一、引言

　　隨著我國市場經(jīng)濟發(fā)育逐漸成熟，歷史條件變化，政策性銀行的作用漸漸受到質(zhì)疑，政策性銀行未來發(fā)展方向存在許多爭論，也有不少認(rèn)識誤區(qū)。這些爭論，集中表現(xiàn)為三種觀點：第一種觀點認(rèn)為，我國仍處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌階段，較長時期內(nèi)仍需要政策性銀行發(fā)揮作用，政策性銀行應(yīng)在國家信用的基礎(chǔ)上繼續(xù)從事政策性業(yè)務(wù)，與商業(yè)銀行嚴(yán)格限定經(jīng)營范圍，互不交叉。第二種觀點認(rèn)為，政策性銀行較好地完成了歷史使命，但面對國家發(fā)展的新形勢和新任務(wù)，政策性銀行應(yīng)在條件成熟時轉(zhuǎn)型為開發(fā)性銀行。第三種觀點認(rèn)為，政策性銀行已完成歷史使命，應(yīng)逐步收縮業(yè)務(wù)，淡出市場。反映在改革思路上，有三種思路：一是繼續(xù)維持傳統(tǒng)政策性銀行的定位，維持準(zhǔn)政府機構(gòu)的職能，從事國家規(guī)定好了范圍和邊界的政策性業(yè)務(wù)，由國家財政擔(dān)保，風(fēng)險由國家財政兜底；
二是向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型，實行市場化運作，按項目把業(yè)務(wù)劃分成國家指令性業(yè)務(wù)和指導(dǎo)性業(yè)務(wù)兩類，國家財政只補償指令性項目的風(fēng)險，指導(dǎo)性項目政策性銀行風(fēng)險自擔(dān)；
三是不單獨搞政策性銀行，政策性金融業(yè)務(wù)可以搞代理，誰代理就給誰補貼和優(yōu)惠政策，由財政買單。對我國政策性銀行改革的爭論集中在以下問題：

　�。�1）在社會主義市場經(jīng)濟體制下，我們究竟需要什么樣的政策性金融？政策性金融機構(gòu)是否具有國家信用，財政與政策性金融是什么關(guān)系？我國政策性金融與商業(yè)金融的關(guān)系是什么？

　�。�2）對政策性銀行改革，我們究竟需要明確什么樣的思路？把握什么樣的方向？堅持什么樣的原則？為什么說我國政策性銀行的改革方向是向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型？

　�。�3）開發(fā)性金融的實質(zhì)是什么？開發(fā)性金融與傳統(tǒng)政策性金融、商業(yè)金融的區(qū)別在哪里？

　�。�4）國外政策性銀行的資本充足率有什么特點，我國政策性銀行資本金短缺，應(yīng)采取什么辦法補充？

　　隨著我國政策性銀行改革的深入，上述問題的爭論較多，2001年國務(wù)院曾成立調(diào)研小組，專門研究政策性銀行的發(fā)展定位問題。黨的十六屆五中全會提出要深化政策性銀行改革，政策性銀行改革成為我國金融改革的焦點之一，本文將對幾個相關(guān)問題提出看法。

　　二、政策性銀行與開發(fā)性銀行的由來、含義及其區(qū)別

　　探討政策性銀行和開發(fā)性銀行的概念不得不從政府融資及其經(jīng)濟思想的起源、變遷談起。在歐洲工業(yè)化初期，人們最早認(rèn)識到政府為大型建設(shè)項目提供資金的積極作用。上世紀(jì)初，法國和德國政府就通過特定的國有或私有金融機構(gòu)，對大型項目提供資金。1929年經(jīng)濟大蕭條之后，美國也有類似做法。

　　伴隨這些理論和實踐的發(fā)展，許多發(fā)展中國家在上世紀(jì)70年代以前，紛紛建立國有金融機構(gòu)，為國家大型建設(shè)項目提供融資。這些機構(gòu)既不同于以短期融資服務(wù)為主的一般商業(yè)銀行，也不同于全方位依靠資本市場以成熟企業(yè)為主要融資服務(wù)對象的投資銀行。其主要職能是，按照國家制定的發(fā)展計劃向政府優(yōu)先發(fā)展的部門或投資項目提供長期資金，即聯(lián)合國定義的“主要給那些能帶來正的外部性作用因而市場融資不足的項目提供長期資金”。“正的外部性”，指除了利潤目標(biāo)以外并有助于實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展、增進(jìn)社會公平等其他目標(biāo)。這些金融機構(gòu)通常被稱作“開發(fā)銀行”（Development banks ）。這導(dǎo)致了上世紀(jì)80年代以前，開發(fā)銀行的興起和大發(fā)展。這一時期的開發(fā)銀行被經(jīng)濟學(xué)家稱為“舊模式”（Old Model ），或“傳統(tǒng)”開發(fā)銀行，其主要職能是給政府投資項目提供長期資金，按照國家制定的發(fā)展計劃向政府優(yōu)先發(fā)展的部門分配貸款，資本金依靠政府，政策性強。

　　我國一直把1994年成立的國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行稱為政策性銀行。國外文獻(xiàn)和國際組織把這類銀行都?xì)w為開發(fā)銀行，盡管國際上有“基于政策的貸款”或“基于政策的金融”的提法，但發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的文獻(xiàn)中鮮有“政策性或政策銀行”這一提法。世界銀行認(rèn)為，從規(guī)范的概念上說，我國政策性銀行就是國際上公認(rèn)的舊模式開發(fā)銀行。在國內(nèi)，人們也把上世紀(jì)80年代以前的開發(fā)銀行模式，稱為“政策性銀行”。這一提法反映了舊模式開發(fā)銀行使用政府公共資金、享有國家法定信用擔(dān)保、業(yè)務(wù)損失財政兜底、提供基于政策導(dǎo)向貸款和其他金融服務(wù)的基本特征。在這種模式下，沒有最低資本充足率要求。從機構(gòu)性質(zhì)而言，銀行的成分少，行政的成分多。

　　政策性銀行或舊模式開發(fā)銀行在許多國家的國民經(jīng)濟早期發(fā)展和市場環(huán)境的建設(shè)中都起到了十分重要的作用。他們?yōu)榇笮屯顿Y項目提供直接貸款；
給具有正的外部性項目提供融資，這類項目商業(yè)收益率低，商業(yè)貸款不愿支持，但社會收益高；
支持具有市場潛力或市場潛力尚未被商業(yè)金融發(fā)現(xiàn)的顧客、產(chǎn)品和市場，如中小企業(yè)和農(nóng)戶貸款等。

　　但政策性銀行在實踐中暴露的許多嚴(yán)重問題也逐漸為人們所認(rèn)識。一是財政提供擔(dān)保，并承擔(dān)最終損失，道德風(fēng)險嚴(yán)重。一方面，需要政府補貼可以成為借口，掩蓋銀行管理的混亂；
另一方面，在缺乏規(guī)范的會計制度的情況下，銀行管理得好也無法體現(xiàn)在盈利水平不斷提高上。另外，對政策性銀行的補貼主要采取政府擔(dān)保的形式，也無法具體量化政府補貼的數(shù)額。

