摘要：跨越行政管轄區(qū)的公共問(wèn)題日益增多，傳統(tǒng)以地域?yàn)檫吔绲墓芾矸绞皆谥卫磉@類(lèi)公共問(wèn)題上捉襟見(jiàn)肘。中央政府、省政府、縣、鄉(xiāng)政府、以及村委會(huì)居委會(huì)分別作為治理區(qū)域問(wèn)題的主體都存在著內(nèi)生性的不足。需要常態(tài)的治理區(qū)域公共事務(wù)的機(jī)制，以保證區(qū)域公共事務(wù)得到及時(shí)、有效的治理。治理區(qū)域公共事務(wù)的關(guān)鍵在于受區(qū)域公共事務(wù)影響的利益相關(guān)人能夠組織成相應(yīng)的供應(yīng)單位，該供應(yīng)單位必須選擇利益相關(guān)人表達(dá)偏好的方式，在利益相關(guān)人之間分?jǐn)偝杀镜姆椒�，并選擇相應(yīng)的生產(chǎn)單位來(lái)生產(chǎn)治理區(qū)域公共事務(wù)所需要的公共品。

　　關(guān)鍵詞：區(qū)域公共事務(wù)；
治理；
供應(yīng)單位；
清水江

　　貴州、重慶、湖南三省交界之處因自然資源豐富而被譽(yù)為“錳礦金三角”，礦石生產(chǎn)的高額利潤(rùn)吸引了各種采礦隊(duì)伍，它迅速發(fā)展成為中國(guó)最大、最密集的電解錳生產(chǎn)基地。與之伴生的是這一地帶的區(qū)域公共問(wèn)題非常突出和尖銳，這里賭場(chǎng)屢禁不止，毒品和槍支日益泛濫。在這種種問(wèn)題中，目前最突出的是清江水污染的問(wèn)題。不同種類(lèi)、不同品位的礦石在提煉過(guò)程中產(chǎn)生的不同顏色、不同污染程度的廢水統(tǒng)統(tǒng)注入了清水江。沿江許多人因此罹患腎結(jié)石、膽結(jié)石、癌癥、毒瘡甚至是一些不知名的怪病。本文認(rèn)為問(wèn)題的關(guān)鍵癥結(jié)在于行政管理體制不順而非控污技術(shù)落后，因此嘗試從管理的角度分析為什么該地域的污染未能得到有效治理，希望為類(lèi)似的跨越行政區(qū)的公共事務(wù)治理提供一個(gè)新的視角。

　　一、清水江污染問(wèn)題治理中的幾種主要治理者及其困境

　　清水江污染問(wèn)題是一個(gè)典型的涉及到多個(gè)行政管轄區(qū)的公共問(wèn)題，在這一“三不管”地帶，現(xiàn)有的治理者有這樣幾種：一類(lèi)是作為地方一級(jí)政權(quán)的鄉(xiāng)政府、縣政府和省政府，由于在治理區(qū)域問(wèn)題時(shí)這幾種政權(quán)作為治理主體面臨的困境大致相同，因此本文將之歸于一類(lèi)來(lái)進(jìn)行探討。第二類(lèi)是中央政府，作為區(qū)域問(wèn)題的治理主體，它與地方政府面臨的困境有著根本的差異。第三類(lèi)是民間自治性組織，在我國(guó)村和居委會(huì)是其最基本的一種組織方式。接下來(lái)本文具體分析清水江治理過(guò)程中這些治理者是如何出場(chǎng)的，以及在承擔(dān)治理者角色時(shí)因哪些環(huán)節(jié)的問(wèn)題而使得它不能有效地承擔(dān)治理者的職責(zé)。

　　首先出場(chǎng)的是村和居委會(huì)。從2002年發(fā)覺(jué)清水江污染至今，為了得到清潔的生活、生產(chǎn)用水，沿江兩岸40余個(gè)行政村及居委會(huì)干部想了各種辦法，也走過(guò)了不同的渠道�！白�2003年開(kāi)始，我們?cè)谡�協(xié)會(huì)議上年年提建議案，個(gè)人也提，聯(lián)合也提，但問(wèn)題還是不能解決”[1].當(dāng)?shù)匾晃淮逯魅握f(shuō)：“在我們權(quán)限內(nèi)，該講的講了，該辦的辦了，實(shí)在沒(méi)有什么辦法了”[2].村和居委會(huì)一級(jí)的自治性組織在表達(dá)民眾需求方面更有優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗�與受區(qū)域問(wèn)題影響的公民接觸最密切，甚至其組成成員本身也受該區(qū)域公共問(wèn)題的影響，因此有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去治理這類(lèi)公共問(wèn)題。這些經(jīng)海選勝出的村干部也深知應(yīng)當(dāng)盡到為民作主的本份。但受制于制度約束和其“準(zhǔn)政權(quán)式組織”的身份，尤其是財(cái)政上不獨(dú)立，它幾乎無(wú)法為區(qū)域公共品的生產(chǎn)籌措資金，很難向居民和企業(yè)尤其是進(jìn)行污染的礦主分?jǐn)傊卫砉�共�?wèn)題的成本。

