1986年，正是中國改革開放逐步走向深入之時，一位中央黨校的年輕學者，與本校幾個同仁一道，經(jīng)過深入思考之后，在中國第一次提出和并論證了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的改革理念和創(chuàng)新思路，在學界和政府層面引起了廣泛、深刻的影響。在這種思維方式的影響下，中國經(jīng)濟的效率能量得到了空前巨大的釋放，但與此同時，由社會公平問題引發(fā)的各種深層矛盾也大量積累起來，并在許多方面顯示出激化征象。在新的發(fā)展、改革的背景下，這位始作俑者的學者又是如何思考問題的呢？二○○五年的一個春日，我們走近了他——國家行政學院副院長韓康教授，一位在國內(nèi)頗具影響的經(jīng)濟學家。

　　推動社會公平和政府轉(zhuǎn)型

　　記者：20多年前你曾首先提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”的改革理念和創(chuàng)新思路，現(xiàn)在你是否認為應該進行一點新的評價呢？

　　韓康：在上個世紀80年代中期，我們提出并論證“效率優(yōu)先、兼顧公平”的問題，主要是想從經(jīng)濟哲學的角度，對根深蒂固的計劃經(jīng)濟思維的效率與公平觀念，進行一點比較強烈的沖擊，借以為中國市場經(jīng)濟的發(fā)展打開一個新的思維領域。這種觀點，實際上也符合鄧小平先生提出的“先讓一部分人富起來”思想，即首先通過效率機制把社會財富的總量做大，然后才可能更好的解決社會公平的問題。因為說到底，不講效率優(yōu)先的公平最終只能是窮人的公平、貧困的公平和落后的公平，這是計劃經(jīng)濟體制的沉痛歷史教訓之一。

　　我們至今認為這個思想并沒有錯。但是，今天中國的發(fā)展背景已經(jīng)大大改變了，經(jīng)過20多年的改革開放，市場效率機制真的把中國社會財富的總量做得很大，GDP位列世界第六。這種情況下，如果再把“效率優(yōu)先、兼顧公平”作為改革發(fā)展的指導思想，就值得重新研究了。我認為，中國經(jīng)濟的長期高速增長，支付了兩大成本，一個是生態(tài)環(huán)境過度耗費，一個就是社會公平方面問題多多�，F(xiàn)在到了要為這兩大成本買單的時候了，否則將難以持續(xù)協(xié)調(diào)的增長、發(fā)展。由此，關于效率和公平，今天已不再是誰為優(yōu)先、誰為兼顧的問題了，應該是兩者并重、相互兼容、統(tǒng)籌發(fā)展。

　　現(xiàn)在社會公平方面積累的許多矛盾，不可能期望經(jīng)濟發(fā)展自然解決，必須依靠政府的積極作用。本屆政府已經(jīng)清醒的看到了問題，提出科學發(fā)展觀和建立和諧社會，就是一個非常有智慧的施政理念和施政方略，而要真正有效的實現(xiàn)這個理念和方略，一個必要充分條件，就是政府管理體制和管理模式的改革，把公共服務和社會管理作為政府的主要職能。

　　建設公共服務型政府

　　大公報記者：這是否意味著中國政府開始了由生產(chǎn)建設型政府向公共服務和社會管理型政府的轉(zhuǎn)軌？

　　韓康：非常正確。本屆政府提出了一個具有革命性的命題，就是建設公共服務型政府。政府的職能是公共服務，西方社會認為是題中應有之義。但在中國長期的計劃經(jīng)濟思維中，政府的主要職能被定位為經(jīng)濟建設，直接從事經(jīng)濟生產(chǎn)和創(chuàng)造產(chǎn)值。說發(fā)展是執(zhí)政的第一要務，過去提出“發(fā)展是硬道理”、“以經(jīng)濟建設為中心”，但這并不意味著執(zhí)政黨和政府要親臨市場一線。

