提要：國家批準重慶成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，要求在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新。本文認為：計劃經(jīng)濟體制下形成農(nóng)村土地制度已經(jīng)完全不適應農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，甚至成為嚴重阻礙農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變、影響農(nóng)村經(jīng)濟市場化改變、抑制農(nóng)民權益最大化的制約性瓶頸。市場經(jīng)濟的基本要素是產(chǎn)權明晰。現(xiàn)代法理意義上的集體，如同混合所有制經(jīng)濟那樣，應是在個體投入明了、個體權益與責任明了，即私權明了基礎上形成的集體。因而即使維系農(nóng)村土地集體所有不變，也需要對農(nóng)戶承包地進行產(chǎn)權改革。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革必須在農(nóng)村土地使用制度、經(jīng)營制度、收益制度進行市場化改革，使農(nóng)村經(jīng)濟成為中國市場經(jīng)濟的有機組成部分，使農(nóng)民成為承包地的產(chǎn)權主體。

　　關 鍵詞：城鄉(xiāng)綜合配套改革；
農(nóng)村承包地；
產(chǎn)權主體重建

　　作者介紹：陳伯君，成都市社會科學院副院長，西南財經(jīng)大學兼職教授；
鐘懷宇，成都社會科學院助理研究員，博士。四川，成都 610023

　　隨著中國市場化改革的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)民增收長時間徘徊難前，沒有重大突破，對農(nóng)村土地制度進行重大改革已經(jīng)呼之欲出。理論界基本傾向是對農(nóng)村土地進行重大改革。如陸學藝提出“永佃制”設想，“把土地集體所有權收歸國家，對農(nóng)民實行永佃制，規(guī)定個時限(例如2003年)，按現(xiàn)在的承包戶實有承包的土地，通過法律宣布實行永佃，就不再動了”[1]；
如秦暉提出的設想是“農(nóng)民私有”，“在確認地款歸農(nóng)之后，現(xiàn)在應該是承認地權歸農(nóng)的時候了。農(nóng)民應該有權選擇‘集體所有’還是‘農(nóng)戶所有’。選擇‘農(nóng)戶所有’的以后還可以聯(lián)合起來，選擇‘集體所有’的也應當留有‘退出’機制”[2]。如陳伯君提出“農(nóng)村土地使用權進行市場化改革”，“無論是完善市場經(jīng)濟體制在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟方面的薄弱環(huán)節(jié)，還是遏制地方政府隨意轉(zhuǎn)移和掠奪農(nóng)民利益，都需要對農(nóng)民土地使用權進行市場化改革，確立農(nóng)民對土地使用權、經(jīng)營權、收益權等各項權屬的主體地位”[3]。這些設想雖然具體內(nèi)容不同，但基本指向都是賦予農(nóng)民對承包地的永久性產(chǎn)權權益，可以自由流轉(zhuǎn)。同時，反對將承包地的永久性產(chǎn)權權益賦予給農(nóng)民的聲音也更為強烈。主要集中在：賦予農(nóng)民擁有對承包地的永久性產(chǎn)權權益，實質(zhì)是土地私有化；
農(nóng)民承包地私有化后允許自由流轉(zhuǎn)，將導致土地兼并和兩極分化，導致“無地則反”和大的社會動蕩。反對者進而將農(nóng)村土地改革提到姓“資”姓“社”的高度。似乎越到改革破題的關頭，理論交鋒越是激烈。

　　今天中國農(nóng)村的土地情況是怎樣的呢？一是過分分散的小規(guī)模土地經(jīng)營已經(jīng)嚴重影響傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變；
二是由于這個轉(zhuǎn)變沒有完成農(nóng)民增收長時間沒有重大突破，同時也難以建立起長效機制；
三是農(nóng)村土地集體所有，在現(xiàn)實性上表現(xiàn)為農(nóng)民集體虛擬，實際上集中少數(shù)人手里。因為集體所有，主體虛擬，導致無權或越權占用土地的違法案件層出不窮、花樣翻新[4]。因為實際上集中在少數(shù)人手里，農(nóng)民的土地權益受到嚴重損害[5]；
四是進城務工的農(nóng)民中，一部分發(fā)展起來的農(nóng)民工，憑借自己的能力在城市安居樂業(yè)后，并沒有徹底轉(zhuǎn)變身份，致使農(nóng)村大量土地撂荒或粗放經(jīng)營。如此等等，就是反對重大改革的人也不否認這些情況的客觀存在。這些情況已經(jīng)嚴重影響中國現(xiàn)代化的進程、農(nóng)村土地利用率和農(nóng)民的切身利益，農(nóng)村土地改革勢在必行。至于反對者的憂慮，完全可以通過新制度的設計及必要的政策措施來避免。