　　二是政策性銀行不按市場規(guī)則評審貸款項目，造成貸款回收率低，不良資產(chǎn)多，表現(xiàn)在經(jīng)營業(yè)績上，多數(shù)銀行業(yè)績差，不具有可持續(xù)發(fā)展能力，加重了政府財政負(fù)擔(dān)。

　　三是政府行政性配置信貸資金，干預(yù)成本巨大。政府直接提供貸款，可能導(dǎo)致稀缺資源的次優(yōu)配置，政府直接支持項目的實施效果不理想，金融市場因?qū)φ�府直接融資的過度依賴發(fā)育不健全。上世紀(jì)60至70年代，韓國通過建立國家投資基金，對重化學(xué)工業(yè)提供貸款，造成重化學(xué)工業(yè)產(chǎn)能過剩，用中央銀行發(fā)行基礎(chǔ)貨幣作為政府資金的來源，造成了持續(xù)的通貨膨脹。

　　四是政府直接融資對市場融資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，形成不公平競爭。政府直接融資利率低于市場利率，政府還提供擔(dān)保，按低于市場標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營的政策性銀行排擠了私人部門的市場融資。

　　上世紀(jì)80年代以來，人們對政府參與銀行和其他金融服務(wù)的認(rèn)識不斷深化。以米爾頓。弗里德曼為代表的貨幣學(xué)派認(rèn)為，應(yīng)整體上縮減政府參與銀行活動的規(guī)模，把政府職能限制在極小范圍內(nèi)。于是，早期政策性銀行出現(xiàn)了民營化的趨勢，尤其在拉美國家。上世紀(jì)90年代初，約瑟夫。斯蒂格里茨（Stiglitz，1993）指出，由于信息不完善導(dǎo)致市場失靈，政府與市場是相互補充的，政府對銀行業(yè)的直接干預(yù)具有一定必然性，但問題的關(guān)鍵是政府需要選擇正確的方式和手段干預(yù)金融市場，才能彌補市場的缺失。政策性貸款不能用于取代市場功能，盡管由于缺少資金來源或存在制度缺陷等原因，貸款市場缺乏融資中介，但這并不構(gòu)成政府直接提供和分配貸款、直接制定貸款價格的理由。政府的作用在于促進(jìn)市場機制發(fā)揮作用，完善金融市場體系，而不是直接參與信貸分配。在解決市場失靈的同時要防止因政府不當(dāng)干預(yù)，阻礙市場機制發(fā)揮作用，出現(xiàn)政府失靈。亞洲金融危機以后，保羅。克魯格曼總結(jié)到，政策性導(dǎo)向的融資模式存在嚴(yán)重缺陷，即銀行擁有政府隱性擔(dān)保，加上監(jiān)管部門對其監(jiān)管不力，容易導(dǎo)致較高的道德風(fēng)險。銀行業(yè)的敗德行為還表現(xiàn)在對房地產(chǎn)等部門過度投資，出現(xiàn)資產(chǎn)價格泡沫，從而引發(fā)金融危機（Krugman ，1998）。

　　上世紀(jì)80、90年代以來的理論發(fā)展，特別是對拉美和亞洲金融危機的政策檢討，促使人們重新審視舊模式開發(fā)銀行（即政策性銀行）的作用，探討其新的運行模式和機制。總體來說，政府在銀行市場上的功能已從最初的提供直接信貸，向兼具直接提供信貸和建設(shè)市場、完善市場機制的雙重功能轉(zhuǎn)變，并開始側(cè)重于建設(shè)市場，政策性銀行的職能更加專業(yè)化、多樣化，更具靈活性，也更加成熟，按市場標(biāo)準(zhǔn)提供貸款，按實際成本制定價格，接受與商業(yè)銀行相同標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，并積極參與市場競爭。上世紀(jì)80年代以前的“舊模式”或“傳統(tǒng)”開發(fā)銀行（政策性銀行）開始轉(zhuǎn)型為“新模式（New Model ）”或“現(xiàn)代”開發(fā)銀行（開發(fā)性銀行）。

　　對開發(fā)性銀行的內(nèi)涵，國外學(xué)者討論較早，有代表性的包括：Aghion（1999）把開發(fā)性銀行定義為“政府發(fā)起設(shè)立的主要提供長期信貸的金融機構(gòu)”，Dewatripont和Maskin（1995）指出，中長期項目缺乏資金支持是因為這些項目包含大量的沉沒成本，需要多家銀行協(xié)同融資，協(xié)同融資可能導(dǎo)致在對項目的監(jiān)督上一些銀行搭其他銀行的便車，造成對項目總體缺乏有效的監(jiān)督，對中長期項目的聯(lián)合融資無人愿意承擔(dān)。解決搭便車問題需要一些協(xié)調(diào)性機構(gòu)，開發(fā)性銀行便應(yīng)運而生。這是從彌補市場功能缺失的角度解釋開發(fā)性銀行產(chǎn)生的原因。

　　國內(nèi)學(xué)者對開發(fā)性銀行的系統(tǒng)論述，較有代表性的是周小川（1998，2000，2005a 、2005b ），從強調(diào)市場經(jīng)濟條件下資本充足率對企業(yè)、銀行的自我約束入手，認(rèn)為政策性銀行要轉(zhuǎn)變?yōu)楦�加符合市場�?jīng)濟需要的、財務(wù)上可持續(xù)、有競爭力的開發(fā)性金融機構(gòu)，在提供國家財力許可的政策性金融服務(wù)的同時，提供以中長期項目融資為主的開發(fā)性金融服務(wù)，更好地為包括西部地區(qū)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實施“走出去”戰(zhàn)略等提供更持久的金融服務(wù)。①

　　其實，開發(fā)性銀行是一種介于商業(yè)銀行和傳統(tǒng)政策性銀行之間的組織形式。開發(fā)性銀行仍具有一定的政策屬性，但政策性功能處于次要和輔助的地位。它主要利用市場化管理和國家背景，按照市場規(guī)律運作，在機構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)國家政策和戰(zhàn)略導(dǎo)向服務(wù)。開發(fā)性銀行市場化管理的基本前提，是保證開發(fā)性業(yè)務(wù)具備合規(guī)的充足資本充實率和良好的公司治理結(jié)構(gòu)。

　　具體地說，開發(fā)性銀行具有以下幾個基本特征：一是貫徹執(zhí)行國家政策意圖和發(fā)展戰(zhàn)略，支持中長期項目。二是對市場融資起催化和媒介作用，促進(jìn)商業(yè)性資金進(jìn)入瓶頸產(chǎn)業(yè)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。三是建立現(xiàn)代銀行制度，市場化運作，自主經(jīng)營，自擔(dān)風(fēng)險，自負(fù)盈虧。四是依靠國家背景，發(fā)展自身機構(gòu)信用和市場認(rèn)知度，實現(xiàn)機構(gòu)長期可持續(xù)發(fā)展。

　　開發(fā)性銀行和政策性銀行的區(qū)別是，政策性銀行著眼于社會效益，不追求自身業(yè)績，強調(diào)政府的財政性補貼，依靠政府預(yù)算支持，無資本金約束，因此也無法實行真正的市場化經(jīng)營。開發(fā)性銀行更多地強調(diào)資本金約束，從而保證按市場化原則經(jīng)營，并通過制度建設(shè)、市場建設(shè)保持經(jīng)營的可持續(xù)性，在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府目標(biāo)。兩類銀行與政府的關(guān)系不同，政策性銀行具有國家信用，政府提供擔(dān)保，并對最終風(fēng)險兜底，而開發(fā)性銀行依靠機構(gòu)信用開展業(yè)務(wù)，具有國家背景，開發(fā)性業(yè)務(wù)的風(fēng)險自擔(dān)。

