對于中國的國家財政轉移支付制度的缺陷，理論界早有研究成果，社會各界也有微辭，一般認為財政轉移支付存在以下問題：名目繁多，補助種類過多，結算方式復雜，評估標準不一；
各級政府事權和財權范圍模糊；
轉移支付的政策導向不明確，調節(jié)功能微弱；
轉移支付形式繁多，管理分散；
政府間稅權劃分方面的改革尚沒有實質性的推進；
統(tǒng)計和會計數據的造假，增加了建立規(guī)范的轉移支付制度的技術難題；
政府間財政管理體制包括轉移支付制度的目標不清晰；
轉移支付制度的改革缺乏法律的支撐和保證等。

　　2006年６月３日國家審計署審計長李金華在中國科學院“科學與人文論壇”上發(fā)表演講，他卻說，“中央轉移支付有一半以上沒有納入地方的財政預算，完全脫離了人大的監(jiān)督，有的還脫離了政府的監(jiān)督。”[1] （《京華時報》2006-6-4）此言一出，舉國震驚。作為主持國家審計的最高官員，李金華曾經因掀起審計風暴而名震天下，因為老百姓第一次從政府官員的聲音中，聽到了圍城內的驚人數字和官員的財政轉移游戲。今天，李金華再次用數字計量國家財政轉移支付制度，用數子計算改革難度、長度和方向。

　　一、中國有幾個人可以算清財政專項轉移的項目和數量

　　中國是世界地域面積最大的國家之一，自然條件的先天差異，不可避免產生與氣候環(huán)境、資源稟賦聯(lián)系密切的經濟活動和社會經濟的非均衡發(fā)展。既然地區(qū)之間經濟不平等的趨勢明顯，各地財政的不均衡就是必然的發(fā)生。在此情形下，低收入地區(qū)因財政困難，既不可能向社會提供與社會同步發(fā)展的公共服務，貧窮地區(qū)可能會從富裕地區(qū)尋求支持以減少公共支出上的不平等，其形式可能是從上一級政府那里得到直接或間接的財政轉移支付。由此看來，財政轉移支付制度不僅是國家經濟協(xié)調發(fā)展的重要支撐，而且還是決定國家社會政治的區(qū)域協(xié)調發(fā)展和社會和諧安定的大問題。然而，在“中央轉移支付中，一般轉移支付占的比例太少，大量是專項轉移支付，可現(xiàn)在到底有多少專項轉移支付、有多少項目，在中國，可能沒有一個人搞得清楚。這種轉移支付涉及面太廣，比如說農業(yè)資金，大概涉及十幾個部門，分工很細，無論是大項目還是小項目都由中央部門來審批。[2]（《人民日報》 2006-06-06)可見，在國家審計署所審計的資料中，看不出國家較為明晰的財政轉移支付計劃和翔實的實施方案

　　二、財政轉移渠道有多長，滲水量有多大

　　財政轉移支付從中央到各級地方政府、各級職能部門，經過各級主管領導、經辦人拌揉，再經過各級審查與再分配，最后才能到達財政扶持的終點。在這個漫長的時間和空間里，耗費了大量的人力、物力自不必說，就是經過這個繁雜的過程后，有多少資金能到達弱勢地區(qū)和群體手中呢？李金華說，“有些中央轉移支付渠道很長，從中央部門一直流到一個村，水渠是要‘滲水’的，有時候水流到村里面就沒有了。”[3]（《人民日報》2006-06-06 )國家財政轉移支付的目的是支持弱勢地區(qū)和群體共享改革成果的大計，而不是各級政府財政轉移的游戲，更不是基層政府將國家資金通過合法渠道轉移到部門和個人口袋的美味大餐，面對財政轉移過程中的嚴重問題，李金華僅把把財政轉移渠道太長、滲水量大看成主要原因，還是有欠缺的，其實，財政轉移過程的“蒸發(fā)”量，也是一個很重要的原因。