　　我們之所以提出農(nóng)村土地改革的方向是確立農(nóng)民對農(nóng)村承包地的產(chǎn)權主體地位，是基于中國經(jīng)濟體制已經(jīng)完全由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，在市場經(jīng)濟中，產(chǎn)權主體明確是基礎；
我們之所以提出重建農(nóng)村承包地的產(chǎn)權主體，是基于中國革命的承諾就有將田地分給農(nóng)民，革命成功后，新中國著手土地改革，使農(nóng)民成為土地的主人。雖然當時農(nóng)民獲得的地契與市場經(jīng)濟條件下的產(chǎn)權證書有一定差別，但本質(zhì)是相通的�？梢姡�重建農(nóng)村承包地的產(chǎn)權主體，在共和國歷史上有先例，有基礎。國家批準重慶成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗，要求全面推進各個領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，為推動全國深化改革，實現(xiàn)科學發(fā)展與和諧發(fā)展，發(fā)揮示范和帶動作用。在城市經(jīng)濟市場化改革已經(jīng)基本成熟的情況下，農(nóng)村經(jīng)濟的市場化率非常低，由此中國的市場經(jīng)濟發(fā)展是畸形的，由此中國農(nóng)村經(jīng)濟既難以分享市場經(jīng)濟體制的優(yōu)越性，也難以解放進一步農(nóng)村生產(chǎn)力。所以，對農(nóng)村承包地的市場化改革，明確農(nóng)民是承包地的產(chǎn)權主體，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)。其關鍵環(huán)節(jié)體現(xiàn)在：農(nóng)村承包地的產(chǎn)權改革能否取得重大突破，將很大程度影響推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的實效。

　　一、現(xiàn)行農(nóng)村承包地產(chǎn)權改革的必要性、緊迫性

　　以家庭承包制為基礎，統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制是我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地經(jīng)營的基本制度。這一基本制度僅僅是相對人民公社制而言，由于將農(nóng)民的投入與收益掛鉤，在一定程度上解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)村經(jīng)濟恢復和發(fā)展，是我國經(jīng)濟體制改革的成功典范之一。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和對農(nóng)村經(jīng)濟市場化要求的提高，這一基本制度逐漸表現(xiàn)出對市場經(jīng)濟的嚴重不適應。比如，現(xiàn)行家庭承包制阻礙了農(nóng)村土地的規(guī)�；�經(jīng)營的發(fā)展，單家獨戶的土地經(jīng)營使土地的資金技術投入受到制約，而對土地的勞動投入所引起的產(chǎn)出增加已接近極限，等等。農(nóng)村經(jīng)濟的市場化發(fā)展，要求土地作為一種市場資源在流動中實現(xiàn)優(yōu)化配置，要求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟以組織化的形態(tài)參與市場競爭。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在形態(tài)上具有成為市場化組織的基礎，并且也符合農(nóng)村土地集體所有這一基本制度要求，但以家庭為基礎的分散經(jīng)營體制使集體經(jīng)濟的組織效能難以發(fā)揮。導致這些情況的根本原因在于，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權制度是以所有權與經(jīng)營權相分離為基礎的，而集體所有權又存在產(chǎn)權主體虛置，產(chǎn)權客體模糊等問題�，F(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權制度事實是一種殘缺的產(chǎn)權制度，而市場經(jīng)濟的基礎，產(chǎn)權明晰是首要前提，在我國市場經(jīng)濟不斷完善的今天，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權制度固有的產(chǎn)權缺陷阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的市場化發(fā)展進程，其結果表現(xiàn)為農(nóng)民增收越來越困難，農(nóng)村經(jīng)濟接近傳統(tǒng)體制的增長極限。因此，在我國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的形勢下，尤其是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越階段，培育和壯大農(nóng)村經(jīng)濟的市場要素，擴大土地規(guī)模經(jīng)營，使其適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求，增強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，就顯得十分必要。

　　1998年以前，理論界對中國農(nóng)村土地制度改革的關注集中在對農(nóng)村土地產(chǎn)權制度方面，理論界比較一致的看法是：現(xiàn)行農(nóng)村土地公有制中的產(chǎn)權殘缺是阻礙農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展的突出問題，調(diào)整農(nóng)村土地所有制關系是農(nóng)村土地制度改革的重點。圍繞農(nóng)村土地制度中的土地權屬問題，主要形成了國有制、私有制和完善集體所有制三種代表性的觀點。1998年，黨的十五屆三中全會做出決定，長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，堅定不移地貫徹土地承包再延長30年政策。這一決定雖然使農(nóng)村土地所有權權屬改革問題的爭論暫告段落，劃定了集體所有的改革界限，但結合“30年不變”，“也就是永遠不變”，[6]這就為農(nóng)村承包地的產(chǎn)權改革奠定了基石，置留了空間。其后，理論界對農(nóng)村土地制度改革的議題轉(zhuǎn)向了對穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系以及土地承包立法等問題的研究。現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織形式并未有效克服土地產(chǎn)權主體缺失、所有權客體模糊等問題，并未解決分散的家庭經(jīng)營與市場整合要求之間的矛盾問題，農(nóng)村組織運行模式與外部市場要求的矛盾沖突仍然制約著農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。特別是在現(xiàn)階段，一方面，隨著中國城市化進程的加快，農(nóng)村土地在城市、工業(yè)的侵蝕下不斷消減，農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間日益萎縮，現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏自我更新的適應能力，集體經(jīng)濟被不斷削弱。另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展趨勢要求農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展，這就要求土地經(jīng)營向規(guī)�；�方向發(fā)展，而現(xiàn)有家庭承包制下的分散的農(nóng)戶土地經(jīng)營模式越來越不能適應這種要求。因此，農(nóng)村改革現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的要求就變得十分迫切。