　　其次出場(chǎng)的是中央政府。2003年初，“受污染群眾”給中央去信反映了清水江的污染情況。不久，國(guó)家環(huán)保總局派出一名官員到清水江一帶視察。但是，“這些廠子（指礦廠）在環(huán)�？偩止賳T到達(dá)前半個(gè)月就停產(chǎn)了”[3].此次視察收效甚微。將區(qū)域公共事務(wù)治理的希望寄托在中央政府，產(chǎn)生的問(wèn)題就是政府太大而無(wú)法解決小問(wèn)題。一方面，中央政府考慮的是牽涉全國(guó)的事務(wù)。如果由中央政府來(lái)解決區(qū)域問(wèn)題，即是在全國(guó)人民之間分?jǐn)傊卫沓杀�，這對(duì)那些并不受該區(qū)域公共問(wèn)題所影響的人來(lái)講是一種不公平。而且，各種區(qū)域公共問(wèn)題如果都提交到中央層面，那么，無(wú)疑是在中央政府本已繁重工作日程上再添卷宗。從中央政府的偏好與權(quán)重考慮來(lái)看，在區(qū)域內(nèi)很重大的公共問(wèn)題，在中央日程上不一定就同樣重要。甚至可能是相對(duì)中央政府面對(duì)的諸多事項(xiàng)，這類(lèi)區(qū)域公共問(wèn)題往往要讓位于更為重要的考慮。換句話(huà)說(shuō)，中央政府不能夠很好地反映也不應(yīng)該只反映出某一個(gè)區(qū)域內(nèi)居民的偏好。結(jié)果就是，如果這類(lèi)區(qū)域公共問(wèn)題沒(méi)有達(dá)到相當(dāng)?shù)膰?yán)重程度，往往就得不到照料。另一方面，即便中央政府認(rèn)識(shí)到區(qū)域公共問(wèn)題的重要性而決定來(lái)治理，但是由于信息方面的原因，這種治理的成效與持續(xù)性也很難保證。由于科層制下必然存在的信息不對(duì)稱(chēng)和信息傳遞過(guò)程中的扭曲和失真，中央政府很難擁有真實(shí)、全面、及時(shí)的關(guān)于區(qū)域公共事務(wù)的信息，因而只可能是一種運(yùn)動(dòng)式的、間歇式的治理。而在這種間歇式的治理中，地方完全以突擊的方式應(yīng)付上面的檢查，或隱瞞對(duì)自己不利的信息，增加上面獲取有用信息的成本和管理成本。

　　接下來(lái)出場(chǎng)的是地方政府。地方政府在治理區(qū)域公共問(wèn)題方面，存在著一定的優(yōu)勢(shì)，它可以強(qiáng)制性向轄區(qū)內(nèi)居民和企業(yè)收取費(fèi)用而強(qiáng)制分?jǐn)傊卫沓杀�。�?jù)悉，一個(gè)小釩廠，每年可以給政府上交約4000萬(wàn)元的稅收及各種費(fèi)用，另每提煉一噸釩再上交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府1萬(wàn)元。一名鉬礦主說(shuō)，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府規(guī)定凡采礦必須交7500元辦證，而且洗出來(lái)的鉬礦必須賣(mài)給鄉(xiāng)政府。一噸18個(gè)品位的鉬礦石，如果賣(mài)給外地來(lái)收購(gòu)的人，可得6萬(wàn)多元，但賣(mài)給鄉(xiāng)政府就只得4.8萬(wàn)元。[1]這些礦產(chǎn)業(yè)成為“錳三角”地帶的經(jīng)濟(jì)命脈，給地方政府帶來(lái)了巨額的財(cái)政收入。

　　在獲取巨額收入的同時(shí)，面對(duì)居民日益高漲的治理污染的呼聲，地方政府則通過(guò)各種禁令將治理責(zé)任轉(zhuǎn)移到礦廠，強(qiáng)制要求工廠實(shí)施污水治理。如2004年7月，地方政府對(duì)清水江上游的萬(wàn)噸級(jí)電解錳廠進(jìn)行視察后認(rèn)為工廠處理污水的設(shè)備并不能將劇毒致癌物質(zhì)六價(jià)鉻還原達(dá)標(biāo)。因此給礦廠定下在2004年9月份之前污水處理的最后期限。貴州省人民政府亦對(duì)福泉10家磷化工企業(yè)的26個(gè)項(xiàng)目下達(dá)了限期治理任務(wù)。如科斯所言，這種方法掩蓋了不得不做出的選擇的實(shí)質(zhì)。它所導(dǎo)致的結(jié)果并不是人們所需要的，甚至通常也不是人們所滿(mǎn)意的[4].環(huán)境污染問(wèn)題具有交互性質(zhì)，避免對(duì)居民的損害也會(huì)使礦主們?cè)馐軗p害。礦主們事實(shí)上是通過(guò)繳納的高額稅費(fèi)和種種打點(diǎn)費(fèi)用，而獲得了“污染權(quán)”。但是，地方政府并沒(méi)有將得來(lái)的收入用于提供污染處理的公共品。由“江水被直接帛上蓄水池，未經(jīng)達(dá)標(biāo)處理便輸送到各家各戶(hù)”，所以“隨意到一戶(hù)人家打開(kāi)水龍頭，含有大量錳礦尾砂的自來(lái)水流入臉盆，錳粉沉淀后鋪滿(mǎn)了盆底”[1].