　　開發(fā)性銀行和商業(yè)性銀行的區(qū)別是，開發(fā)性銀行更強調(diào)國家的政策背景，強調(diào)貫徹執(zhí)行國家政策意圖的引導(dǎo)者作用，強調(diào)促進(jìn)商業(yè)資金進(jìn)入國家優(yōu)先發(fā)展和導(dǎo)向領(lǐng)域的催化和媒介作用。進(jìn)一步說，開發(fā)性金融機構(gòu)具有國家明確賦予的職責(zé)；
同時，開發(fā)性金融機構(gòu)不是取代商業(yè)性機構(gòu)，而是引導(dǎo)商業(yè)性機構(gòu)共同為國家優(yōu)先發(fā)展和導(dǎo)向領(lǐng)域提供高效融資服務(wù)。

　　開發(fā)性銀行還具備其他特征，包括：（1）更加強調(diào)銀行的盈利性目標(biāo)和財務(wù)狀況的穩(wěn)健，強調(diào)提高銀行資產(chǎn)負(fù)債管理水平和風(fēng)險控制。（2）產(chǎn)權(quán)多元化。有些是國有控股上市公司，有些由中央政府和地方政府共同擁有（如在德國），條件成熟時也可引入私人商業(yè)資本（如在斯里蘭卡）。（3）開展全方位業(yè)務(wù)，包括商業(yè)金融業(yè)務(wù)、投資銀行、資產(chǎn)管理、保險和風(fēng)險資本領(lǐng)域（如在法國、韓國）。

　　三、關(guān)于政策性銀行改革思路的爭論

　　政策性銀行改革有三種思路，實施的條件和要求各不相同。其一，繼續(xù)維持傳統(tǒng)政策性銀行的改革思路，要求市場需求明確，變化較小，政策性金融服務(wù)更加專業(yè)化，業(yè)務(wù)范圍更集中，管理更透明。其二，完全商業(yè)化的思路，適用條件是金融市場發(fā)育成熟，金融服務(wù)尤其是銀行業(yè)務(wù)完全商業(yè)化運作；
政策性銀行開始民營化，商業(yè)資本已逐漸成為政策性銀行運行的主導(dǎo)，政府對政策性銀行的直接參與完全或大部分停止。其三，兩類業(yè)務(wù)綜合經(jīng)營的開發(fā)性銀行改革思路，其適用條件是為克服市場缺失，一方面需要繼續(xù)提供必要的政策金融支持；
另一方面，還要求政策性銀行必須參與市場運作，完善市場機制，并實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展。實行綜合經(jīng)營要求通過分賬管理等方式，在兩類業(yè)務(wù)之間建立嚴(yán)格的防火墻，防止自營業(yè)務(wù)的虧損轉(zhuǎn)嫁財政，出現(xiàn)道德風(fēng)險。

　　在當(dāng)前，繼續(xù)維持傳統(tǒng)政策性銀行的定位已不合時宜。這是因為：

　　1.歷史形成的問題難以解決，可持續(xù)發(fā)展能力將受到限制。我國政策性銀行成立以來就一直維持傳統(tǒng)政策性銀行的定位，積累了很多問題，包括有的銀行贏利水平較低，(點擊此處閱讀下一頁)

　　資本金嚴(yán)重不足，治理結(jié)構(gòu)存在缺陷，需要完善激勵約束機制、強化內(nèi)控和風(fēng)險管理體系，缺乏風(fēng)險補償機制等。繼續(xù)維持現(xiàn)有政策性銀行的模式，難以扭轉(zhuǎn)經(jīng)營業(yè)績連續(xù)虧損的局面。

　　2.造成財政向銀行透支，影響金融和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。對政策性銀行的內(nèi)涵，國內(nèi)學(xué)者如夏斌（2005）、夏斌和張承慧（2005）等，理解為應(yīng)對“市場缺失”或“市場失靈”的手段，認(rèn)為只要有市場缺失，就應(yīng)該辦政策性銀行。李揚（2005）認(rèn)為，政策性金融體系應(yīng)以政府信用來彌補市場信用缺失、體制不完善、儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的渠道不暢等“市場失靈”的缺陷。其實，這種理解并沒有觸及政策性金融的實質(zhì)。正如斯蒂格里茨（1993）指出，針對市場缺失，政府發(fā)揮調(diào)控作用不一定非采用政策性金融不可，財政輔助、稅收政策和結(jié)構(gòu)調(diào)整政策等，都可以發(fā)揮作用。從我國的實踐看，政策性銀行依賴政府提供資金所形成的風(fēng)險和損失，由國家財政負(fù)擔(dān)。在資金的流向方面，受政府政策導(dǎo)向指引，成為財政職能在預(yù)算外的延伸渠道。由于缺少市場化約束，貸款風(fēng)險敞口，一旦違約必然形成不良資產(chǎn)，其中相當(dāng)大部分不得不采取掛賬、透支的形式。在不斷市場化的環(huán)境中，由于傳統(tǒng)政策性銀行缺乏明確的發(fā)展方向，容易產(chǎn)生多重動機，誘發(fā)銀行盲目擴張業(yè)務(wù)，在其運行機制沒有改變、政府向銀行的透支渠道仍舊通暢的情況下，很容易形成新的風(fēng)險敞口，加劇財政向銀行透支，給宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定帶來隱患。

　　3.難以有效支持“走出去”戰(zhàn)略。在世貿(mào)組織的框架下，繼續(xù)定位于傳統(tǒng)政策性銀行，其公開和直接的政府融資行為可能產(chǎn)生不必要的政治阻力。“走出去”單純依靠傳統(tǒng)政策性銀行融資，容易授人把柄。

　　4.不符合國際政策性銀行發(fā)展的大趨勢。從當(dāng)前國際政策性銀行發(fā)展的趨勢看，改革和調(diào)整成為主流。隨著全球范圍內(nèi)市場經(jīng)濟的逐漸恢復(fù)和成熟，政策性銀行在經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的發(fā)展之后，其大規(guī)模長期存在的基礎(chǔ)已不復(fù)存在，弊端也日益顯現(xiàn)，各國政策性銀行紛紛走上改革之路，成為開發(fā)性銀行，有的甚至改造成為商業(yè)銀行。

　　當(dāng)前，也不宜選擇純商業(yè)性銀行的改革思路。隨著我國經(jīng)濟工業(yè)化、城市化、市場化、全球化的不斷發(fā)展，為提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益，鼓勵提高自主創(chuàng)新能力，支持“走出去”戰(zhàn)略，參與國際石油、天然氣、礦產(chǎn)品等戰(zhàn)略性資源開發(fā)，需要有政府背景的金融機構(gòu)，專門提供中長期信貸和其他金融服務(wù)。

