趙曉力:誰(shuí)更需要信訪?
發(fā)布時(shí)間:2020-05-24 來(lái)源: 幽默笑話 點(diǎn)擊:
上訪制度本身內(nèi)生于中國(guó)層層嵌套、向上負(fù)責(zé)的政府流程。只要政府流程不改變,上訪就將是常規(guī)的、制度化的和長(zhǎng)期的。要徹底改革信訪制度,著眼點(diǎn)應(yīng)該在考慮如何再造政府流程,使得各級(jí)政府將向上負(fù)責(zé)變?yōu)橄蛳仑?fù)責(zé)
新修訂的國(guó)務(wù)院《信訪條例》5月1日實(shí)施后,公安部作出部署,從5月初到9月底,全國(guó)公安系統(tǒng)開(kāi)展持續(xù)近五個(gè)月的“大接訪”活動(dòng)。這次“大接訪”特別強(qiáng)調(diào)一把手親自接訪,并將“人人受到局長(zhǎng)接待,件件得到依法處理”作為目標(biāo)。
在去年修改《信訪條例》的過(guò)程中,曾經(jīng)發(fā)生過(guò)“還要不要信訪制度”的爭(zhēng)論。主張廢除信訪制度的人認(rèn)為,信訪靠領(lǐng)導(dǎo)批示解決問(wèn)題,是典型的“人治”,繼續(xù)強(qiáng)化信訪會(huì)導(dǎo)致國(guó)家司法權(quán)威的流失;
反對(duì)者則質(zhì)問(wèn),很多老百姓正是告狀無(wú)門(mén)才去信訪, “如果取消了信訪制度,人民還有說(shuō)話的地方嗎?”
這些爭(zhēng)論都假設(shè)了一個(gè)值得推敲的前提,那就是只有老百姓需要信訪制度,存廢都是從老百姓的需要立論。但我們從公安部這次大張旗鼓地從下到上“開(kāi)門(mén)信訪”看,其實(shí)每一級(jí)政府的上級(jí)政府,每一個(gè)部門(mén)的上級(jí)部門(mén),也都需要信訪。
要理解信訪的制度邏輯,必須了解中國(guó)政府層級(jí)的特點(diǎn)。作為一個(gè)十幾億人口的大國(guó),中國(guó)的政府層級(jí)是當(dāng)今世界最多的。中國(guó)有五級(jí)政府,中央政府之下各級(jí)政府都是下管一級(jí),又向上一級(jí)負(fù)責(zé)。這種設(shè)計(jì)既不同于美國(guó)的聯(lián)邦制,和中國(guó)歷史上的皇權(quán)郡縣制也不盡相同。在美國(guó),聯(lián)邦政府和各州政府并無(wú)上下級(jí)關(guān)系;
而在清朝,州縣官都是中央政府直接派遣和調(diào)動(dòng),那時(shí)實(shí)際全國(guó)只有一個(gè)政府,就是中央政府。而我們現(xiàn)在的中央政府,除少數(shù)例外,大部分時(shí)候只能管到省部級(jí),省部級(jí)再管地市級(jí),地市級(jí)管縣,縣再管鄉(xiāng)。
五級(jí)政府、層層節(jié)制、向上負(fù)責(zé)的機(jī)制,造成信息傳遞和權(quán)力來(lái)源兩方面的難題。在信息傳遞方面,越是上級(jí)政府,越不直接面對(duì)民眾,而只負(fù)責(zé)管理督促下級(jí)政府為人民服務(wù)。但上級(jí)政府又沒(méi)有獨(dú)立的信息渠道,關(guān)于民眾的信息大都來(lái)自下級(jí)政府的匯報(bào)。如果下級(jí)政府或部門(mén)不想讓上級(jí)監(jiān)督自己,那么只要報(bào)喜不報(bào)憂、瞞報(bào)上級(jí)真實(shí)情況就可以了。群眾對(duì)這一點(diǎn)的總結(jié)是:“村哄鄉(xiāng),鄉(xiāng)哄縣,一直哄到國(guó)務(wù)院!