　　現(xiàn)在提出政府應轉(zhuǎn)向從事公共服務和社會管理，不再直接參與市場交易活動，這也是執(zhí)政黨執(zhí)政方式的一個重要轉(zhuǎn)變。對于這個題目的實施，主要的阻力還在政府。很多地方政府的基本觀念沒有轉(zhuǎn)變，仍然認為政府就應該抓生產(chǎn)建設，片面追求GDP增長，追求產(chǎn)值，通過信貸來興建項目，這也是2003年以來宏觀經(jīng)濟過熱的一個原因。

　　在西方經(jīng)濟學中，市場經(jīng)濟人主要指企業(yè)、家庭兩類，在中國則還要包括政府經(jīng)濟人�，F(xiàn)在政府介入經(jīng)濟活動的程度很深，不僅進行基礎設施建設，而且大量直接參與生產(chǎn)經(jīng)營和盈利活動。

　　本屆政府提出了“公共服務型政府”的命題，就是要對政府在市場經(jīng)濟條件下一些基本的職能重新定位，從生產(chǎn)建設型政府轉(zhuǎn)向公共服務型政府。政府特別是地方政府，應該從直接干預經(jīng)濟運行、追求GDP轉(zhuǎn)向通過完善市場規(guī)則、經(jīng)濟運行環(huán)境，加強監(jiān)督等手段來規(guī)范市場經(jīng)濟中各經(jīng)濟主體的行為。將政府主業(yè)轉(zhuǎn)向提供公共服務產(chǎn)品，發(fā)展教育，保護環(huán)境，管理社會事務。政府應營造良好的市場環(huán)境和制度環(huán)境，而不是直接參與資源配置，不能既當運動員，又當裁判員。

　　另外，推動依法行政也是本屆政府體制改革的重要內(nèi)容。去年七月中國實施了《行政許可法》，限制政府權力，推動“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變；
廢止和規(guī)范了政府的行政審批行為，推動“管制政府”向“服務政府”轉(zhuǎn)變。

　　社會動態(tài)均衡的穩(wěn)定

　　大公報記者：社會不公正和社會矛盾的爆發(fā)，在本屆政府似乎比較集中，比如一再出現(xiàn)的群體事件。

　　韓康：社會利益的矛盾是長期積累的結果，現(xiàn)在很多地方爆發(fā)出來，這是本屆政府上臺的時候所面臨的一個很大的背景。前幾屆政府，社會矛盾也很多，貧富差距、分配不公、地區(qū)不平衡等等，但被經(jīng)濟的高速增長相對掩蓋了，深層次的社會矛盾沒有爆發(fā)。而過去這種的隱形矛盾現(xiàn)在開始顯形化了，其中最突出的就是群體事件。本屆政府面臨的重任，既要高速持續(xù)地發(fā)展，又要把過去被經(jīng)濟高速增長掩蓋的矛盾處理好。

　　現(xiàn)在存在的一個問題是，社會發(fā)展的正面的東西往往容易被放大，比如與官員政績有關系的產(chǎn)值、外資額、收入等等，通過媒體等各種途徑被放大。同時，社會問題信號容易被減弱，一些問題被有意地掩蓋。因此在中央層面來說，對現(xiàn)實就有一個判斷問題，很難看到深層次的問題。直到爆炸性的事件、群體事件發(fā)生，深層次的問題才爆發(fā)出來。

　　比如收容制度的廢止，這樣大的一個政策調(diào)整，居然是通過死了一個孫志剛換來的。為什么之前沒有人關注，就是因為地方政府都追求GDP的思想引導下，都去跑項目去了，公共服務和社會管理就沒有跟上。反而等問題暴露了、矛盾擴大了，才對舊有的不合理政策做調(diào)整。在這種逆向引導的工作思維下，社會容易動蕩，要支付的社會成本很高。

　　因此，社會應該是一種動態(tài)的和均衡的穩(wěn)定。現(xiàn)在執(zhí)政黨提出了構建和諧社會的理念，這就表明開始正視社會問題，直面現(xiàn)實中的不和諧因素，面對社會矛盾暴露出來的因素，政府會從自身找問題，從機制和體制上找問題。這種正向地去發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的思路，才有可能真正從根源上化解矛盾，而不是等矛盾爆發(fā)后才補救。