　　三、單位違法違規(guī)的比率100%

　　不管是渠道太長，還是滲水，或則是蒸發(fā)，都是一種形象的比喻，都不至于將全部資金用完耗盡。至于真正的原因，李金華說，“現(xiàn)在違法違規(guī)的問題很多，到哪個單位審計，說這個單位一點問題都沒有的幾乎找不到。違法違規(guī)主要是擠占挪用，或違反科學進行決策，造成損失浪費，還有一些就是不按照規(guī)定程序去處理履行政府的職責，貪污腐敗、經濟犯案率比較高。[4]（《新京報》2006年06月04日）100%的違法違規(guī)率，才是資金耗盡的真正根源。在基層政府和職能部門的眼中，中央財政轉移支付，根本不是平衡區(qū)域和群體的財政扶持政策，而是一道利益分割的肥美大餐，它不需付出任何代價，無須承擔任何責任，只需用假數子、假災情、假感情就能得手的巨額回報。所以，把單位套取中央財政轉移支付定性為100%的違法違規(guī)，倒有一點誤讀地方政府的“善意”和“善舉”，因為在許多項目投資類專項轉移支付，采用層層配套資金的辦法，由省級政府和中央進行審批。這樣的制度安排，強化了上級政府的政策導向作用，也強化了基層政府“跑部錢進”的動機。

　　四、潛規(guī)則”等于或大于“顯規(guī)則”

　　是什么引起地方政府如此肆無忌憚的違法違規(guī)呢？李金華說，當前還有一個突出的問題就是執(zhí)法不嚴。“很多問題是有法有規(guī)定的，但在這個情況下就出現(xiàn)了上有政策，下有對策；
一旦這種弄虛作假得不到懲罰，就形成了潛規(guī)則，因此很多違法違規(guī)問題迅速蔓延。迅速蔓延到一定程度的時候，就形成了法不責眾。今后除嚴肅法規(guī)外，也要注意很多法律政策要更加符合市場經濟規(guī)律”。[5]（《新京報》2006年06月04日）中央財政轉支付的政策，以及有關法律和法規(guī)的頒布，并沒有保證財政轉移支付的正常運行，因為地方政府的“對策”已經形成了燎原之勢，“法”的意義在地方“策論”的化解中，早已塵封與百姓相互隔離的圍城之中。

　　五、監(jiān)督機構的數量多如牛毛

　　中央財政轉移支付的大量流失，早已不是什么新聞，它已經成為地方政府官員茶余飯后相互炫耀政績、相互吹捧的笑資，其中，有些地方把套取中央財政支持的多少也變?yōu)樵u價地方政府政績、提拔干部的標準。在這樣重大的輿情中，不僅法律法規(guī)形同虛設，而且監(jiān)督機構也無章可依。李審計長指出，“目前財政有監(jiān)察專員，發(fā)改委有稽查特派員，審計、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會，還有其他各種專項監(jiān)督很多，人多部門多，造成重復監(jiān)督重復檢查。一些企業(yè)或者金融機構叫苦不迭”，“而且龍多不治水，誰都能檢查，誰都不負責任。”[6]（《新京報》2006年06月04日）在這場游戲中，眾多的監(jiān)察機構扮演了十分重要的角色，它不僅是財政轉移過程直接參與者、受益者，而且還是資金“蒸發(fā)”的主要庇護者和推動力。

　　六、政府“廉潔度”與“廉價度”的換算公式

　　建設廉潔、廉價和高效的政府是現(xiàn)代政府的價值取向，是政府改革首選目標。在這個綜合目標中，最低的要求是政府廉潔，如果在政府運營的成本很高，效率很低的情況下，若能保持廉潔，盡管不理想，但還可以通過改革，減少成本，提高效率；
最可怕的是三者都不存在，反映出的腐敗、高價和無效，甚至于是負效益。審計署最近的調查顯示，很多部門負責管理著全國的重要資金，但有的部門最小的審批項目僅有幾萬元，中央部門審批這樣小的數額，行政成本太高。[7]（《人民日報》2006-06-06 )審批的過細、過嚴并沒有修補好渠道的滲水和蒸發(fā)問題，也沒有能有效地把資金送到它最需要的地方，只是在運作中增加上了權與利交易的環(huán)節(jié)，使廉潔與廉價之間的換算更為便捷、高效而已。李金華天真地認為，“現(xiàn)在很多問題的解決需要轉變政府職能，不僅要建立一個廉潔的政府，還要建立一個廉價的政府，政府的成本太高，就是再廉潔也是浪費了納稅人的錢�！盵8]（《新京報》2006年06月04日）