　　而即使通過(guò)禁令措施將責(zé)任轉(zhuǎn)移到礦廠，在地方政府的利潤(rùn)趨使下，禁令也而形同虛設(shè)。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)發(fā)展、追求經(jīng)濟(jì)政績(jī)的大制度背景下，礦主們的利益與地方政府的利益在某種程度上是一致的：花垣縣長(zhǎng)宛慶豐在政府工作報(bào)告中就專(zhuān)門(mén)提到，八家企業(yè)積極投身光彩事業(yè)，為邊城高級(jí)中學(xué)、城鎮(zhèn)建設(shè)等捐資2000多萬(wàn)元。所以不難理解，為什么對(duì)他們的污染行為，地方政府并不積極地采取措施。

　　另一方面，即使地方政府有意愿要通過(guò)提供公共品來(lái)解決清水江污染問(wèn)題，地方政府作為治理單位的合理性，也存在著相當(dāng)?shù)膯?wèn)題。地方的行政區(qū)劃設(shè)置可能是出于政治上的考慮，而不是為了更好的解決區(qū)域公共問(wèn)題[5]，而地方政府管轄地域嚴(yán)格受到行政區(qū)劃的限制。因此，地理轄區(qū)決定著組成治理單位的成員，而不是由受該公共問(wèn)題影響的人共同組成治理單位。地方政府只能將自己管轄區(qū)內(nèi)的利益考慮進(jìn)來(lái)，而不能夠?qū)⑷�部利益相關(guān)人納入進(jìn)這一區(qū)域公共問(wèn)題的治理中來(lái)。據(jù)報(bào)道，清江水治理中某縣的縣領(lǐng)導(dǎo)去了解電解錳廠的排污情況時(shí)，只是站在虎渡口大橋上看貴州木樹(shù)鄉(xiāng)的廠子，而不敢越過(guò)貴州地界。[6]

　　由于管理邊界的限制，地方政府也不能在所有利益相關(guān)者之間分配治理成本，而只能在自己的管轄區(qū)內(nèi)分配成本。這樣帶來(lái)的問(wèn)題是，治理這一公共問(wèn)題的措施成為一種公共品，一旦提供出來(lái)，就會(huì)為沒(méi)有付出成本的人無(wú)差別的享有――所以各個(gè)地方政府都沒(méi)有動(dòng)力去承擔(dān)相應(yīng)的成本。而且，這是一種類(lèi)似囚犯困境的集體行動(dòng)格局，如果某個(gè)地方因?yàn)橐�保護(hù)環(huán)境而采取強(qiáng)制措施，礦廠就會(huì)遷移往其它地方，利潤(rùn)也就隨之流往其它地方�！百F州說(shuō)是湖南污染的，湖南說(shuō)是貴州污染的，到頭來(lái)，誰(shuí)都不管，誰(shuí)都認(rèn)為光自己治理污染，反正也是解決不了問(wèn)題”。[1]

　　這一系列治理單位依次或交叉出場(chǎng)，清水江區(qū)域的環(huán)境污染問(wèn)題仍然未得到有效的治理。接下來(lái)，是老百姓自己出場(chǎng)來(lái)解決了。“既然政府解決不了，就由民間來(lái)解決”。民間解決的方式是什么呢？2005年4月22日，重慶市貴鄧村和湖南省太平鄉(xiāng)、矮車(chē)壩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民集合千余人，將當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生劇毒煙霧的釩廠砸了。2005年5月9日，花垣縣茶峒鎮(zhèn)上潮水、下潮水和磨老三個(gè)村的幾百名村民，砸了該縣貓兒鄉(xiāng)200多家選鉬礦的廠子。砸廠那天，有村民到各家鳴鑼喊人，說(shuō)是誰(shuí)家如果不去人，今后死人倒房子都沒(méi)人管[1].這種解決方式嚴(yán)重影響著社會(huì)的安定和團(tuán)結(jié)，危害法制基礎(chǔ)，顯然不是我們希望看到的。

　　在民怨一再累積的情況下，清水江沿岸40余村及街道的主任及支部書(shū)記組成“兩省一市邊區(qū)拯救母親河行動(dòng)代表小組”，決定采取“全面辭職”的方案，希望引起政府和社會(huì)關(guān)注，并通過(guò)正常的渠道來(lái)解決清水江污染的問(wèn)題[6].