　　有觀點提出，把第一種改革思路和市場化運作結(jié)合，即定位于傳統(tǒng)政策性銀行再加上分賬戶管理，提出改良型政策性銀行改革模式。這種改良型模式有幾個內(nèi)涵：一是繼續(xù)定位于傳統(tǒng)政策性銀行，依托國家信用開展業(yè)務(wù)，不注重市場業(yè)績，不實行市場化運作；
二是資本金實行國家財政預(yù)算管理，增資也通過預(yù)算撥款以及政策性銀行自身積累等方式進(jìn)行；
三是分賬管理，指令性業(yè)務(wù)實行保本不虧，指導(dǎo)性業(yè)務(wù)自求平衡，財政不予補貼；
四是不與商業(yè)銀行競爭，對于發(fā)育相對成熟的經(jīng)營領(lǐng)域，政策性銀行有計劃地逐步退出。

　　改良型的政策性銀行改革模式存在諸多缺陷：第一，最大要害是業(yè)務(wù)范圍被計劃管死，難以與時俱進(jìn)，及時適應(yīng)市場的變化。同時，由于資本金的預(yù)算管理，金融監(jiān)管當(dāng)局無法對其實行以資本充足率為核心的審慎性管理。第二，在財政資源不足、資本金不足的情況下，銀行本身往往盲目擴張業(yè)務(wù)，累積風(fēng)險，最后財政買單，道德風(fēng)險嚴(yán)重。這兩個缺陷說明，改良型模式無法真正實現(xiàn)市場化運作。第三，在財政能力有限的情況下，資本金不能得到及時、充分的補充，尤其是隨著業(yè)務(wù)規(guī)模的不斷擴大，資本金短缺的問題將越來越突出，從根本上限制了政策性銀行的可持續(xù)發(fā)展。

　　向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型，實行兩類業(yè)務(wù)綜合經(jīng)營的改革思路，適應(yīng)我國目前的國情。首先，我國市場目前仍存在缺失，需要繼續(xù)運用政策資源，提供必要的政策金融支持；
其次，銀行內(nèi)部必須改善管理，參與市場運作，實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展；
第三，通過分賬經(jīng)營或建立母子公司模式，實行政策性業(yè)務(wù)和銀行自營業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營，并在兩類業(yè)務(wù)之間建立嚴(yán)格的防火墻，可以有效防止自營業(yè)務(wù)的虧損轉(zhuǎn)嫁財政，出現(xiàn)道德風(fēng)險。

　　四、政策性銀行轉(zhuǎn)型的國際經(jīng)驗

　　從各國的實踐看，政策性銀行的轉(zhuǎn)型主要有三個方向。一是轉(zhuǎn)變成為整體市場化運作的開發(fā)性銀行。這類開發(fā)性銀行沒有政府的直接信貸，金融業(yè)務(wù)完全受市場條件約束，突出的例子是新加坡發(fā)展銀行（DBS ）。二是目前雖然繼續(xù)維持傳統(tǒng)政策性銀行的定位，但規(guī)范或限定其業(yè)務(wù)范圍，同時也醞釀實施市場化改革。規(guī)范的例子是1995年重新定位的加拿大商業(yè)發(fā)展銀行（BDC ），這家銀行是該國專門為中小企業(yè)提供融資和服務(wù)的機構(gòu)。醞釀改革的例子是日本政策投資銀行（DBJ ）。2005年10月，日本國會通過了郵政儲蓄民營化改革方案，11月日本內(nèi)閣財經(jīng)政策委員會公布了日本8家政府金融機構(gòu)改革的基本政策。按照這一政策，日本政策投資銀行將從2008年4月開始實行民營化，政策性金融的職能被嚴(yán)格限定為支持中小企業(yè)、海外資源開發(fā)和促進(jìn)發(fā)展；
政策性貸款占GDP 的規(guī)模到2008年減少一半，不增加新的財政負(fù)擔(dān)；
在轉(zhuǎn)型期內(nèi)保證日本政策投資銀行實現(xiàn)自身財務(wù)可持續(xù)并最終實現(xiàn)完全民營化。三是轉(zhuǎn)型為業(yè)務(wù)主體市場化運作、政府指令性業(yè)務(wù)專項管理的綜合類開發(fā)性銀行。在這類開發(fā)性銀行中，以市場化運作為基礎(chǔ)的開發(fā)性業(yè)務(wù)成為主流，政策性的政府融資業(yè)務(wù)逐步減少。綜合類開發(fā)性銀行在從事政策性業(yè)務(wù)、提供政府直接貸款的同時，大力開展市場化運作的開發(fā)性業(yè)務(wù)，實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展，例如法國國民儲蓄銀行、韓國產(chǎn)業(yè)銀行和德國的復(fù)興與開發(fā)銀行等。

　　從經(jīng)營模式看，國外綜合類開發(fā)銀行主要的經(jīng)營模式有兩種。第一，建立子公司。綜合類開發(fā)銀行一般通過成立專門子公司來提供商業(yè)性服務(wù)。這些子公司，或為開發(fā)銀行全資擁有，或與戰(zhàn)略伙伴（大都是民營資本）合資成立，專門從事商業(yè)性盈利業(yè)務(wù)，并參與市場競爭。如法國國民儲蓄銀行、德國復(fù)興與開發(fā)銀行、巴西BNDES 、世界銀行、歐洲投資銀行（EIB ），都擁有具備獨立法人地位和財務(wù)管理權(quán)限的子公司。這些子公司在法律和財務(wù)方面擁有獨立地位，受獨立董事會管理。部分子公司更通過上市成為公眾公司以優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和強化市場約束。如德國復(fù)興與開發(fā)銀行擁有34.1％股份的德國產(chǎn)業(yè)投資銀行（IKB ），專門從事商業(yè)性的長期項目融資。又比如法國CDC 全資擁有的上市企業(yè)CNP Assurances，專門從事商業(yè)人壽保險業(yè)務(wù)。巴西BNDES 則通過全資子公司BNDES-PAR 和FINAME從事商業(yè)性股權(quán)投資和工業(yè)企業(yè)的固定資本投資業(yè)務(wù)。國際多邊機構(gòu)世界銀行和歐洲投資銀行（EIB ）分別通過全資擁有的國際金融公司（IFC ）和歐洲投資基金（EIF ），從事商業(yè)金融服務(wù)。

　　第二，實行兩類業(yè)務(wù)的分賬管理。為兼顧政策性和開發(fā)性業(yè)務(wù)，一些開發(fā)銀行通過設(shè)立特別賬戶或信托基金，實行專項管理，從而達(dá)到隔離政策性和開發(fā)性業(yè)務(wù)的目的。這些特別賬戶的設(shè)立，將政策層面的專項業(yè)務(wù)，與其他開發(fā)性業(yè)務(wù)（包括商業(yè)贏利性業(yè)務(wù)），從資金層面上加以隔離，保證了帶有政府補貼的政策性業(yè)務(wù)資金不被用于商業(yè)贏利性業(yè)務(wù)。

