利益集團(tuán)是西方政治的固有現(xiàn)象，與中國人的政治生活無關(guān)。可是，今天的中國人見證了利益集團(tuán)的存在及其能量和威力。現(xiàn)在中國人的生活與工作諸多方面或多或少、或深或淺地、或直接或間接地受利益集團(tuán)的影響。

　　所謂利益集團(tuán)，也即壓力集團(tuán)，指的是為了某種利益而給政府施加影響的團(tuán)體。利益集團(tuán)所起的作用并非都是負(fù)面的。例如美國有著利益集團(tuán)生存的肥沃的土壤，利益集團(tuán)是多元的，因此，在美國有組織的利益集團(tuán)發(fā)揮著一個積極的作用，例如，幫助公民更能有效地利用自己的資源：投票權(quán)、言論自由、結(jié)社自由和司法程序。

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　　但是，目前中國的情況恐怕不是這樣的。在中國誰有能力給政府，尤其公共政策施加影響？當(dāng)然不是普遍大眾，而是中國的經(jīng)濟(jì)精英，各路富豪英杰，即所謂的利益集團(tuán)。這些人越來越深刻地影響乃至操縱民眾的生活與工作。

　　建設(shè)部唱央行反調(diào)

　　之所以說“深刻地”，就在于他們對中國政府的公共政策有著愈來愈大的影響甚至控制和操縱。

　　如此的說法并非空穴來風(fēng)。最近有關(guān)中國房地產(chǎn)政策的是是非非就是一個好的例證。有關(guān)中國中央銀行在其《2004年中國房地產(chǎn)金融報告》取消期房銷售的建議，正在中國各類傳媒炒得熱火朝天。誰說中國政府部門官僚主義嚴(yán)重，行政效率低下？央行的取消建議一出，作為房地產(chǎn)主管部門的建設(shè)部立刻召開座談會并以新聞發(fā)言人的方式對外宣布，“期房銷售不會在近期取消”。

　　我們在這里不討論期房銷售對與錯、應(yīng)該不應(yīng)該取消的問題，問題在于建設(shè)部請來座談的不是專家、學(xué)者，不是民意的代表，而是房地產(chǎn)業(yè)的大老板們。

　　當(dāng)然，我們不是說某某官員或政府部門是某（些）利益集團(tuán)的代言人，但是部門的利益往往使政府的公共政策受某（些）利益集團(tuán)的影響甚至操縱，因而使之失卻公正性。更何況，在中國的體制中，所謂的政府部門利益至少間接表達(dá)了某（些）利益集團(tuán)的利益。

　　近來圍繞著中國房地產(chǎn)政策的你唱罷我登場的一幕幕表演，或隱或顯讓人看到利益集團(tuán)與政府部門政策的關(guān)聯(lián)性。當(dāng)然，如此說法并不一定就要否認(rèn)了政府有關(guān)部門決策初衷的良好。

　　利益集團(tuán)影響甚至操縱中國公共政策自然體現(xiàn)在政策的制定與執(zhí)行方面。首先，政策的制定。有些政策本該制定的卻因利益集團(tuán)的干預(yù)或怕他們反對，而胎死腹中；
有些政策不應(yīng)出臺的，卻出臺了；
有些實(shí)施還沒有條件但政策早產(chǎn)了；
還有各種各樣的土政策，諸如此類，不一而足。

　　中國城市出租車政策較能說明這一情形。中國不少城市出租車行業(yè)政策受到了從業(yè)人員與社會的廣泛批評，但是政府依然一意孤行。這些政策中引起人們批評較多的是，政府規(guī)定必須購買某廠家、多少排量以上的汽車才能行運(yùn)，否則不給予批準(zhǔn)。如此規(guī)定還被有些政府美其名為“提高城市的品牌”。人們不難看到如此政策的制定背后站著商人的影子。

　　其次，政策的執(zhí)行、實(shí)施。表現(xiàn)為對于某（些）利益集團(tuán)不利的政策往往不執(zhí)行或有條件的、有選擇的執(zhí)行，上有政策下有對策，等等。

　　資本挾持環(huán)境治理

　　環(huán)境治理問題恐怕最能說明問題了。近十多年來，環(huán)境污染事件頻頻出現(xiàn)。那么，為何污染頻頻發(fā)生而得不到有效的解決與治理，成為一個反復(fù)發(fā)作的頑癥呢？個中緣由多種多樣，但有一個因素應(yīng)該引起人們關(guān)注的，那就是“資本挾持環(huán)境治理”：出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)市場，各地方政府普遍采取以各種優(yōu)惠政策如稅收、工業(yè)用地的優(yōu)惠政策爭相引進(jìn)外資或內(nèi)資，這樣一來投資者極有可能會以資本罷工（capital strike）為籌碼來抗拒，致使環(huán)境污染問題不能得到有效的解決，因?yàn)槠髽I(yè)外移不但會引起稅源流失與財政危機(jī)，而且會引發(fā)一些相當(dāng)棘手的社會問題如治安問題、失業(yè)、社會救濟(jì)等。個別廠商或經(jīng)濟(jì)利益團(tuán)體的撤資的影響對地方的威脅較為直接。因此，地方政府的決策更容易受到個別廠商、利益團(tuán)體的影響。

　　利益集團(tuán)到底是如何影響甚至操縱中國公共政策？利益集團(tuán)對中國公共政策的影響其策略多種多樣，有些非外人可以明了的。例如，利用親戚、同學(xué)、地緣等關(guān)系接觸政策制定的上層決策者，從而影響決策者的決定，或政策執(zhí)行者，從而影響政策的執(zhí)行；
例如采用拜訪、書信、研究報告等形式來影響政策決策者的決定；
三是利用與本利益團(tuán)體有關(guān)的人大代表直接政策決策圈。歸納起來有兩大類：一是合法性的，常見的有爭當(dāng)人大代表；
二是不合法的，常見的就是行賄。

　　一旦社會出現(xiàn)某一利益集團(tuán)對公共政策的影響乃至操縱是多方面的情形的話，那么，其后果一定是嚴(yán)重的。它會嚴(yán)重地破壞了公共政策的公共性與正義性，政策成為精英、有錢人的工具，可使其利益合法化，它會造成嚴(yán)重的社會不平等和兩極分化的狀況的出現(xiàn)，極有可能出現(xiàn)權(quán)貴政治，而民眾對政府失去基本的信任，失卻信任也就失去合法性，其結(jié)果會造成社會嚴(yán)重的對立，走向陷入沖突泥坑而欲拔不能之境地。

　　所以，中國應(yīng)該警惕利益集團(tuán)對公共政策的影響與操縱。人民政府是應(yīng)該為人民的，為人民具體就應(yīng)該體現(xiàn)在其公共政策的人民性上。

　　作者任教于中國浙江大學(xué)比較政治與公共管理研究所

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