　　無(wú)論是民間的暴力行動(dòng)，還是村官“集體辭職”的險(xiǎn)棋，都將問(wèn)題又?jǐn)[到了中央層面。事實(shí)上，這種做法只是通過(guò)改變中央政府的偏好從而影響中央政府對(duì)其所面對(duì)的大量事務(wù)的優(yōu)先順序排列。通過(guò)將事態(tài)的嚴(yán)重性擴(kuò)大，向中央政府傳遞了此類(lèi)公共問(wèn)題的緊迫性與嚴(yán)峻性。問(wèn)題終于“引起了高層決策者的關(guān)注”，8月上旬，以陸新元為組長(zhǎng)的國(guó)家環(huán)�？偩终{(diào)查組奔赴現(xiàn)場(chǎng)，深入查看了湖南花垣、貴州松桃、重慶秀山3縣的20余家電解錳生產(chǎn)企業(yè)、7個(gè)河流斷面，監(jiān)測(cè)了36個(gè)水樣[6].在這之后，在中央的直接關(guān)注和批示下，國(guó)家環(huán)保總局調(diào)查組協(xié)調(diào)交界地區(qū)的省市環(huán)保部門(mén)、地方政府共同制定了《湖南、貴州、重慶制定交界地區(qū)錳污染整治方案》，使得人們看到了曙光。

　　在我們感恩于中央政府的眷顧之時(shí)，不能不警惕地看到這一解決方案的局限。事實(shí)上問(wèn)題還有另一面。由于“高層決策者”的信息處理量是有限的，在他們關(guān)注了清水江污染的問(wèn)題時(shí)，這必然意味著，其它的一些置于其議程上的問(wèn)題被相應(yīng)的挪后了。正如巴斯夏在“破窗理論”[7]中告訴我們的，并非只有當(dāng)事的高層決策者和受清水江污染影響的利益相關(guān)人，還有第三方隱藏在幕后，這第三方就是一些與本來(lái)被置于高層決策者議事日程之上并有望得到處理的問(wèn)題有利益相關(guān)的人，但因?yàn)楦邔記Q策者的偏好和優(yōu)先序列的改變，而使得其問(wèn)題被擱置未能得到及時(shí)有效的處理。而且，這樣一種處理方式隨意性太大，不能形成關(guān)于問(wèn)題處理結(jié)果的穩(wěn)定預(yù)期，容易激勵(lì)“投機(jī)行為”。而且，常規(guī)事務(wù)得不到正常渠道的解決，而任其惡化醞釀成大的突發(fā)事件才有領(lǐng)導(dǎo)重視，才能解決，那我們的政府就真的變成一個(gè)“問(wèn)題”政府――出了問(wèn)題才出現(xiàn)。我們需要的，是一種常態(tài)的處理區(qū)域公共問(wèn)題的機(jī)制，而不應(yīng)寄望于中央政府的運(yùn)動(dòng)式干預(yù)。

　　二、治理區(qū)域公共問(wèn)題的基本邏輯

　　從上文的分析可以看到，我們需要一種常態(tài)式的機(jī)制來(lái)解決區(qū)域公共問(wèn)題，而不能將治理所有區(qū)域公共問(wèn)題的希望寄托于中央政府的關(guān)注。我們把現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的各種跨越行政管轄區(qū)的問(wèn)題――如某地的環(huán)境污染對(duì)其它轄區(qū)帶來(lái)的影響――看作是一系列的公共事務(wù)，無(wú)論具體微觀地看這類(lèi)區(qū)域事務(wù)的差異性有多大，但透過(guò)細(xì)節(jié)上的差異而從這類(lèi)問(wèn)題的本質(zhì)上來(lái)看，它們都屬于區(qū)域公共事務(wù)，這類(lèi)問(wèn)題的解決需要靠受到該公共問(wèn)題影響的人所組成的集體的共同努力。對(duì)這類(lèi)公共事務(wù)的解決，我們將之理解為是一種提供公共品的過(guò)程，這一公共品可以是某種物品，如某一群居民決定共同出資修某一地段的公路；
也可以是某種服務(wù)，如某一社區(qū)的居民決定共同出資請(qǐng)保安來(lái)提供安全服務(wù)；
還可以是某種制度安排，如受到河流污染影響的三個(gè)行政轄區(qū)達(dá)成某種協(xié)議按一定的分擔(dān)比例共同提供一種污染處理設(shè)施。以公共問(wèn)題為基本核心，我們據(jù)此來(lái)分析區(qū)域公共事務(wù)的治理邏輯。

　　（一）區(qū)分供應(yīng)與生產(chǎn)

　　在治理區(qū)域公共事務(wù)時(shí)，我們需要區(qū)分兩個(gè)概念：公共品的供應(yīng)和生產(chǎn)[8].生產(chǎn)（production）是指公共品得以成為存在物的物理過(guò)程，而供應(yīng)（provision ）則是消費(fèi)者得到該存在物的過(guò)程[9]（導(dǎo)言P4）。由于公共品在消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排它性，由市場(chǎng)來(lái)供給必然會(huì)帶來(lái)“搭便車(chē)”問(wèn)題，帶來(lái)公共品的供給不足，因此消費(fèi)公共品的公民不能直接從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)所需要的產(chǎn)品。為此，需要有一個(gè)組織來(lái)將對(duì)某種公共品有共同需求的公民組織起來(lái)，尋找能夠生產(chǎn)他們需要的公共品的生產(chǎn)單位，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　并在該群體中分擔(dān)該公共品的成本。這樣，該組織就成為一個(gè)供應(yīng)單位。這種供應(yīng)單位可以是政府，也可以是民間自治性組織。政府作為供應(yīng)單位的實(shí)例在生活中屢見(jiàn)不鮮，公民通過(guò)向政府繳納稅收而享有政府所提供的公共服務(wù)，如公園、橋梁、路燈等。當(dāng)政府自己負(fù)責(zé)生產(chǎn)這些公共品時(shí)，它事實(shí)上是同時(shí)作為生產(chǎn)者與供應(yīng)者雙重身份出現(xiàn)。