　　五、關(guān)于國家信用問題

　　對開發(fā)性銀行與政府的關(guān)系，韓國的經(jīng)驗值得分析。上世紀(jì)70和80年代，當(dāng)時韓國產(chǎn)業(yè)銀行定位為政策性銀行，政府通過韓國產(chǎn)業(yè)銀行為大企業(yè)、大銀行提供大量政府直接融資，并對風(fēng)險敞口兜底，極大地刺激了企業(yè)和商業(yè)銀行的投資沖動，造成企業(yè)和商業(yè)銀行忽視內(nèi)控機制建設(shè)，盲目追求業(yè)務(wù)擴展。而且約30％的政府融資來源于韓國中央銀行的再貸款，政府財政嚴(yán)重透支，成為宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的重大隱患。盡管1997年金融危機爆發(fā)前，從外在表現(xiàn)看，韓國宏觀經(jīng)濟似乎沒有大的問題，然而東亞危機爆發(fā)后，外部經(jīng)濟環(huán)境突然變化，使韓國大批企業(yè)倒閉，形成大量不良資產(chǎn)。韓國產(chǎn)業(yè)銀行的不良貸款率從1995年的2.2％，急劇上升到1999年的17％。1986至1998年間，韓國產(chǎn)業(yè)銀行每年都接受韓國中央銀行存入部分外匯儲備，作為支持海外投資和優(yōu)先產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信貸資金。據(jù)韓國中央銀行統(tǒng)計，這批外匯儲備的絕大部分在危機結(jié)束后都成為不良資產(chǎn)，迫使韓國中央銀行最終放棄將部分外匯儲備存入韓國產(chǎn)業(yè)銀行的做法。

　　亞洲金融危機過后，韓國產(chǎn)業(yè)銀行轉(zhuǎn)型為開發(fā)性銀行，重新界定與政府的關(guān)系，根據(jù)新修訂的《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》，韓國產(chǎn)業(yè)銀行與政府的關(guān)系體現(xiàn)在五個方面：首先，國家是出資人，國家保證銀行具有較高的資本充足率，銀行一旦出現(xiàn)損失，先用資本金沖銷，資本金不足以沖銷全部損失，國家可以給予補助；
二是財政部對銀行提供支持不需要國會討論通過；
三是可以對國家定向發(fā)債，并可賦予其次級債的特性；
四是國家可以對銀行發(fā)行的某些債券提供擔(dān)保；
五是中央銀行不對由政府提供直接信貸的政策性業(yè)務(wù)提供任何支持。

　　陳元（2004b ）、李揚（2005）等人把國家信用、市場運作和政府目標(biāo)看成是開發(fā)性金融的三個支柱，強調(diào)開發(fā)性銀行必須具有國家信用。在國開行的實踐中，也非常強調(diào)自身具有國家信用。但事實上，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于組建國家開發(fā)銀行的通知》（國發(fā)[1994]22號文）和《國務(wù)院關(guān)于組建中國進(jìn)出口銀行的通知》（國發(fā)[1994]20號文），國開行和進(jìn)出口行并不具有顯性的國家信用。在過去十多年的實踐中，這兩家銀行的主要資金來源靠在國內(nèi)銀行間市場上發(fā)債，信用良好，發(fā)債成本較低，不具有顯性政府財政擔(dān)保。在海外融資中，財政部對這兩行在海外發(fā)債曾經(jīng)提供過安慰函。雖然近年來沒有向國開行和進(jìn)出口行繼續(xù)提供安慰函，但這兩家銀行仍給市場留下具有國家信用的印象。

　　關(guān)于國家信用的運用，有三種不同選擇。一是如果仍定位為傳統(tǒng)政策性銀行，必須明確賦予其國家信用。但作為政策性銀行，業(yè)務(wù)范圍被明確限定，并納入財政預(yù)算，政策性銀行（特別是國開行）目前的自營業(yè)務(wù)將受到限制。二是如果將來明確政策性銀行為商業(yè)性機構(gòu)，就需要明確其不具有國家信用。但作為商業(yè)性機構(gòu)，將完全按商業(yè)性原則運行，不能有效體現(xiàn)國家意圖，執(zhí)行國家意志。三是如果明確政策性銀行的改革方向是向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型，則在承認(rèn)其具有國家背景的前提下，依靠其自身較高的市場認(rèn)知度和機構(gòu)信用，降低市場籌資成本。從國際經(jīng)驗來看，較強的國家背景和較高的資本充足率是開發(fā)性銀行建立良好市場認(rèn)知度和機構(gòu)信用的關(guān)鍵。開發(fā)性銀行的國家背景主要體現(xiàn)在兩方面，一是政府是主要出資者，二是具備比一般商業(yè)銀行更加明確的資本金形成機制。就資本充足率而言，國外開發(fā)性銀行資本充足率比一般商業(yè)銀行高出較多，有的達(dá)到20％。為確保三家銀行的長期可持續(xù)發(fā)展，他們將繼續(xù)具備較強的國家背景，明確國家的出資人地位和資本金形成機制，滿足市場化運作對資本充足率的要求，依據(jù)其機構(gòu)信用和較強的市場認(rèn)知度開展業(yè)務(wù)。

　　目前可以采取尊重歷史和實事求是的態(tài)度，延續(xù)政策性銀行在市場上有國家信用印象的現(xiàn)實，參照韓國對待韓國產(chǎn)業(yè)銀行的做法，不明確宣示國家信用的歸屬，為未來發(fā)展預(yù)留空間。

　　六、關(guān)于資本充足率問題

　　資本充足率的本質(zhì)是，銀行資產(chǎn)風(fēng)險程度越高，風(fēng)險資產(chǎn)的數(shù)額越大，產(chǎn)生資產(chǎn)損失的數(shù)額和可能性越大，需要更多的資本沖銷壞賬。在給定資本總量的情況下，銀行風(fēng)險資產(chǎn)擴張的規(guī)模必須控制在一定的范圍之內(nèi)。即使是傳統(tǒng)的政策類開發(fā)銀行，政府對銀行從事政策性業(yè)務(wù)產(chǎn)生的損失提供隱形保證，資本充足率也是約束銀行資產(chǎn)規(guī)模過快擴張、防范金融風(fēng)險的有效手段，如日本政策投資銀行（DBJ ）雖然一直從事傳統(tǒng)政策性業(yè)務(wù)，但仍然嚴(yán)格約束資本充足率，政府為保證資本充足率不低于一定的標(biāo)準(zhǔn)，不斷注入資本金。對政策性業(yè)務(wù)與開發(fā)性業(yè)務(wù)分離的集團(tuán)式開發(fā)銀行，其完全市場運作的子公司要按市場標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格要求資本充足率，在集團(tuán)的層面也要保證資本充足。

　　國外開發(fā)性銀行資本充足率具有以下特點：一是資本充足率，尤其是核心資本充足率普遍高于普通商業(yè)銀行。如韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB ）2001年以來的平均資本充足率在16％以上，核心資本充足率在10％以上，分別高于10國集團(tuán)商業(yè)銀行11.2％的全部資本比率和7.3％的核心資本充足率。

　　二是不同模式的開發(fā)性銀行，資本充足狀況略有不同。從整體市場化運作的開發(fā)性銀行、政策性業(yè)務(wù)和開發(fā)性業(yè)務(wù)綜合經(jīng)營的綜合類開發(fā)銀行到傳統(tǒng)政策類開發(fā)銀行，資本充足率依次提高。

　　三是與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家開發(fā)性銀行資本充足率更高。如2002年底巴西開發(fā)銀行資本充足率為18％，(點擊此處閱讀下一頁)