在權(quán)力授予方面,迄今為止中國(guó)只實(shí)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大直接選舉,其他上級(jí)政府都是層層間接選舉產(chǎn)生,這使擁有最大權(quán)力的中央政府,其權(quán)力來(lái)源最為間接;
中央政府與全國(guó)人民的授權(quán)和被授權(quán)關(guān)系過(guò)于間接不明。越是上級(jí)政府,距離人民的直接授權(quán)越遠(yuǎn),這使得它在管理監(jiān)督下級(jí)政府時(shí)面臨權(quán)威和動(dòng)力兩方面的不足。
可想而知,對(duì)于在信息來(lái)源和權(quán)力來(lái)源都依賴(lài)下級(jí)政府的上級(jí)政府,要完成管理、監(jiān)督下級(jí)政府的使命,就不能完全依賴(lài)正式制度設(shè)計(jì)中這種間接信息渠道和間接授權(quán)模式。信訪所起的作用,就是補(bǔ)充正式政府過(guò)程設(shè)計(jì)中信息傳遞和權(quán)力授予的不足。
由于直接和民眾打交道的多是基層政府,容易侵犯民眾權(quán)益的也多是基層政府。當(dāng)一個(gè)針對(duì)基層政府的上訪開(kāi)始后,對(duì)于上級(jí)政府來(lái)說(shuō),這同時(shí)起到了信息傳遞和權(quán)力授予兩方面的作用。民眾的上訪,帶來(lái)了關(guān)于下級(jí)政府運(yùn)作的第一手信息;
而民眾對(duì)下級(jí)政府的控訴,又使得上級(jí)政府獲得一個(gè)管理、監(jiān)督下級(jí)政府的直接授權(quán)。
然而,向上負(fù)責(zé)、下管一級(jí)的政府體制,也決定了中央政府并沒(méi)有處理地方事務(wù)的足夠信息和組織資源。中央政府只能管到省一級(jí)。面對(duì)潮水一樣涌來(lái)的上訪者,中央政府實(shí)際上難以判斷哪些上訪者的控訴更真實(shí),信訪者也難以證明自己的問(wèn)題比別人的問(wèn)題更重要,需優(yōu)先解決。這導(dǎo)致上訪能夠解決的問(wèn)題其實(shí)非常有限。
如上面的分析表明的,上訪制度本身就是內(nèi)生于中國(guó)層層嵌套、向上負(fù)責(zé)的政府流程。在這個(gè)意義上講,只要這種政府流程不改變,上訪就將是常規(guī)的、制度化的和長(zhǎng)期的。倘要徹底改革信訪制度,著眼點(diǎn)其實(shí)應(yīng)該在考慮如何再造政府流程,使得各級(jí)政府將向上負(fù)責(zé)變?yōu)橄蛳仑?fù)責(zé)。
改向上負(fù)責(zé)為向下負(fù)責(zé)的關(guān)鍵,是完善以人民代表大會(huì)制為核心的人民民主制度。目前可以考慮的是,直接選舉產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)人大代表,應(yīng)負(fù)責(zé)接待本選區(qū)選民針對(duì)當(dāng)?shù)卣ó?dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的信訪,并在人大框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)查、質(zhì)詢(xún)、聽(tīng)證,據(jù)此對(duì)政府提出監(jiān)督要求。
司法方面,“涉法”信訪的增加要求進(jìn)行有針對(duì)性的司法改革,F(xiàn)在許多高級(jí)法院、中級(jí)法院明文規(guī)定某些敏感、群體性訴訟不予立案或“暫不受理”,直接與訴訟法的規(guī)定相違背,嚴(yán)重地說(shuō)是一種瀆職行為,對(duì)此應(yīng)堅(jiān)決糾正。另外,中國(guó)實(shí)行二審終審制,使得不服二審判決的當(dāng)事人除申訴要求再審,只好選擇上訪。要減少由此產(chǎn)生的上訪,需要把信訪制度與審級(jí)制度改革結(jié)合起來(lái)。倘若建立三審終審制,則一部分上訪將變成上訴。
作者為法學(xué)博士、清華大學(xué)法學(xué)院副教授,來(lái)源: 財(cái)經(jīng)
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