　　由此，治理區(qū)域公共事務(wù)的關(guān)鍵在于受區(qū)域公共問(wèn)題影響的利益相關(guān)人能夠組織成相應(yīng)的供應(yīng)單位。這一供應(yīng)單位必須能夠：首先，在規(guī)模上與潛在的受益人范圍相匹配，否則就會(huì)有一些不相關(guān)的人被納入進(jìn)來(lái)，使得公共品的相關(guān)決策效率低下，這些人會(huì)成為供應(yīng)單位內(nèi)部長(zhǎng)期存在的反對(duì)力量；
或者一些受益者未被考慮進(jìn)來(lái)，從而導(dǎo)致外部性――向該供應(yīng)單位內(nèi)的公民征稅而創(chuàng)造的福利為其它人所享用。由于公共品的范圍和規(guī)模并不相同，或者可以說(shuō)，在大多數(shù)情況下，都是不同的，這意味著潛在受益人的范圍和規(guī)模也因具體情境而異，這就要求根據(jù)具體的情況建立不同的供應(yīng)單位。其次，確定受益人表達(dá)需求的方式。公共品的影響規(guī)模和范圍確定后，需要了解受到該公共品影響的人愿意享受什么樣的公共品，這就涉及到受益人的需求表達(dá)的問(wèn)題。在可供選擇的方案明確清楚時(shí)，公民可以通過(guò)直接投票來(lái)表達(dá)自己的需求。在公民不具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)來(lái)做出判斷的場(chǎng)合，公民可通過(guò)投票選舉代表，由具有某一領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的代表來(lái)代表普通公民做出更為明智的決定。[10]（P92）公民也可以直接向供應(yīng)單位表達(dá)需求，這體現(xiàn)出對(duì)公民自己的知識(shí)和權(quán)利的尊重，相信他們具有代表自己利益的能力，不需要任何的精英來(lái)為他們預(yù)先設(shè)立方案來(lái)自以為是地裁減他們的智慧，而是由他們自己來(lái)創(chuàng)造性地提出方案，并相信只有這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)他們的福利。其三，確定公共品的生產(chǎn)者，并監(jiān)督公共品的質(zhì)量。在公共品的受益范圍和受益者偏好表達(dá)方式確定之后，供應(yīng)者需要處理的問(wèn)題是確定公共品的生產(chǎn)者，即選擇能夠生產(chǎn)受益者所需要的公共品的單位。供應(yīng)者可以從私營(yíng)企業(yè)或公共機(jī)構(gòu)中選擇能夠滿(mǎn)足要求的生產(chǎn)單位，并交由他們生產(chǎn)，告訴他們產(chǎn)品需要達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)和要求，并監(jiān)督其質(zhì)量。當(dāng)然，由于監(jiān)督需要耗費(fèi)成本，供應(yīng)者也可以選擇自己生產(chǎn)，因?yàn)楣��?yīng)者自己對(duì)于受益者的需求最為清楚，因此可以生產(chǎn)出最符合受益者需求的產(chǎn)品，從而將監(jiān)督成本內(nèi)部化。其四，選擇分?jǐn)偣�共品成本的方式。公共品的提供需要耗費(fèi)成本，這些成本包括有供應(yīng)單位的運(yùn)行成本、了解受益者需求偏好的成本、尋找公共品生產(chǎn)者的成本、公共品生產(chǎn)的費(fèi)用、管理公共品消費(fèi)的成本。在技術(shù)條件許可的情況下，由受益者根據(jù)其受益比例（如對(duì)公共品的使用次數(shù)、程度等）來(lái)分擔(dān)這些成本。

　�。ǘ�）區(qū)域公共問(wèn)題治理的基本邏輯

　　從以上分析可以看到，在區(qū)域公共問(wèn)題的治理中，如果政府要作為主體，那么它的管轄邊界必須與該公共問(wèn)題的影響規(guī)模相符，必須采取相應(yīng)的方式測(cè)量受該公共問(wèn)題影響的居民的偏好，必須找到生產(chǎn)該公共品的恰當(dāng)方式，并在受益者群體中盡可能按照各人的受益程度來(lái)分?jǐn)偝杀�，并且，在公共品被提交給受益者后，通過(guò)管制來(lái)平衡該公共品的使用。區(qū)域公共治理的第二個(gè)邏輯在于，政府并不必然需要自己來(lái)生產(chǎn)公共品。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)、缺乏成本意識(shí)、缺乏生產(chǎn)公共品所必須的專(zhuān)業(yè)技能等方面的問(wèn)題，公共品的生產(chǎn)可以交由企業(yè)組織等來(lái)進(jìn)行。評(píng)價(jià)政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)不在于生產(chǎn)方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而是供應(yīng)方面的回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)，即政府是否對(duì)受影響者的偏好敏感。