　　2000年以來印度進(jìn)出口銀行資本充足率保持在20％以上，均高于發(fā)達(dá)國家同業(yè)的水平。

　　國外開發(fā)性銀行維持較高資本充足率，根本原因有兩個。一個是降低市場籌資成本。開發(fā)性銀行具備比一般商業(yè)銀行更加明確的資本金形成機制，維持比一般商業(yè)銀行高出較多的資本充足率，可以提高在市場中的信用水平，降低籌資成本。第二個原因是，緩沖銀行經(jīng)營風(fēng)險。銀行一旦出現(xiàn)損失，先用資本金沖銷，資本金不足以沖銷全部損失，國家再給予補助。

　　國外開發(fā)性銀行的資本金，一般由政府全資擁有，政府還根據(jù)開發(fā)性銀行資本充足率的變化及時注資。如韓國政府超過法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向韓國產(chǎn)業(yè)銀行注資，從1998年1月到2004年4月連續(xù)六次注資，累計注入資本金10.447萬億韓元，相當(dāng)于2003年底韓國產(chǎn)業(yè)銀行實收資本余額的1.44倍。

　　日本政策投資銀行2003財政年度末的資本金為11822億日元，其中2000-2003財政年度日本政府分別注資1109、631、829和600億日元，連續(xù)4年的注資總額占2003年末資本余額的26.8％。

　　我國政策性銀行資本金方面存在的問題不容忽視。從現(xiàn)狀看，資本金嚴(yán)重不足是三家銀行面臨的普遍問題。一是除國開行以外，農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口行都沒有根據(jù)貸款五級分類標(biāo)準(zhǔn)提足呆壞賬準(zhǔn)備金，若提足撥備，則農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口行的資本凈額為負(fù)數(shù)。如2005年末，按上報銀監(jiān)會口徑（把農(nóng)發(fā)行掛賬貸款列入“次級類”），農(nóng)發(fā)行補提呆賬損失準(zhǔn)備金1353億元后，實際資本凈額為-1074.1億元。進(jìn)出口行計入應(yīng)提足的專項準(zhǔn)備46.78億元和未分配利潤后，實際資本凈額為-1.8億元。二是從資本充足率看，2005年末，按上報銀監(jiān)會口徑，農(nóng)發(fā)行資本充足率為-23.79％，要達(dá)到8％的資本充足率，需要補充資本金1435.4億元。截至2005年9月末，進(jìn)出口行以風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)計算的資本充足率為-0.11％，遠(yuǎn)低于世界主要同類機構(gòu)。2005年末，國開行的資本充足率為9.15％，也低于國外同業(yè)。三是外匯資本金嚴(yán)重短缺，目前國開行外匯資本金為5.62億美元，占外匯貸款余額的0.74％。進(jìn)出口行的外匯資本金僅3.1億美元。外匯資本金短缺已成為制約我國政策性銀行外匯融資能力、增加籌資成本的重要因素。

　　從未來發(fā)展的角度看，資本金短缺的問題更加突出。據(jù)國開行對自身發(fā)展規(guī)模的測算，“十一五”時期，國開行需要補充大量資本金，從2006年至2010年的五年間，風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)將分別達(dá)到19768、23871、28979、35341、43422億元，如單靠國開行自身積累，國家不補充資本金，國開行的資本充足率將分別下降為8.44％、7.43％、6.36％、5.50％和4.76％。為維持8％的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)，2007年至2010年分別需補充資本金136、474、882、1409億元；
如按15％的資本充足率計算，五年間分別需要補充資本金1300、1800、2500、3300、4400億元。

　　從形成機制看，我國政策性銀行目前還缺乏明確的資本金補充機制。國開行500億元注冊資本金，實際上由中央財政以“一女兩嫁”的方式（把國家對重點項目的經(jīng)營基金撥款同時作為國開行的資本金）撥付362億元，其余138億元是由國家在1997年到2003年間用國開行交納的稅收，以稅收返還的方法陸續(xù)撥付的。三家銀行在后來的運營中，國家一直沒有注資。

　　充實政策性銀行的資本金，是向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型的基本要求。我國政策性銀行轉(zhuǎn)型以后，資本充足率也應(yīng)與發(fā)展中國家綜合類開發(fā)銀行的資本充足率相當(dāng)（如韓國產(chǎn)業(yè)銀行的16.2％，巴西開發(fā)銀行的14.3％），15％～20％的資本充足率較為理想。為此，除了銀行自身提高資本金積累能力，通過資本公積金、盈余公積金、未分配利潤轉(zhuǎn)增資本金和發(fā)行次級債以外，必須建立政策性銀行資本金補充機制。未來隨著開發(fā)性銀行改革的深化，還可以考慮吸引戰(zhàn)略投資者投資，增加資本金。

　　七、關(guān)于經(jīng)營模式問題

　　建立綜合類開發(fā)性銀行經(jīng)營模式的出發(fā)點，一要鼓勵開發(fā)性銀行進(jìn)入開發(fā)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，加強開發(fā)性業(yè)務(wù)在法律和財務(wù)方面的獨立性；
二要在開發(fā)性銀行參與市場競爭的過程中，防范其借助政府資源從事不公平競爭。為嚴(yán)格分離政策性金融業(yè)務(wù)和開發(fā)性金融業(yè)務(wù)，在分賬管理和母子公司兩種模式中，分賬管理模式目前更適合中國的實際情況，改革震動較小，也容易操作，是現(xiàn)階段較好的選擇。②

　　為建立分賬管理模式，實現(xiàn)兩類業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營，第一，業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)明確劃分為指導(dǎo)性的自營業(yè)務(wù)（開發(fā)性業(yè)務(wù)）和指令性的國家交辦業(yè)務(wù)（政策性業(yè)務(wù)）兩類，并分別設(shè)立指導(dǎo)性業(yè)務(wù)賬戶（銀行賬戶）和指令性業(yè)務(wù)賬戶（國家賬戶），實行分賬管理，專項核算。

　　第二，建立兩類賬戶的不同風(fēng)險補償機制。開發(fā)性業(yè)務(wù)按國家有關(guān)規(guī)定，開發(fā)性銀行自我承擔(dān)經(jīng)營收益和風(fēng)險，在實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)的基礎(chǔ)上，自擔(dān)風(fēng)險，自負(fù)盈虧。國家特定的政策性業(yè)務(wù)經(jīng)特定程序由國家批準(zhǔn)、國家有關(guān)部門牽頭交辦、業(yè)務(wù)對象明確，并事先按特定業(yè)務(wù)逐項確立風(fēng)險補償機制。作為指令性業(yè)務(wù)，在國家賬戶下，實行項目專項管理、單獨核算，財政只對國家賬戶提供補貼和補償。

　　第三，明確兩類業(yè)務(wù)的經(jīng)營原則不同。指導(dǎo)性業(yè)務(wù)實行自主經(jīng)營，包括自主決策，自主放貸，自主定價，依靠自有資本金，自擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧。隨著改革的深入，從業(yè)務(wù)的構(gòu)成來看，自主經(jīng)營業(yè)務(wù)將是未來開發(fā)性銀行業(yè)務(wù)的主要部分。在指導(dǎo)性賬戶內(nèi)，將結(jié)合市場需求的變化，按現(xiàn)代銀行制度開辦有關(guān)業(yè)務(wù)。指導(dǎo)性賬戶內(nèi)的資本金和撥備按照商業(yè)銀行慣例建立。除提取一般準(zhǔn)備金外，還應(yīng)按照貸款五級分類標(biāo)準(zhǔn)足額提取專項準(zhǔn)備金，資產(chǎn)損失按規(guī)定使用呆賬準(zhǔn)備金核銷。指導(dǎo)性業(yè)務(wù)接受國家銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)以資本充足率為核心內(nèi)容的外部監(jiān)管。

