邦的政治秩序之內(nèi)。一方面，聯(lián)邦與州相互對(duì)立制衡；
二方面，聯(lián)邦政府與州政府本身也都受到三權(quán)分立的制衡；
第三方面，在政治制度之外，社會(huì)上各種集團(tuán)黨派也相互制衡，無一可能成為支配性的力量，亦即無法形成多數(shù)壟斷政府而欺壓少數(shù)的局面。制衡，而非民主，才是《聯(lián)邦論》構(gòu)作政治秩序的基本原則。

　　四

　　對(duì)于中文世界的讀者來說，推崇制衡而貶抑民主，聽起來多少有點(diǎn)古怪。這些讀者對(duì)于美國(guó)的民主或許有許多向往，卻可能沒有意識(shí)到，美國(guó)的憲政架構(gòu)與他們的民主信念是有一些距離的。照他們所熟悉的政治思考模式，各種政治制度如果列成光譜，構(gòu)成的應(yīng)該是一道以極權(quán)（或者威權(quán)）和民主為兩個(gè)極端的光譜；
制衡充其量是民主制度的次要屬性，豈能代替民主成為節(jié)制權(quán)力的首要力量？不過我們無妨反過來思考一下：如果《聯(lián)邦論》所傳達(dá)的詮釋無法套進(jìn)這個(gè)威權(quán)/民主的光譜，究竟是讀者的認(rèn)知應(yīng)該調(diào)整，還是《聯(lián)邦論》本身已經(jīng)流于保守、過時(shí)，無法解說現(xiàn)代政治完全不同的運(yùn)作規(guī)律？

　　這個(gè)問題極為復(fù)雜，不能夠在此進(jìn)行周全的處理；
不過我想提出一些觀察，或許有助于本書讀者的思考。

　　首先，我想強(qiáng)調(diào)前面已經(jīng)致意過的一個(gè)論點(diǎn)�！堵�(lián)邦論》開宗明義指出，任何憲政設(shè)計(jì)，都必須兼顧兩項(xiàng)最基本的政治價(jià)值：政府的權(quán)力必須完整強(qiáng)大，而人民的權(quán)利必須獲得最堅(jiān)固的保障。如果說前面一種價(jià)值取向構(gòu)成了國(guó)家主義，后面一種價(jià)值取向構(gòu)成了自由主義，我們就可以說，對(duì)于《聯(lián)邦論》的作者來說，任何政治體制都必須具有國(guó)家主義的成份。表現(xiàn)在《聯(lián)邦論》的論述中，這個(gè)成份就是讓政府在面對(duì)社會(huì)勢(shì)力時(shí)擁有相對(duì)的自主性，使社會(huì)勢(shì)力中和抵消、使國(guó)家脫離社會(huì)勢(shì)力的干擾控制。一旦認(rèn)清這種對(duì)于政府自主性的需求多么要緊，我們就知道，一套政治體制的特色，不是單獨(dú)一條以人民參與程度，或者政府專斷程度為標(biāo)準(zhǔn)的軸線所能窮盡的�？墒怯捎谕�權(quán)統(tǒng)治始終籠罩著我們的有限政治經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)基本的政治道理，在中文世界并沒有獲得正視。

　　其次，關(guān)于民主制度的功能，《聯(lián)邦論》的理解也與我們有些距離。許多段落顯示，當(dāng)書中要用民主語言說明政府與人民的關(guān)系時(shí)，最常用的字眼是政府“依賴”于人民。依賴人民的什么呢？簡(jiǎn)言之，依賴人民給政府提供正當(dāng)性。民主的功能，主要是用人民作為政治正當(dāng)性的來源；
以人民的同意，作為要求人民服從統(tǒng)治者的口實(shí)。此之所以民主的最重要制度表現(xiàn)，竟然是選舉統(tǒng)治者！相對(duì)之下，中文讀者通常對(duì)于民主有更浪漫、更高調(diào)的期許，相信民主制度能夠讓具體的人民取得權(quán)力、參與決策。這兩種理解方式何者較為恰當(dāng)，不容易有定論。不過在前一種理解之下，藉制衡限制權(quán)力的必要比較明顯，而在后一種理解之下，由于人民對(duì)于自己的政治角色與效能幻覺較多，限權(quán)的需要比較會(huì)遭忽略，卻也是不爭(zhēng)的事實(shí)。

　　第三，關(guān)于“人民”這個(gè)概念，《聯(lián)邦論》的理解顯得較為清醒，甚至冷酷。它對(duì)于人性的了解，正如張灝教授所言，帶有沉重的“幽暗意識(shí)”；
即使人性還不算惡到徹底，也不能寄望人性本身能夠?yàn)樯啤�書中最有名的雋語之一，就是“若是人都是天使，根本就不需要政府”；
而論及人性之墮落敗壞、人際的猜忌覬覦，作者們更是時(shí)時(shí)引為論證的假定。這種意識(shí)使然，《聯(lián)邦論》當(dāng)然不會(huì)把“人民”看作圣潔無玷的道德羔羊，艱苦抵御著環(huán)伺四周的邪惡勢(shì)力。相反，人民彼此構(gòu)成威脅，需要政府的控制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而政府則需要“控制自己”。