　　治理區(qū)域公共事物的邏輯還意味著，政府不僅不需要是公共品的生產(chǎn)者，甚至不一定要成為公共品的提供者。居民可以自己組織起來(lái)為自己提供公共品，并自己在成立新的供應(yīng)單位與享受到的福利之間進(jìn)行權(quán)衡。因此，允許公民組織各種供應(yīng)單位，成為必要的制度基礎(chǔ)。在這里，“關(guān)鍵問(wèn)題不是一整套具體的地方政府的創(chuàng)建計(jì)劃而是一整套能力賦予規(guī)則，即一部地方政府憲法的選定，這些規(guī)則使地方社區(qū)能夠創(chuàng)建多種多樣的地方政府單位。”[10]（P165）……它的最基本特征就是多樣性，即為了解決各種不同的問(wèn)題，必須有廣泛的可供選擇的地方政府形式，必須使人們有這種選擇的自由[10]（P165）。這樣形成的局面是，“一個(gè)大城市中有幾百個(gè)獨(dú)立分割的地方政府也并不是什么罕見(jiàn)的事――每個(gè)市民一般都加入一個(gè)市、縣、學(xué)區(qū)和其他幾個(gè)為交通、排污、控制空氣污染而設(shè)的特別區(qū)。一個(gè)人同時(shí)屬于幾個(gè)地方政府，這看上去也許有點(diǎn)復(fù)雜，但無(wú)非也和在不同的商店里購(gòu)物的復(fù)雜程度差不多――一些商店是綜合百貨店，另一些是專(zhuān)賣(mài)店而已�！盵11]（P98）

　　成立多種供應(yīng)單位也意味著，各種供應(yīng)單位彼此之間是獨(dú)立的關(guān)系，而不是隸屬的關(guān)系。這表現(xiàn)為，首先：解決區(qū)域性問(wèn)題可能需要區(qū)域性的供應(yīng)者，但不能允許區(qū)域性的供應(yīng)者去支配一些覆蓋規(guī)模更小的地方性的事物。一般在公共品的供給中，引起關(guān)注比較多的是一些覆蓋規(guī)模小的供應(yīng)者在提供覆蓋規(guī)模大的公共品時(shí)產(chǎn)生的外部性，在這種情況下，供應(yīng)者承擔(dān)了相應(yīng)的成本，但收益卻并未能為組成該供應(yīng)單位的成員所全部享有。因此，在行政區(qū)劃的調(diào)整中，人們更多的呼吁合并，以解決外部性問(wèn)題。問(wèn)題的另一面同樣需要引起關(guān)注，即覆蓋面大的供應(yīng)單位提供覆蓋面小的公共品。因?yàn)槔�益不相關(guān)者被納入到供應(yīng)單位中來(lái)，使得公共品的提供效率更為低下。第二，在提供某類(lèi)公共品的領(lǐng)域內(nèi)，該供應(yīng)者有完全的自主權(quán)，只反應(yīng)構(gòu)建該供應(yīng)單位的消費(fèi)者的需要。該供應(yīng)單位的權(quán)力也僅限于在提供該類(lèi)公共品的范圍內(nèi)，在超出該領(lǐng)域之外，該供應(yīng)單位無(wú)權(quán)向組成供應(yīng)單位的成員作出任何要求。而且，該供應(yīng)單位為彌補(bǔ)公共品的成本而在供應(yīng)單位成員之間征收起來(lái)的資金只能用于在該供應(yīng)單位提供特定具體服務(wù)之用，而不能用于其它用途。第三，這些供應(yīng)單位的存在并不排斥地方政府的存在。我們可以把地方政府看作是一個(gè)一般目的政府，但它的職責(zé)并不是和這些供應(yīng)單位進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)或者取代它們，而是為它們提供一種補(bǔ)充[10]（P169）。奧克森形象地把起到這種作用的地方政府稱(chēng)為是“保護(hù)傘”。

　　從理論上講任何對(duì)某類(lèi)公共品有需求的地方，就可以組織起供應(yīng)者來(lái)提供這類(lèi)公共品。由于公民對(duì)公共品的需求和偏好可以被無(wú)限細(xì)分，那么，就可能出現(xiàn)這樣的情況，即一個(gè)單個(gè)的公民會(huì)成立一個(gè)單獨(dú)的供應(yīng)單位來(lái)為自己提供這類(lèi)產(chǎn)品。但事實(shí)上，成立各種供應(yīng)單位是有成本的。盡管現(xiàn)有的供應(yīng)單位可能在管轄邊界上與公共品的受益規(guī)模不完全一致，或者不能完全反應(yīng)受益者的偏好的不同，但是是否需要成立另外的供應(yīng)單位，是在成立一個(gè)新的供應(yīng)單位的成本與不成立新供應(yīng)單位所遭受的福利損失之間權(quán)衡的結(jié)果。如果成立一個(gè)新的供應(yīng)單位的成本高于從該供應(yīng)單位中所能得到的福利，公民會(huì)選擇忍受現(xiàn)有的公共品水平，而不是重新建立一個(gè)新的供應(yīng)單位。