　　集體是由一個個具體的個體所組成�，F(xiàn)代法理意義上的集體，應是建立在個體投入明了、個體的權益和責任明了，即私權明了基礎上的集體。只有在這個基礎上形成的集體，才能真正實現(xiàn)《憲法》所規(guī)定的：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”，“集體經(jīng)濟組織實行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題”。我國公有制的主要實現(xiàn)形式是混合所有制。混合所有制本質(zhì)上也是集體所有。但混合所有制經(jīng)濟的產(chǎn)權主體不存在虛設問題，因為組成這個經(jīng)濟體的是一個個資本投入明確、權益和責任明確的個體，因而每一位個體的權益都能夠得到切實的保障。農(nóng)村土地集體所有的改革方向，就是集體不再虛擬，使集體是由一戶戶對承包地有擁有產(chǎn)權的農(nóng)戶所組成的集體。農(nóng)民對土地的生產(chǎn)和經(jīng)營權“30年不變”，“也就是永遠不變”，使這項改革有了基礎。如果私權不明了，集體永遠是權益模糊、主體虛置的集體。

　　二、現(xiàn)行農(nóng)村承包地產(chǎn)權制度的主要缺陷

　　所謂制度缺陷，一定是相對于制度運行條件而言的。在剛性制度條件下，制度自身的不適應性就成為制度缺陷，因此，制度缺陷必然具有時效性和相對性。就農(nóng)村承包地產(chǎn)權制度而言，承包地產(chǎn)權主體缺失、產(chǎn)權客體模糊是導致農(nóng)村土地產(chǎn)權制度殘缺的根本性因素，這種缺陷在我國市場化改革初期表現(xiàn)并不明顯，因而農(nóng)村實行的以家庭承包制為基礎，統(tǒng)分結合的產(chǎn)權改革取得了巨大成功。但在市場化高度發(fā)展的現(xiàn)階段，農(nóng)村承包地產(chǎn)權主體缺失、產(chǎn)權客體模糊的缺陷已經(jīng)開始變得越來越突出，成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要制度障礙。具體講，農(nóng)村承包地產(chǎn)權制度缺陷表現(xiàn)為以下幾個方面:

　　1、土地產(chǎn)權模糊導致承包地產(chǎn)權主體虛置與委托——代理關系顛倒

　　我國《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；
宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有�！币簿褪钦f，農(nóng)村土地的產(chǎn)權主體是農(nóng)村的集體組織。但是，《憲法》雖然規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，但對集體與農(nóng)民的產(chǎn)權關系并未做出明確規(guī)定，這就導致了農(nóng)村土地產(chǎn)權在產(chǎn)權主體和產(chǎn)權邊界方面的模糊狀況。這種土地產(chǎn)權的模糊狀況，使集體在缺乏委托授權的情況下，成為農(nóng)村土地所有權的法人代表，并在土地經(jīng)營中充當了所有者的角色。但是，在法理上，集體作為法人并不能成為法律上的最終權利主體。當集體以土地的最終權利主體行使職權時，農(nóng)村土地的產(chǎn)權主體就被事實上虛置了。這使農(nóng)民的土地權益在集體組織中無法找到真正的利益代表，并為“集體”與外部利益集團共謀篡奪農(nóng)民土地權益留下了有機有乘的空間。

　　事實上，農(nóng)村集體就是一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)民的集合，農(nóng)民的私權是明了的。從歷史上看，農(nóng)村土地集體所有權的形成，是對屬于農(nóng)民私有土地的集中取得的，在互助組和合作社階段，農(nóng)民作為土地產(chǎn)權的主體的定位是明確的，但在人民公社階段，農(nóng)民對土地的私有權被消滅了，作為一種土地公有制度的過渡形式，農(nóng)民對土地的所有權僅通過農(nóng)村集體這一抽象概念而得以保留，農(nóng)民作為產(chǎn)權主體的地位完全讓渡給了抽象的集體。改革開放后，農(nóng)村土地制度實行土地所有權與經(jīng)營權分離，統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營的家庭承包制，農(nóng)民取得了對土地的使用權和部分收益權，但在特殊歷史時期形成的集體對土地的最終所有權并未回歸給農(nóng)民，這使農(nóng)村土地經(jīng)營中出現(xiàn)了集體與農(nóng)民之間委托—代理關系顛倒的現(xiàn)象，即作為真正的土地產(chǎn)權主體的農(nóng)民成為了土地經(jīng)營的代理者，而不具土地最終所有權的集體卻成為了土地經(jīng)營的委托者。這種顛倒的委托—代理關系本身就是農(nóng)村土地產(chǎn)權虛置的結果，同時也扭曲了農(nóng)村集體組織內(nèi)部的土地權益配置關系，無法體現(xiàn)土地產(chǎn)權主體的真實權益要求，使土地經(jīng)營向市場化方向發(fā)展中難以實現(xiàn)土地權益的均衡，阻礙了土地作為一種資源參與市場化配置的效率的提高。

　　2、集體組織的剛性行政代理約束與軟性土地委托約束并行，干擾了土地承包經(jīng)營權的實現(xiàn)

　　現(xiàn)行農(nóng)村集體組織是計劃經(jīng)濟的遺產(chǎn)，兼有行政管理和組織經(jīng)濟兩方面的職能。從行政的角度講，農(nóng)村集體組織有貫徹政府政策，對農(nóng)村居民進行社會管理，負責農(nóng)村公益事業(yè)建設的職能。從經(jīng)濟角度講，農(nóng)村集體組織作為集體土地的所有者代表，要負責對土地使用權發(fā)包，(點擊此處閱讀下一頁)