　　指令性賬戶業(yè)務(wù)有明確的審批程序，交辦部門和承辦方之間責(zé)任明確，采取一事一辦的運行方式。指令性賬戶按照“誰交辦，誰補償”的原則事前確定風(fēng)險補償機制。指令性賬戶實行項目專項管理、單獨核算，接受國家財政部門和交辦部門監(jiān)督。風(fēng)險補償機制由交辦部門負(fù)責(zé)與相關(guān)單位協(xié)商，并規(guī)定交辦、承辦雙方的責(zé)任和義務(wù)，包括提供相應(yīng)比例的特種準(zhǔn)備金。

　　第四，指導(dǎo)性賬戶與指令性賬戶嚴(yán)格限定范圍，兩賬戶的資金完全隔絕，并實行獨立審計，建立嚴(yán)格的防火墻，鎖定兩個賬戶各自的業(yè)務(wù)風(fēng)險。

　　八、關(guān)于“保本微利”的設(shè)想

　　“保本微利”是傳統(tǒng)政策性金融在實現(xiàn)政府目標(biāo)的同時對經(jīng)營業(yè)績的原則要求，其實質(zhì)是補貼的延伸，實際運行的結(jié)果常常是產(chǎn)生虧損，或以犧牲資產(chǎn)質(zhì)量為代價，“保本微利”的目標(biāo)難以實現(xiàn)，有大量虧損需要財政承擔(dān)。在政策性銀行的定位下，“保本微利”事實上難以做到。這是因為：第一，傳統(tǒng)政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍受到嚴(yán)格限制，不能根據(jù)市場條件的變化及時調(diào)整，在政策性業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，政策性銀行一般很難做到保本微利，基本上是虧損的，失去了發(fā)展壯大的機會；
第二，政策性銀行具有財政職能將增加不良資產(chǎn)，惡化財務(wù)狀況。在傳統(tǒng)政策性銀行的模式下，由于政企不分、不當(dāng)行政干預(yù)、政策性銀行缺乏正向激勵機制、內(nèi)控機制不健全等原因，容易產(chǎn)生內(nèi)部人控制和道德風(fēng)險，政策性貸款的不良率較高。信用風(fēng)險敞口、經(jīng)營風(fēng)險和虧損由財政全部承擔(dān)，使財政不堪重負(fù)。第三，傳統(tǒng)政策性銀行依賴政府提供的財政資金，在一國財政能力有限的情況下，難以對政府發(fā)展目標(biāo)給予持續(xù)的融資支持，政策性銀行難以發(fā)展壯大。

　　轉(zhuǎn)型為開發(fā)性銀行后，“保本微利”的提法更不適用。要針對綜合類開發(fā)性銀行兩類業(yè)務(wù)的性質(zhì)，提出不同的經(jīng)營目標(biāo)。對銀行而言，即使是國家指令的政策性業(yè)務(wù)，也應(yīng)實行企業(yè)化管理，在機制設(shè)計上應(yīng)在委托、代理雙方談判，明確合同條件之后，給代理方以成本最小化的激勵約束，而不是政府承擔(dān)全部風(fēng)險，預(yù)算軟約束。對從事開發(fā)性業(yè)務(wù)的銀行賬戶，經(jīng)營目標(biāo)則是在實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，追求機構(gòu)自身利潤的最大化。在未來國開行和進(jìn)出口行的兩類業(yè)務(wù)中，政策性業(yè)務(wù)所占的比例會越來越小，因而，追求市場業(yè)績應(yīng)成為開發(fā)性銀行的主要目標(biāo)。

　　九、關(guān)于與商業(yè)銀行的競爭問題

　　政策性銀行定位下，商業(yè)銀行逐漸進(jìn)入原來的政策性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，政策性銀行也開始從事商業(yè)性業(yè)務(wù)，出現(xiàn)了業(yè)務(wù)交叉和競爭，商業(yè)銀行抱怨較多。傳統(tǒng)政策性銀行依據(jù)國家信用，使用政府提供的優(yōu)惠資金，具有政府擔(dān)保，與商業(yè)銀行開展競爭，商業(yè)銀行處于不公平的地位。

　　轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)性銀行以后，現(xiàn)代開發(fā)性銀行已市場化運作，不再具有國家信用，業(yè)務(wù)和經(jīng)營范圍多元化，更多地依靠自身機構(gòu)信用從市場獲得資金，在這種條件下，應(yīng)當(dāng)允許并鼓勵開發(fā)性銀行的自營業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行之間開展適度的業(yè)務(wù)交叉和競爭。開發(fā)性銀行的自營業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行之間既相互補充，又存在一定的競爭，開發(fā)性銀行的這部分業(yè)務(wù)，從資金來源、運用等幾方面已實行市場化運作，政府不再提供補貼或特殊支持，與商業(yè)銀行之間開展適度競爭，不存在不公平競爭的條件。開發(fā)性銀行之間，在業(yè)務(wù)范圍上不應(yīng)事前畫地為牢，先入為主。對自營的指導(dǎo)性業(yè)務(wù)，應(yīng)通過公開招標(biāo)和競爭獲得，在開發(fā)性銀行之間可以存在一定程度的業(yè)務(wù)交叉和競爭，以促進(jìn)正向激勵，提高其市場業(yè)績。國開行與進(jìn)出口行國家賬戶項下的政策性業(yè)務(wù)也可以通過非公開招標(biāo)或與政府部門溝通、協(xié)調(diào)獲得。

　　十、關(guān)于政策性銀行的經(jīng)營規(guī)模問題

　　當(dāng)前，政策性銀行的業(yè)務(wù)事實上已包括政策性業(yè)務(wù)和非政策性業(yè)務(wù)兩類，而且政策性業(yè)務(wù)的比重在逐年下降。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的日益深入，這些政策性信貸領(lǐng)域不斷走向市場化。從市場結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢看，商業(yè)銀行大量進(jìn)入“兩基一支”領(lǐng)域；
全國機電產(chǎn)品出口快速增長，其中90％以上是在沒有政策性貸款支持的條件下完成的；
糧食流通體制改革后，市場化力量也將逐漸成為糧棉收購格局中越來越重要的力量。從三家銀行自身業(yè)務(wù)變化看，國家對“兩基一支”領(lǐng)域、一般機電產(chǎn)品以及成套設(shè)備出口領(lǐng)域的信貸的補貼不斷減少。對農(nóng)產(chǎn)品流通信貸的補貼也開始下降。帶有補貼的政策性金融業(yè)務(wù)占三家銀行業(yè)務(wù)的比重也隨之下降。鑒于政策性業(yè)務(wù)存在增加財政負(fù)擔(dān)、風(fēng)險敞口等問題，在總體上應(yīng)控制政策性業(yè)務(wù)的總規(guī)模。