　　三、我們需要什么樣的治理機(jī)制？

　　在“中共中央關(guān)于制定十一五規(guī)劃的建議”中，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是重要主題詞，更專(zhuān)門(mén)提出要改善重點(diǎn)流域、重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量。這說(shuō)明，區(qū)域問(wèn)題的嚴(yán)重性已經(jīng)日益受到高層決策者的重視，但是，要真正做到對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題的有效治理，我們必須打破現(xiàn)有的思路，認(rèn)清傳統(tǒng)思路的根本局限性之所在，這樣，才能提出真正有效的解決方案。中央政府能夠?qū)⑺�有與清水江污染問(wèn)題有關(guān)的全部利益相關(guān)人包括進(jìn)來(lái)，但問(wèn)題在于，所包括進(jìn)來(lái)的不僅僅只是利益相關(guān)人，還包括其它利益不相關(guān)的人。這使得中央政府在治理區(qū)域問(wèn)題上顯得不太靈活，而且，區(qū)域問(wèn)題的考慮往往讓位于其它更重要的問(wèn)題，所以區(qū)域公共問(wèn)題不能得到及時(shí)有效的解決。地方政府能夠?qū)ζ漭爡^(qū)內(nèi)的居民和企業(yè)強(qiáng)制分?jǐn)傊卫砦廴镜某杀�，但是由于地理管轄區(qū)的剛性，它們不能將所有利益相關(guān)人包括在決策考慮范圍內(nèi)，不能對(duì)所有利益相關(guān)人分?jǐn)偣�共品的成本。利益相關(guān)人的需求表達(dá)，作為供應(yīng)單位的地方政府存在搭便車(chē)心理，寄希望于其它供應(yīng)單位的治理。而且地方政府往往能夠?qū)⒅卫碡?zé)任轉(zhuǎn)嫁給污染企業(yè)。村委會(huì)之類(lèi)的民間自治性組織則行動(dòng)能力有限，無(wú)法向居民和企業(yè)分?jǐn)傊卫砉�共�?wèn)題的成本。這些都導(dǎo)致了區(qū)域公共問(wèn)題無(wú)法得以解決。如果對(duì)區(qū)域問(wèn)題的治理仍然在舊框架下進(jìn)行治理整頓，上演的仍將是我們熟悉的故事情節(jié)，對(duì)問(wèn)題的實(shí)際解決起不到實(shí)質(zhì)性的作用。應(yīng)當(dāng)考慮到現(xiàn)有供應(yīng)單位的困境，并力圖通過(guò)改變這一困局來(lái)尋找一種常態(tài)式的治理機(jī)制，而不是全部寄望于最高決策者的眷顧與恩澤。

　　一種可能的方案是允許居民們自己組織供應(yīng)單位，來(lái)解決區(qū)域公共問(wèn)題。決策的權(quán)力要授予給那些擁有制定決策的相關(guān)信息的人，并通過(guò)激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)來(lái)保證他們能夠有效地使用這些信息來(lái)制定決策[12]（P264）。通過(guò)允許居民自己組織供應(yīng)單位來(lái)就區(qū)域公共問(wèn)題的處理進(jìn)行決策，就能夠充分利用居民們自己擁有的信息，而決策的結(jié)果由于會(huì)給他們直接帶來(lái)收益，因此他們有足夠的激勵(lì)來(lái)充分利用這種信息。從居民們通過(guò)各種渠道向各級(jí)政府提供關(guān)于清水江污染的問(wèn)題可以看到，居民們是存在著足夠的激勵(lì)來(lái)運(yùn)用這種信息的。由居民們組成的這種供應(yīng)單位要可以通過(guò)籌資來(lái)分?jǐn)傊卫沓杀�。近年在山東農(nóng)村出現(xiàn)的村民社員共同出資建設(shè)蓄水塘壩、修路、整地的事例表明，他們完全有這種潛力去自主組建供應(yīng)單位并有效地提供公共品。正如有研究者所提出來(lái)的：“農(nóng)民需要的也許并不是突然為他們建立一個(gè)官方、半官方性質(zhì)的全國(guó)性龐大機(jī)構(gòu)，而是允許他們?cè)凇�私�?quán)自治’的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)利益的聯(lián)合、合作開(kāi)始，在‘底下’先自發(fā)地試起來(lái)”[13].這意味著，通過(guò)相應(yīng)的制度安排使地方居民能夠基于自身的首創(chuàng)性來(lái)選擇和行動(dòng)，使他們能夠創(chuàng)建多種多樣的供應(yīng)單位。在這里，具有本質(zhì)性的東西是，小規(guī)模的社區(qū)要有自己組織起來(lái)就一些共通的問(wèn)題進(jìn)行集體行動(dòng)的能力[10]（P174）。這種地方集體行動(dòng)的過(guò)程也是將市民主動(dòng)帶入到地方治理的事業(yè)中去的過(guò)程，正是通過(guò)這樣的過(guò)程，市民自己組織起來(lái)去尋求解決他們所面臨的共通問(wèn)題的辦法，而不是等待“政府”來(lái)為他們解決這些問(wèn)題。正如奧克森所指出的，在地方治理的過(guò)程中沒(méi)有市民的主動(dòng)投入，任何較嚴(yán)重的區(qū)域問(wèn)題都難以有效地得到解決[10]（P175）。這種供應(yīng)單位的存在并不排斥地方政府，地方政府仍可作為基本的一級(jí)政權(quán)性組織，但在公共品的提供方面與其它自組建立起來(lái)的供應(yīng)單位不應(yīng)該是競(jìng)爭(zhēng)性的甚至是替代性的關(guān)系，而應(yīng)該是補(bǔ)充性的關(guān)系。只要自組織起來(lái)的供應(yīng)單位能夠解決好的區(qū)域公共問(wèn)題――無(wú)論是跨行政轄區(qū)的大區(qū)域，如清水江，還是一個(gè)行政轄區(qū)內(nèi)的小地域，如一口井水的使用――就應(yīng)當(dāng)交由自組織起來(lái)的供應(yīng)單位來(lái)提供。原地方政府在公共品的提供方面應(yīng)當(dāng)起到的作用是“剩余作用”，即，如果居民沒(méi)有能夠組織起供應(yīng)單位來(lái)提供某類(lèi)公共品，那么，地方政府作為基本的供應(yīng)單位，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起這類(lèi)公共品的供給責(zé)任。