　　對土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓進行處置，對農(nóng)村集體企業(yè)進行經(jīng)營，以及對集體收益進行分配等職能。現(xiàn)行農(nóng)村集體組織是行政與經(jīng)濟復合的組織。農(nóng)村村級行政是政府行政對農(nóng)村的延伸，政府對農(nóng)村行政職能的實施具有一定程度的剛性約束，而農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟職能因其產(chǎn)權主體虛置而呈現(xiàn)軟性約束狀況，這使農(nóng)村集體組織的行政職能強于其經(jīng)濟職能，農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟職能也往往傾向于利用強化的行政職能手段加以實施，這就為村級行政負責人以行政權力“尋租”提供了便利，這使農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權面臨著極大的不穩(wěn)定性，土地承包經(jīng)營權的利益難以充分實現(xiàn)。

　　3、農(nóng)村承包地產(chǎn)權主體錯亂使土地經(jīng)營無法實現(xiàn)規(guī)�；�、專業(yè)化的發(fā)展

　　現(xiàn)行農(nóng)村土地制度在所有權安排上實行的是所謂“三級所有”，即農(nóng)地所有權的主體應該包括三個層次：村民小組、村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于對三級產(chǎn)權主體的所有權范圍與層次缺乏明確規(guī)定，這種所有權安排違背了產(chǎn)權的排他性原則，導致產(chǎn)權主體錯亂與三級所有者之間的土地權益糾紛，使土地經(jīng)營的系統(tǒng)風險增強，為減少這種土地經(jīng)營的系統(tǒng)風險，在實踐中，在土地權屬相對固定的情況下，即土地處置權不發(fā)生變動的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村社作為土地所有者的地位被虛置起來，而農(nóng)民作為土地實際的所有者獲得了強化的土地使用權與收益權，從而使土地產(chǎn)權能以一種相對穩(wěn)定的格局發(fā)揮作用，而這種相對穩(wěn)定的產(chǎn)權格局就必然表現(xiàn)為土地經(jīng)營的分散化和小規(guī)�；�。在農(nóng)村生產(chǎn)力水平適宜于分散的、小規(guī)模經(jīng)營的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社作為土地所有者地位虛化實際上是對農(nóng)民土地產(chǎn)權的承認和回歸，因而能夠極大地調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，一舉解決了長期困擾我國的溫飽問題。但隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)方式逐步開始由獨立、分散、小規(guī)模經(jīng)營向聯(lián)合的、規(guī)模化的、專業(yè)化的經(jīng)營方向發(fā)展時，土地資源的整合必然導致產(chǎn)權主體利益格局的變動，而土地產(chǎn)權主體的錯亂使利益格局變動情況變得十分復雜，穩(wěn)定的產(chǎn)權關系格局一經(jīng)破壞，便難以形成新的均衡，土地資源整合的制度執(zhí)行成本變得十分巨大甚至難以實行，因而，這種土地產(chǎn)權制度正成為我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的巨大障礙。

　　4、農(nóng)村集體對土地統(tǒng)分能力失調(diào)妨礙了土地經(jīng)營效益的進一步提高

　　在現(xiàn)階段，統(tǒng)分結合是農(nóng)民從集體中獲得土地使用權的主要方式。這種方式旨在解決農(nóng)民對土地的長期穩(wěn)定的心理需求與集體成員平均占有承包地要求之間的矛盾沖突[7]引起的土地經(jīng)營效益不穩(wěn)定的問題。公平地分配土地使用權和維持土地使用權的穩(wěn)定性是集體對土地進行統(tǒng)分的重點。從制度執(zhí)行成本來講，由統(tǒng)籌土地使用權引起的矛盾沖突肯定大于對土地使用權的平均分配引起的矛盾，執(zhí)行土地平均分配并在相當長時期維持這種分配格局的制度成本較低，因而現(xiàn)行農(nóng)村對土地統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制在運行過程中其側重點就逐漸轉(zhuǎn)移到了維持土地分配格局穩(wěn)定性方面，農(nóng)村集體對土地的統(tǒng)分能力出現(xiàn)失調(diào)現(xiàn)象。在現(xiàn)階段，單個農(nóng)戶限于自身投資能力的約束，其單純的勞動投入的增加帶來的土地邊際收益已經(jīng)接近為零，有學者對浙江和江西兩省449個農(nóng)戶的研究表明，地權的穩(wěn)定性對農(nóng)民的綠肥使用面積有顯著的正面影響，但對產(chǎn)量的影響不明顯[8]，這說明單純勞動投入的增加已不能提高土地的經(jīng)營效益。在對土地的勞動投入帶來的邊際收益遞減的情況下，依靠技術進步和土地的規(guī)模經(jīng)營是提高土地經(jīng)營效益的有效途徑，而這就要求土地應該適時地進行流轉(zhuǎn)，同時要求土地使用者具有較強的資金投入實力。通過市場機制對土地進行社會配置，在土地產(chǎn)權模糊的情況下，就會出現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中其社會保障功能如何剝離的問題，流轉(zhuǎn)土地與未流轉(zhuǎn)土地價值差在集體內(nèi)部成員之間的分配問題，不同流轉(zhuǎn)土地價值差在集體成員之間的分配問題，土地增殖溢價在集體、農(nóng)民與土地使用者三者之間的分配問題，等等。在土地產(chǎn)權明晰的情況下，這些問題可以通過產(chǎn)權主體之間的博弈而加以解決，但在集體與農(nóng)民之間存在土地權屬不清問題的情況下，貿(mào)然進行土地流轉(zhuǎn)會面臨較大的制度成本約束。如果土地在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，土地的社會保障功能、土地收益在集體成員內(nèi)部的公平分配等問題可以通過集體內(nèi)部的二次分配加以實現(xiàn)，因而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有較好的制度成本消化能力。但是，在現(xiàn)行土地制度下，統(tǒng)分結合的側重點是在維持土地使用權穩(wěn)定性的“分”方面，而不是在提高土地規(guī)模化經(jīng)營程度的“統(tǒng)”方面。在土地產(chǎn)權模糊的情況下，農(nóng)民實際上將其土地的使用權看作了事實上的所有權，如果片面強調(diào)提高農(nóng)村集體對土地的統(tǒng)籌權利，會引發(fā)集體與農(nóng)民激烈的矛盾沖突，使制度執(zhí)行成本上升，從而使土地統(tǒng)籌難以進行。并且，大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展實際處于停滯甚至萎縮狀況，農(nóng)村集體經(jīng)濟也缺乏將土地加以集中經(jīng)營的實力。因此，現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在推動土地規(guī)模化經(jīng)營，提高土地效益方面難有作為。