　　對(duì)比之下，中文政治文化多少趨向于一種“人民拜物教”（在臺(tái)灣，“人民”有時(shí)候稱作“民間”），相信濁世振蕩沉淪之余，僅存的醇美善良的力量，就是一個(gè)只受壓迫而從不壓迫人、只遭剝削而從不剝削人、與權(quán)力和利益均徹底絕緣的“人民”。至于如何將蕓蕓眾生摶揉成一個(gè)集體人格，服務(wù)各種政治目的，那就是政治勢(shì)力的專利了。在人民拜物教的引導(dǎo)之下，不僅統(tǒng)治者的正當(dāng)性找到了安身之所，世間黑白善惡的區(qū)辨也昭然若揭。政府只要能取得人民的祝福，自然也就沒有制衡限權(quán)的需要。

　　最后，我們也不得不承認(rèn)，無論東西，“一元層級(jí)式”的模式，影響我們關(guān)于政治組織方式的想象至深；
結(jié)果，面對(duì)組織的原則問題之時(shí)，我們往往疏于認(rèn)真考慮“多元對(duì)抗式”的利弊與意義。由于“一元層級(jí)式”的組織，在古今中外、政治領(lǐng)域內(nèi)外都極為普遍，而現(xiàn)代國(guó)家的基本理念，又正好就是一元層級(jí)式的建構(gòu)，我們很難想象一個(gè)政治體不是一個(gè)上下層級(jí)分明、指令路徑清晰的一元系統(tǒng)，其最高一個(gè)層級(jí)即是主權(quán)所在；
我們所關(guān)心的，只是誰占據(jù)那個(gè)最高的層級(jí)——皇帝、黨、領(lǐng)袖、還是“人民”。至于多元對(duì)抗式，由于面貌顯得陌生，多元與對(duì)抗這兩項(xiàng)要素又不僅在社會(huì)結(jié)構(gòu)里缺乏基礎(chǔ)，在文化上也令人尷尬，結(jié)果，即使憲法形式上有了類似的設(shè)計(jì)，運(yùn)作起來卻仍然易于流為斗爭(zhēng)僵局，或者沆瀣合作，都背離了制衡的基本精神。

　　筆者認(rèn)為，由這四方面來看，《聯(lián)邦論》其實(shí)代表著一種比較成熟、比較踏實(shí)的政治文化。中文世界的人，在努力擺脫子民身分、追求公民權(quán)利的過程里，似乎也應(yīng)該設(shè)法吸取本書相當(dāng)不同的經(jīng)驗(yàn)與視角。

　　五

　　可是不容諱言，《聯(lián)邦論》也確實(shí)傾向于保守——畢竟，1787年齊集費(fèi)城的那批制憲者，盡是白種的大地主男性家長(zhǎng)，乃是不爭(zhēng)的事實(shí)。不過這里所謂的“保守”，撇開十八世紀(jì)與二十世紀(jì)的當(dāng)然差異不談，撇開流行的政治正確臺(tái)詞不談，還有一層特別的意思值得說明，也值得作為這篇文章的結(jié)語。筆者認(rèn)為，這本經(jīng)典的保守性格，主要不是來自于它的政治哲學(xué)，或者有關(guān)政治價(jià)值的信念，而是由它所處理的主題——政治權(quán)力——的性質(zhì)所決定的。照自由主義傳統(tǒng)的觀點(diǎn)，所有的憲法（即使它是革命的產(chǎn)物）都應(yīng)是一套保守性格的文件，因?yàn)閼椃ǖ囊粋�(gè)主要功能，原本便是節(jié)制權(quán)力、防堵權(quán)力為惡，而不是助長(zhǎng)權(quán)力、協(xié)助權(quán)力成就偉大的事業(yè)。權(quán)力本質(zhì)上是一種壓迫性、擴(kuò)張性的事物，因此它有其內(nèi)在的危險(xiǎn)性；
這個(gè)事實(shí)，不是權(quán)力所可能達(dá)成的目標(biāo)之迫切或者崇高所能掩飾的。

　　有趣的是，這個(gè)基本的想法，絲毫不妨礙本書的作者們盛贊自己在費(fèi)城完成的制憲事業(yè)，自詡為“神意的安排”、“人類的榜樣”。制度本身的謹(jǐn)慎保守、相對(duì)于這套制度所引發(fā)的莊嚴(yán)使命感，生動(dòng)呈現(xiàn)了政治領(lǐng)域里的“偉大成就”如何定義的問題。在近代世界，由于政治所能集結(jié)的集體力量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他途徑（宗教一度曾經(jīng)有這種能力）所能，對(duì)于無數(shù)個(gè)人命運(yùn)的操弄，程度也高于其他活動(dòng)，政治已儼然成為當(dāng)代生活的核心，社會(huì)由它來劃界線，個(gè)人身分由它來定范疇，共同體的目標(biāo)由它來下定義，連真、善、美的標(biāo)準(zhǔn)，似乎也需要政治力的品題。這種情況下，藉政治達(dá)成最高的人類成就，毋乃是極為正常的期待？

　　《聯(lián)邦論》始終企圖避開對(duì)于政治的這種期待。它明白指出，政治的目標(biāo)，主要是建立一套公平、自由的制度。至于成員的幸福、民族的使命，乃至于物質(zhì)的充實(shí)、道德的提升，雖然都有一定的價(jià)值，因此它在行文時(shí)也都不忘提及，卻顯然不是政治的真正關(guān)懷所在。除了維護(hù)國(guó)家安全與個(gè)人權(quán)利，政治沒有其他更重要的目的。在這個(gè)意義上，設(shè)計(jì)憲政體制，而能成全國(guó)家的充分權(quán)力與個(gè)人的完整權(quán)利，豈非就是政治的最高成就？

　　錢永祥，學(xué)者，現(xiàn)居臺(tái)北。主要著作有《“我總是活在表層上”》等。

　　《天涯》2000年第五期

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