　　如果考慮到我國(guó)市民社會(huì)尚未完全成長(zhǎng)起來(lái)或者考慮到在我國(guó)當(dāng)前建立一個(gè)新的供應(yīng)單位的成本過(guò)高而置疑上述方案的可行性的話(huà)，另一個(gè)可能的方案，是利用現(xiàn)有的供應(yīng)單位――與清水江治理相關(guān)的各縣、鄉(xiāng)地方政府，鼓勵(lì)和促進(jìn)各地方政府通過(guò)契約、談判等方式建立起合作方案，但這其中的關(guān)鍵是通過(guò)恰當(dāng)?shù)闹贫劝才鸥淖兊胤秸�府的激�?lì)結(jié)構(gòu)和約束機(jī)制，使他們追求地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的沖動(dòng)不能以破壞性使用地方資源為代價(jià)。完全禁止采礦的措施過(guò)于理想化、絕對(duì)化，政府應(yīng)該通過(guò)相應(yīng)的措施帶領(lǐng)、引導(dǎo)、激勵(lì)礦主進(jìn)行污染控制，而不是把污染控制的責(zé)任完全轉(zhuǎn)移到礦主和企業(yè)身上。

　　本文將清水江的污染治理看作是一個(gè)涉及到幾個(gè)管轄區(qū)域的公共問(wèn)題，并分析了現(xiàn)有的供應(yīng)單位在處理這一區(qū)域公共問(wèn)題方面面臨的困境。研究治理具體區(qū)域公共問(wèn)題的管理體制和機(jī)制安排，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的重要制度性基礎(chǔ)。本文的研究旨在拋磚引王，希望引起更多的學(xué)者和實(shí)踐者關(guān)注，認(rèn)識(shí)到公共管理機(jī)制對(duì)于解決區(qū)域公共問(wèn)題的基礎(chǔ)性作用，并有更多的同仁投入到這一領(lǐng)域的研究與探討中來(lái)。本研究并未嘗試就區(qū)域公共問(wèn)題的解決提供任何實(shí)際的建議，因?yàn)楣P者相信，具體方案更多依賴(lài)于實(shí)踐者的智慧。作為研究者和學(xué)者，我們所能做的，不是對(duì)實(shí)踐者的行為妄加指導(dǎo)，而是通過(guò)邏輯上的分析，借助我們的專(zhuān)業(yè)背景，為實(shí)踐者打開(kāi)受制于具體問(wèn)題細(xì)節(jié)的思路，從而為發(fā)現(xiàn)新的思路和解決方案掃清道路。

　　The Logic of Governing Regional Public Affairs

　　A Case Study of Governing the Polluted Qingshui River

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　　School of Government，Sun Yat-sen University

　　Abstract

　　With the increasing emergence of public affairs covering different jurisdictions，the traditional mode of management based on the geographical boundaries could notsolve these trans-jurisdictional problems.Through the analysis of governing thepolluted Qingshui River ，the article argues that the key point in governing theseregional public affairs lies in the proper organizing of stakeholders of relativepublic affairs into a supplying unit which can select ways to express preferencesof stakeholders ，ways to share cost of governing regional public affairs，andselect relative production unit to produce public goods and services.

　　Key Words ：Regional Public Affairs；
Governance；
Providing unit；
Qingshui River

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　　本文是廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十五”規(guī)劃項(xiàng)目“泛珠三角區(qū)域公共管理體制與機(jī)制比較研究”項(xiàng)目成果（05F -03），中山大學(xué)二期“985工程”公共管理與社會(huì)發(fā)展研究創(chuàng)新基地項(xiàng)目成果。

　　劉亞平（1976-），湖北洪湖人，行政學(xué)博士，中山大學(xué)行政管理研究中心講師，主要研究方向?yàn)榈胤秸�府與區(qū)域公共管理。

　　原載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2006年第4期

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