　　三、重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權主體是農(nóng)村土地制度產(chǎn)權改革的核心和關鍵

　　從以上關于農(nóng)村承包地的產(chǎn)權缺陷的分析可以看出，現(xiàn)行農(nóng)村承包地產(chǎn)權殘缺的根源在于土地所有權模糊，農(nóng)村承包地產(chǎn)權主體虛置、土地經(jīng)營權的不穩(wěn)定性、產(chǎn)權主體錯亂以及統(tǒng)分能力失調(diào)的產(chǎn)權制度安排等問題，都是由土地所有權權屬不清所引起。按照現(xiàn)代產(chǎn)權理論，產(chǎn)權是基于所有權的一組權利束，一切產(chǎn)權都必須以所有權為基礎。所有權明晰是一切產(chǎn)權制度安排有效性的根本前提。而我國現(xiàn)行農(nóng)村承包地產(chǎn)權制度的根本缺陷就在于土地所有權權屬不清，因而進行土地承包產(chǎn)權制度改革的核心在于對承包地的所有權明晰方面，而明晰土地承包權的關鍵又在于重建土地承包權的產(chǎn)權主體，即改變現(xiàn)行承包地多重產(chǎn)權主體情況，明確承包地所有權的歸屬，在此基礎上，才有可能從根本上解決承包地產(chǎn)權所有者缺失所引發(fā)的土地委托—代理關系顛倒、土地權益糾紛頻繁復雜、土地資源難以整合、土地權益難以實現(xiàn)等問題。

　　但是，明晰土地所有權，重建承包地產(chǎn)權主體并不是產(chǎn)權改革的全部內(nèi)容，也不是簡單的由集體到私有的由此及彼的方法問題。就農(nóng)村承包地產(chǎn)權改革的根本目的來講，是要建立起適應市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)權制度，而現(xiàn)代企業(yè)制度的根本特征是所有權與控制權相分離情況下的委托—代理關系的建立，明晰了土地產(chǎn)權，只是為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新型的委托—代理關系的建立提供了前提條件，如何協(xié)調(diào)土地產(chǎn)權主體的利益、如何在不同產(chǎn)權主體間形成共同意志、土地產(chǎn)權主體如何有效行使對代理者的監(jiān)督約束等將是農(nóng)村承包地產(chǎn)權改革的重要內(nèi)容。從某種意義上講，重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權主體，其主要內(nèi)容是建立新型的土地的委托—代理關系。在制度設計過程中，必須考慮新制度的建立和執(zhí)行成本。簡單的分地到戶或分地到人，固然可以對土地產(chǎn)權的明晰起到立竿見影的效果，但其結果也可能是由于土地產(chǎn)權主體的極度分散，而在產(chǎn)權主體間難以實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)，難以形成土地資源整合的共同意志，難以對代理者形成有效的監(jiān)督約束，從而使新制度的建立面臨較大的內(nèi)部成本問題而難以維系。但這并不意味著現(xiàn)行承包地產(chǎn)權制度就有存在的合理性，因為現(xiàn)行制度下所有權不明晰所引起的一系列問題正是進行承包地產(chǎn)權制度改革的根本原因。如何在承包地產(chǎn)權改革中既要實現(xiàn)土地所有權明晰，又要保留原有制度對土地資源統(tǒng)合能力，將是重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權主體的現(xiàn)實難題。

　　四、農(nóng)村承包地產(chǎn)權改革的現(xiàn)實約束條件

　　新制度的建立是在克服現(xiàn)實約束條件下進行的，最優(yōu)制度安排必須在內(nèi)外執(zhí)行成本方面都是最小的，而對內(nèi)外現(xiàn)實約束條件的克服是降低制度執(zhí)行成本的重要方面，因此有必要對農(nóng)村承包地產(chǎn)權改革面臨的現(xiàn)實約束條件加以分析。農(nóng)村承包地產(chǎn)權制度改革的現(xiàn)實約束條件包括：