　　轉(zhuǎn)型為開發(fā)性銀行以后，調(diào)控開發(fā)性銀行資產(chǎn)規(guī)模的最重要手段是資本充足率。應(yīng)主要依靠資本充足率監(jiān)管控制開發(fā)性銀行的負(fù)債規(guī)模。綜合資本充足率應(yīng)達(dá)到15％左右，按資本金規(guī)模決定風(fēng)險資產(chǎn)規(guī)模，進(jìn)而決定負(fù)債規(guī)模。

　　除此以外，有的國家還根據(jù)資本金的一定倍數(shù)控制開發(fā)性銀行的負(fù)債規(guī)模，如2002年3月新修訂的《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》第3章第2節(jié)中的第25條款規(guī)定，韓國產(chǎn)業(yè)銀行發(fā)行產(chǎn)業(yè)金融債券、其他債券和提供擔(dān)保的債券的總余額數(shù)不能超過已繳納資本金和準(zhǔn)備金之和的30倍。我國政策性銀行負(fù)債規(guī)模不與資本金的規(guī)模掛鉤，沒有規(guī)定發(fā)債與資本金的比例。

　　雖然近年來我國政策性銀行發(fā)債規(guī)模不斷擴大，但與《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》規(guī)定的30倍的標(biāo)準(zhǔn)相比，仍然有增加負(fù)債的余地。例如，2004年底國家開發(fā)銀行的總資本金為1328.01億元，年底發(fā)行債券的余額為12650億元，是資本金的9.5倍。我國政策性銀行沒有吸收存款、政府借款等其他資金來源，主要依賴發(fā)債籌集資金。雖然國家開發(fā)銀行目前的發(fā)債規(guī)模是合適的，但應(yīng)該看到，國開行最近幾年發(fā)債數(shù)量增長較快，在對發(fā)債規(guī)模不實行資本金倍數(shù)約束的條件下，開發(fā)性銀行為擴大市場占有率，有可能不顧資本金約束，不斷擴大負(fù)債規(guī)模。

　　應(yīng)該指出的是，雖然可以借鑒韓國產(chǎn)業(yè)銀行的做法，制定總資本一定倍數(shù)的負(fù)債規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但其20倍、25倍或30倍的負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)只是一種經(jīng)驗判斷，應(yīng)服從和服務(wù)于資本充足率監(jiān)管，利用資本充足率控制開發(fā)性銀行的規(guī)模是更根本的。

　　十一、結(jié)論

　　總結(jié)上世紀(jì)80年代以來，國外政策性銀行向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗，有兩條值得借鑒。一是更加強調(diào)充實資本金，發(fā)揮資本金緩沖銀行經(jīng)營風(fēng)險、降低經(jīng)營成本的作用。開發(fā)性銀行依靠較高的資本充足率和較強的國家背景，提升在市場中的信用水平，降低籌資成本。二是更加強調(diào)完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代銀行制度。明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實現(xiàn)股權(quán)多元化，按商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)建立董事會、監(jiān)事會、公司管理層等治理結(jié)構(gòu)，完善風(fēng)險管理和控制機制，增加透明度。

　　我國政策性銀行的淡出，要從強化資本充足率和完善治理結(jié)構(gòu)出發(fā)，加快實現(xiàn)向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型。實施轉(zhuǎn)型，應(yīng)堅持“一行一策”。鑒于國開行目前已基本沒有政策性補貼業(yè)務(wù)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　國開行應(yīng)盡快建立開發(fā)性銀行制度，完全從事開發(fā)性業(yè)務(wù)。進(jìn)出口行應(yīng)改變業(yè)務(wù)重心，開始向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型，以開發(fā)性業(yè)務(wù)為主、政策性業(yè)務(wù)為輔。為支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)，繼續(xù)支持國家糧棉油儲備體系建設(shè)，在市場經(jīng)濟條件下繼續(xù)發(fā)揮國家對糧棉油等重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的保障作用，農(nóng)發(fā)行目前可保留政策性銀行的性質(zhì)，改善和規(guī)范政策性業(yè)務(wù)的一些具體做法；
同時，積極拓展開發(fā)性業(yè)務(wù)，實現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)和開發(fā)性業(yè)務(wù)并重。

　　為避免因國家財政補貼商業(yè)成本，產(chǎn)生不公平競爭，同時防止商業(yè)損失轉(zhuǎn)嫁財政，產(chǎn)生道德風(fēng)險，開發(fā)性銀行必須建立制度，確保政策性業(yè)務(wù)和開發(fā)性業(yè)務(wù)嚴(yán)格分離。具體而言，應(yīng)實現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)和開發(fā)性業(yè)務(wù)分賬管理。開發(fā)性業(yè)務(wù)實行市場化管理，即滿足較高資本充足率、銀行治理結(jié)構(gòu)和其他市場化要求。政策性業(yè)務(wù)實行專項管理，即有明確的審批程序，按照“誰交辦、誰補償”的原則事前確定風(fēng)險補償機制，并單獨核算。在開發(fā)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，允許開發(fā)性銀行與商業(yè)銀行有適度的業(yè)務(wù)交叉，以發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，開展合作和競爭。

　　注：

　　①為達(dá)到這一目標(biāo)，周小川提出，一要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)各政策性銀行自身可持續(xù)發(fā)展。二要“一行一策”，針對各行的不同情況，分別制訂改革方案，有目的、有步驟、分階段實施。三要建立開發(fā)性金融機構(gòu)管理模式，實行國家指定項目和自主經(jīng)營的開發(fā)性項目分賬管理、專項核算，參見周小川（2005a ）。周小川，2005a ：《“十一五”期間金融體制的改革》，《學(xué)習(xí)時報》第311期，中共中央黨校。

　�、趪鴥�(nèi)學(xué)者有不同的建議，如吳敬璉（2005）認(rèn)為，原來的政策性銀行可以做商業(yè)性信貸，可以選擇世界銀行的模式，成立專門從事政策性業(yè)務(wù)或商業(yè)性業(yè)務(wù)的子公司，并建立防火墻。白欽先（2005）認(rèn)為，國家開發(fā)銀行的政策性銀行業(yè)務(wù)與商業(yè)性銀行業(yè)務(wù)應(yīng)分賬戶經(jīng)營。

　　「參考文獻(xiàn)」

　　[1]白欽先，2005：《關(guān)于國家開發(fā)銀行和中國進(jìn)出口銀行戰(zhàn)略定位與立法的若干問題》。

　　[2]陳元，2004a ：《在開發(fā)性金融實踐中落實科學(xué)發(fā)展觀》，國家開發(fā)銀行網(wǎng)站。

　　[3]陳元，2004b ：《改革的十年發(fā)展的十年——開發(fā)性金融實踐與理論的思考》，國家開發(fā)銀行網(wǎng)站。

　　[4]李揚，2005：《政府信用、市場運作、國家目標(biāo)——我國政策性金融機構(gòu)改革探討》。

　　[5]吳敬璉，2005：《正視風(fēng)險、穩(wěn)妥改革、規(guī)范發(fā)展》，《經(jīng)濟界委員通訊》第3期，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會。

　　[6]夏斌張承慧，2005：《關(guān)于政策性銀行改革的若干認(rèn)識》，國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報告摘要，2005年6月。

　　[7]周小川，20001《商業(yè)銀行如何充實資本》，《人民日報》5月9日。

　　作者單位：中國人民銀行研究局

　　來源：《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》2006年第5期

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