　　把無序的社會行為組織起來

　　大公報：面對大規(guī)模信訪、群體性事件，目前好像存在著大量無序的社會行為。

　　韓康：要化解社會矛盾，就要把無序的社會行為組織起來。中國解決信訪問題所付出的經(jīng)濟成本，是全世界最高的。在西方國家，發(fā)生大的社會群體事件，政府會與相關的社會組織進行對話，而不是直接與個別人接觸。

　　中國在長期的計劃經(jīng)濟體制下，形成了“全能政府”、“無限政府”，政府包攬一切。信訪問題是無窮無盡的，但目前中國卻沒有相應的社會組織，中央政府的信訪部門來直接對單個人，全國有十三億人，單純靠政府與公民個人之間的對話，來解決所有問題，是不可能的。因此，政府應引導和支持非政府組織參與社會公共事務，這是節(jié)約社會成本的需要，也可以搭建起解決矛盾的更有效的渠道。

　　現(xiàn)在市場多元化、利益多元化的時期，讓各種利益群體都有自己參與公共事務的發(fā)言權和適當?shù)慕M織，是非常重要的。比如，兩會期間，很多人大代表對農(nóng)民工的處境提出很多解決措施，但這些人大代表說的話就代表民工嗎？他們都是市長、教授、名演員，都是憐憫者的角度來表達關注。上億的農(nóng)民工沒有自己表達意見的渠道，這是一個需正視的問題。

　　另外，建立新的組織的同時，也應該充分運用原有的社會組織，比如說現(xiàn)在工會要改革，就要增加維權職能，維護工人的權益，這是工會本來就應該負有的責任。

　　土地可交易化抑經(jīng)濟過熱

　　大公報：這一輪宏觀調(diào)控提出要嚴控土地和信貸兩個閘門，但我們看到實際工作中的阻力仍然很大，癥結在什么地方？

　　韓康：各級政府是靠什么來搞這種大規(guī)模的開發(fā)建設呢？第一是政府廉價征用土地。政府手里掌握著土地的實際使用權和法規(guī)模糊的征用權。政府使用這種土地產(chǎn)權，可以大量廉價的向居民征用土地，既可以用極低的投資成本進行城市建設工程，又可以把使用權轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商獲得財政收入。

　　第二是各級政府可以憑借政府信用大量使用債務信貸，到期還款付息絕對不是政府投融資行為的前提條件。有材料證明，由于政府項目和政府工程而大量拖欠銀行貸款，并不是個別的現(xiàn)象。

　　這輪宏觀調(diào)控提出嚴控兩個閘門，要抑制投資過熱，無非是提高土地價格，提高利率。但要使提高地價發(fā)揮抑制過熱的作用，前提是要求土地市場化很高、資本市場化程度高。恰恰在這一點上，集體所有制下的中國土地的市場化很低。因此提高地價收不到反映靈敏的效果。

　　在信貸方面，資本市場的貨幣化同樣很低。加上長期計劃經(jīng)濟下形成的不合理的政金關系、政銀關系，使政府與銀行利益綁在一起。所以提高利率，只可能對民營經(jīng)濟產(chǎn)生影響，但地方政府對這一信號沒有任何反應。

　　因此，要實行改革，土地應該實現(xiàn)貨幣化和可交易化。過去中國政府提出土地承包三十年不變的政策，還應該通過法律來保障�，F(xiàn)在農(nóng)村土地實行集體所有制，土地的代理權在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，少數(shù)人掌握著實際代理權，打著集體所有的名義進行不合法交易。在現(xiàn)在的憲法體制下，土地歸國家所有�？梢詫⑼恋氐拈L期使用權，作為法定的形式固定到農(nóng)戶，而且要把這種長期使用權貨幣化、市場化，允許規(guī)范地進行交易，杜絕地方政府再隨便征用。

　　農(nóng)村土地制度的改革是最尖端的改革問題，然而如果能夠做到，在地價低下的落后地區(qū)用基本貨幣保障替換現(xiàn)有很低水平的土地保障，在地價較高的發(fā)達地區(qū)用規(guī)范的保險項目替換現(xiàn)在極不規(guī)范的土地經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓收益，土地管理制度的改革并不那么困難。（大公報記者蔣兆勇、馬浩亮）

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