　　七、改革財政轉移制度還需要支付多少學費？

　　李金華的勇氣和膽識令人敬佩，他孤獨的吶喊和哀鳴不完全是出對國家與民族的熱愛，更多的是來自于一個政府高官面對國家體制的巨大黑洞的無奈。李金華說，“２００６年，審計署對２０個省、區(qū)、市的地方預算進行審計調查時發(fā)現(xiàn)，這些省、區(qū)、市２００５年本級預算共編報中央返還收入只有３４４４億元，僅占中央實際補助的７７３３億元的４４％，有一半以上沒有納入省級財政預算，脫離了人大的監(jiān)督，有的還脫離了政府的監(jiān)督。[9]（《人民日報》 (2006-06-06)如果按此計算，等李金華再奔走呼喊5-8年后開始改革，這些本就脫離人大或政府監(jiān)督的幾萬億資金，早已化為烏有了。

　　八、改革的路有多長？

　　中央再次重申堅持改革的方向和堅定改革的信心，給我們帶來了新的希望，但我們必須認識到改革的艱巨性和復雜性。國家財政轉移支付既有歷史遺留問題，也有機制上的問題，既有法治不完善，也有執(zhí)法不嚴的問題，但是我們不能因問題復雜而拒絕改革，也不能因阻力很大而放棄改革。制度性改革需要達成共識，利益群體主導改革與在法治條件下依法改革有著本質的區(qū)別，明晰改革主體與改革方向，確定合理的利益協(xié)調格局與改革的成敗息息相關，因為空喊改革與不改革的本身并沒有區(qū)別。李金華說，“改革有些問題要喊３年至５年，可能才有回應。比如部門細化預算，審計機關提了５年，最后得到了全國人大、國務院和有關部門的采納。雖然明知規(guī)范財政轉移支付目前很難做到，但是我們也準備喊５年，甚至喊８年，要一直喊到大家都重視，有關部門共同解決它，目的就達到了。[10]（《人民日報》 2006-06-06)李金華以政府高官的身份和用真實數字，尚且不知向誰喊話，找誰問責，更不知靠再“喊”多少年才會有效果。李金華把改革的希望寄托于“大家”都關注，不知是出于對自己力量的悲嘆，還是出于“大家”對改革冷漠的失望呢？

　　李金華用翔實的數字測量出財政轉移支付過程中的渠長與滲水量的比率；
在基層政府提供的數字中計算出含水量與違法違規(guī)行為反映的分子式；
從基層政府官員與督察大員喜形于色的政績單中，計算出政府的廉潔度、廉價度和社會效益；
以精密無誤的儀器測量出感情厚度、跑步錢進的沖擊力與法律法規(guī)的抵抗力各種換算關系。在孤獨無助的吶喊中，計算出吶喊聲音的“分貝”與“大家“關注與參與的分量。

　　李金華，一個鶴立雞群、孤獨無助的吶喊者，你之所以那樣執(zhí)著，或許是你已經計算或預測到孤掌難鳴與掌聲響起來的嬗變瞬間。

　　2006年6月7日星期三

　　注釋：

　　[1] （京華時報2006-6-4）

　　[2]（《人民日報》 2006-06-06)

　　[3]（《人民日報》2006-06-06 )

　　[4]（《新京報》2006年06月04日）

　　[5]（《新京報》2006年06月04日）

　　[6]（《新京報》2006年06月04日）

　　[7]（《人民日報》2006-06-06 )

　　[8]（《新京報》2006年06月04日）

　　[9]（《人民日報》 (2006-06-06)

　　[10]（《人民日報》 2006-06-06)

相關熱詞搜索：喊話 改革 數字 國家審計署 長李金華