　　1、土地社會保障功能約束

　　在中國城鄉(xiāng)二元分割的格局下，農(nóng)民并未像城市居民那樣享受到社會基本生活保障福利，土地對農(nóng)民而言，不僅是其最重要的生產(chǎn)資料，同時也是其關系到子孫后代的基本生活保障來源。農(nóng)村的土地兼具生產(chǎn)和社會保障雙重職能，這就意味著，在社會保障體系未能覆蓋到農(nóng)村的情況下，隨著土地的轉(zhuǎn)讓，附著于土地的社會保障也一起轉(zhuǎn)讓了。在農(nóng)村經(jīng)濟基礎薄弱，農(nóng)民抵御風險能力低下的現(xiàn)實情況下，如何避免農(nóng)村承包地產(chǎn)權改革在短期內(nèi)引起農(nóng)村土地兼并、轉(zhuǎn)讓的浪潮，避免大量“無業(yè)、無地、無非農(nóng)職業(yè)技能”的“三無”農(nóng)民的出現(xiàn)，將是一個巨大的現(xiàn)實問題。成都推行社會保障全覆蓋，推進城鄉(xiāng)居民社會保障均等化，將有利于緩解土地所承受的社會保障壓力。

　　2、農(nóng)民土地經(jīng)營能力約束

　　重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權主體意味著農(nóng)民擁有了對其土地所有權下的全部權益，包括支配權、處置權和收益權等，同時也使農(nóng)民不得不獨自面對土地經(jīng)營的全部風險。在中國現(xiàn)今的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)戶仍然是基本的生產(chǎn)單位，單個農(nóng)戶在資金、技術、生產(chǎn)資料方面仍然受到極大的制約，其對土地的經(jīng)營能力是有限的，無法與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)相抗衡。在農(nóng)村生產(chǎn)組織化程度、現(xiàn)代化程度沒有提高前，單個農(nóng)戶獨自與來自于外部的甚至是國際化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)展開競爭，其結果可能是大批農(nóng)民的破產(chǎn)和土地權益的被迫轉(zhuǎn)讓。

　　農(nóng)民對土地的經(jīng)營也包括對土地的轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓中能獲得的收益取決于他的談判能力。在沒有外界壓力的情況下，農(nóng)民可能會正確地行使他的土地所有權以保障他的全部土地權益。但一旦農(nóng)民受到外界壓力（比如天災人禍），農(nóng)民在談判中會處于非常不利的地位，并且單個農(nóng)民的談判能力受個人能力限制是不同的，不能與有組織的農(nóng)民的談判能力相提并論，再加上農(nóng)民獲取市場信息的能力有限，單個農(nóng)民進行土地交易的結果可能是其土地權益將受到極大的損失。隨著《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》于2007年7月1日起正式實施，政府將大力發(fā)展和扶持各種農(nóng)民專業(yè)合作組織，以土地為紐帶組織起來的農(nóng)民將極大地提高這些組織起來的農(nóng)民的市場競爭能力、討價還價能力，以及信息收集和利用的能力。

　　3、政府、集體公權約束

　　政府公權存在于農(nóng)村征地制度之中，其目的是為了滿足公共利益的需要，政府公權具有強制性，就是為了保證對公共利益需要的滿足。重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權主體后，政府公權會受到私權的激烈抵抗，如果以公權強制強行滿足政府需求，其后果可能會導致農(nóng)民對公權的直接對抗，公權的執(zhí)行成本將上升。如果政府放棄公權強制，而采用市場化的手段，那么，政府的需求可能無法得到滿足。這有兩種情況：一是農(nóng)民本身并無交易愿望，價格誘導失靈；
另一種情況是：當農(nóng)民預期土地收益將上升，而又無法確定其具體的升值幅度時，農(nóng)民會選擇將土地作為資產(chǎn)儲備起來而不愿意參與交易，土地資源的流動性反而因土地產(chǎn)權改革而降低了。由于對政府公權的妨礙，作為制度的制定者，政府可能并無進行制度變革的愿望。

　　農(nóng)村集體公權的存在，是因為農(nóng)村的公益事業(yè)需要由其自身解決。農(nóng)村集體公權的強制性弱于政府公權，其行使大多依靠集體利益分配對個人形成的約束。一旦重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權主體后，集體對農(nóng)民的約束就降低了，集體公權的行使就會受到極大阻礙甚至停止，而農(nóng)村公益事業(yè)開展將無法得到保障。因此，在現(xiàn)行制度下，如果農(nóng)村的公益事業(yè)不能像城市那樣由政府全部負責，農(nóng)村承包地產(chǎn)權主體重建后可能導致農(nóng)村公共服務能力的倒退。

　　所以，農(nóng)村土地改革是一項綜合改革，涉及政府職能轉(zhuǎn)變，以及政府提供社會公共產(chǎn)品由城市向農(nóng)村延伸等問題。

　　4、制度變革外部成本約束

　　從國家層面講，制度變革的可行性必須對其產(chǎn)生的全部社會成本進行綜合考慮。在中國二元經(jīng)濟結構條件下，中國的城市化、工業(yè)化進程并未進入高級階段，城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展仍然需要農(nóng)村壓縮自身的利益空間以給予支持（比如廉價土地、廉價勞動力等），特別是在經(jīng)濟全球化的趨勢下，為獲得更強的國際競爭實力，占據(jù)更為有利的國際競爭地位，繼續(xù)犧牲農(nóng)村以保全城市仍然是一種現(xiàn)實的選擇。如果重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權主體，城市化、工業(yè)化必然因土地資源、勞動力等價格上升而受到影響，城市化、工業(yè)化本身是否具有消化增加的成本的能力還是不確定的。

　　關鍵是我們對經(jīng)濟社會形勢的判斷。國務院研究發(fā)展中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長韓俊認為：“我國工業(yè)化所處的發(fā)展階段以及我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展所具有的特殊性、復雜性，決定了我國總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”。[9]如果我們認同這一判斷，就意味著制度變革的外部條件已經(jīng)成熟。

　　可見，上述農(nóng)村承包地產(chǎn)權改革的約束因素是可以化解的。社會主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。將農(nóng)民應有的土地所有權還給農(nóng)民，(點擊此處閱讀下一頁)

　　并不背離社會主義的本質(zhì)要求。那種認為將土地所有權由于歸屬農(nóng)民后，農(nóng)民可能會流離失所、背井離鄉(xiāng)的觀點，混淆了不同社會制度的功能和作用，忽略了制度對土地任意轉(zhuǎn)讓或無序兼并的管理和制約。改革勢在必行。所有可預見的負面影響都可以通過制度設計來避免。實際上，現(xiàn)代企業(yè)的產(chǎn)權制度中已經(jīng)為分散的所有權管理提供了經(jīng)驗借鑒，借助于成熟的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，尋求合適的農(nóng)村承包地產(chǎn)權制度形式是完全有可能的。就農(nóng)村承包地產(chǎn)權改革所引起的一些社會成本問題，比如：農(nóng)村的社會保障問題、農(nóng)村公益事業(yè)問題、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題等，正是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革必須加以著力解決的問題，通過政府打破城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟格局的努力，這些問題都能得到有效解決。因此，改革農(nóng)村承包地產(chǎn)權制度，重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權主體的條件是具備的。

　　五、如何重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權主體

　　1、重新確立農(nóng)民與集體的產(chǎn)權關系，明晰土地產(chǎn)權。

　　農(nóng)民與集體之間應該是一種委托—代理關系，其中委托者是農(nóng)民，代理者是集體。而現(xiàn)實的情況是這種委托——代理關系發(fā)生了顛倒，只有將這種顛倒的關系重新顛倒回來，才可能實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權的明晰。目前，我國法律對農(nóng)民與集體關系的規(guī)定是模糊的，重新確立農(nóng)民與集體委托-代理關系還存在著法律障礙，因此，因該首先完善農(nóng)村集體經(jīng)濟方面的立法，從法律上對農(nóng)民的承包地產(chǎn)權主體地位給予切實保障。

　　2、實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟與行政職能的分離，抑制集體公權對農(nóng)民作為承包地產(chǎn)權主體地位的干擾。

　　農(nóng)村集體村社合一的經(jīng)濟行政復合體制為集體公權與政府公權結盟及干涉農(nóng)民作為承包地產(chǎn)權主體的地位提供了可能，因此必須改革農(nóng)村的經(jīng)濟、行政組織形式，實現(xiàn)農(nóng)村集體組織經(jīng)濟、行政職能的分離。在保留現(xiàn)行農(nóng)村村民委員會作為村一級行政組織的情況下，可以通過建立農(nóng)村經(jīng)濟合作組織行使集體組織的經(jīng)濟職能。實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟與行政職能的分離，有利于抑制集體公權對經(jīng)濟的不當強制，同時也阻斷了政府公權與集體公權結盟的渠道。

　　當農(nóng)村集體組織實現(xiàn)經(jīng)濟與行政職能的分離后，集體公權受到抑制，與農(nóng)民的經(jīng)濟聯(lián)系減弱，因而對農(nóng)民的強制力也受到削弱，這又可能導致集體公權的衰竭和農(nóng)村公益事業(yè)的停滯。解決這個問題的辦法，一是可以通過在集體經(jīng)濟或農(nóng)村經(jīng)濟合作組織收入中預留公益事業(yè)基金，解決農(nóng)村公益事業(yè)資金來源問題；
二是可以通過城市公益事業(yè)向農(nóng)村的覆蓋，實現(xiàn)公益事業(yè)的全社會覆蓋。后一種方法應該成為今后農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的主要途徑，以徹底解決我國城鄉(xiāng)的二元結構問題。

　　3、建立農(nóng)村經(jīng)濟合作組織，為農(nóng)民作為承包地產(chǎn)權主體的各項權益的實現(xiàn)提供制度保障

　　農(nóng)村經(jīng)濟合作組織形式可以參照股份合作制，農(nóng)民與集體的委托—代理關系應該在農(nóng)民與經(jīng)濟合作組織之間建立，而不是在農(nóng)民與行政性的村民委員會之間建立。對集體經(jīng)濟組織或經(jīng)濟合作組織管理者的任命、經(jīng)營監(jiān)管，遵照《憲法》的規(guī)定，應該通過董事會、監(jiān)事會進行[10]，村民委員會也可以接受村民委托對集體資產(chǎn)的經(jīng)營進行監(jiān)管，但不能直接干涉經(jīng)濟合作組織的經(jīng)營。通過建立農(nóng)村經(jīng)濟合作組織，有利于解決農(nóng)村土地產(chǎn)權主體分散產(chǎn)生的土地資源整合摩擦問題，有利于提高土地資源的流動性和配置效率。建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還有利于解決分散的農(nóng)民經(jīng)營能力較低對土地權益實現(xiàn)的制約問題，通過經(jīng)濟合作組織中所有權與經(jīng)營權的分離，農(nóng)民將經(jīng)營權交給專門的經(jīng)營管理者，以實現(xiàn)其資產(chǎn)的最大化利用效率，通過適時地資產(chǎn)監(jiān)管保證其資產(chǎn)所有權益的實現(xiàn)。同時，農(nóng)民也從資產(chǎn)經(jīng)營中解放出來，從而有條件選擇有利于發(fā)揮自身人力資源優(yōu)勢的工作，實現(xiàn)自身人力資源價值的最大化。這也能為工業(yè)化進程中提供充足的勞動力供給，對城市發(fā)展也是有利的。

　　4、建立、健全農(nóng)村社會保障體系，實現(xiàn)農(nóng)村土地的經(jīng)濟職能與社會保障職能的分離，還原土地的經(jīng)濟價值，為土地資源的流動創(chuàng)造條件。

　　農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)讓或流轉(zhuǎn)的主要障礙在于農(nóng)村土地兼具經(jīng)濟和社會保障的雙重職能，將農(nóng)村土地的社會保障職能與經(jīng)濟職能分離出來，有利于維護農(nóng)民社會保障的穩(wěn)定性、持續(xù)性和長期性，也有利于降低農(nóng)民對土地價值的承受閾值，還原土地的經(jīng)濟價值，從而有利于增強土地資源的流動性，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，同時也有助于農(nóng)民作為土地所有者的各項權益的實現(xiàn)。將農(nóng)村土地中的社會保障職能分離出來，就需要建立、健全農(nóng)村社會保障體系，要實現(xiàn)農(nóng)村社會保障體系對農(nóng)民的全覆蓋，同時大幅提高農(nóng)村社會保障標準。建立、健全農(nóng)村社會保障體系和提高農(nóng)村社會保障標準的資金可以通過在政府土地收益中建立專門的基金加以解決。這樣做，不過是對政府征地中獲得的壟斷利潤的再次分配，是對農(nóng)民權益損失的一種補償，因此，這應該被看作是土地產(chǎn)權交易過程之外的一種征地補償機制。

　　確立農(nóng)民對承包地的產(chǎn)權主體地位，將是一項觸一發(fā)動全身的改革，是一項遠比國企改革更難、更復雜的改革。重慶成都推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，農(nóng)村土地市場化改革不可回避，先行先試，在實踐中探索，在探索中完善，創(chuàng)造出一整套能夠確保土地市場化改革的社會主義性質(zhì)，確保有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保農(nóng)民的眼前利益和長遠利益的配套政策和措施。

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　　[4] 王磊榮在《當前我國農(nóng)村土地違法案件存在的原因和對策》一文里指出：“近年來，隨著大中城市周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)的數(shù)目增多、擴張和城市化進程的加快，土地開發(fā)和利用作為 帶動經(jīng)濟發(fā)展的一項重要措施為我國經(jīng)濟“繁榮”提供了持久動力。但是，土地開發(fā)過程中暴露出的違法及職務犯罪案件數(shù)目龐大，已成為土地開發(fā)過程中的“惡性腫瘤”，開發(fā)區(qū)建設規(guī)模盲目擴大、肆意圈地等 各類與土地相關的違法案件發(fā)生率遠超出了一般人的想象。據(jù)全國24個�。▍^(qū)、市）的統(tǒng)計，2002年各 類園區(qū)規(guī)劃占地面積已達3.6萬平方公里，超過了現(xiàn)有城市的建設面積總量”。中國經(jīng)濟信息網(wǎng)·專家視角，2007年7月19日。

　　[5] 國務院發(fā)展研究中心“推進社會主義新農(nóng)村建設研究”課題組在《反哺農(nóng)業(yè)應先還歷史欠賬》一文中指出：“土地農(nóng)轉(zhuǎn)非時的增值收益，90%以上通過種種渠道變成政府收入或轉(zhuǎn)移到國內(nèi)外土地開發(fā)商手中。有的地方政府財政收入的20%—30%、甚至于80%來自土地的增值收益。據(jù)粗略統(tǒng)一，改革開放以來，農(nóng)民土地所有權收益流失至少在兩萬億元以上”。上海，社會科學報，2007-7-12.

　　[6]在十屆全國人大三次會議記者招待會上，溫家寶總理在回答記者關于農(nóng)民土地產(chǎn)權的問題時說：“我們在改革開始的時候就實行了家庭承包經(jīng)營的基本經(jīng)濟制度，就是說，農(nóng)民擁有對土地的生產(chǎn)和經(jīng)營自主權，此后土地承保期不斷延長，現(xiàn)在我可以直接回答你，農(nóng)民對土地的生產(chǎn)經(jīng)營自主權將長期不變，也就是永遠不變�！毙氯A社北京（2005年）3月14日電。

　　[7] 遲福林、王景新、唐濤.賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，1999（3）.

　　[8] 姚洋.中國農(nóng)地制度：——一個分析框架[J].中國社會科學，2000（2）.

　　[9] 韓俊.工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村--如何在新形勢下更多的支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展[N].人民日報,2005-11-18.

　　[10]《中華人民共和國憲法》第十七條：“集體經(jīng)濟組織實行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題”。

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