內(nèi)容提要：分稅制后中央與地方政府的財(cái)政收支狀況與分稅制前對比變化呈“反向剪刀狀”，地方政府財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入比例逐漸減少，財(cái)力上移，但其財(cái)政支出占全國財(cái)政總支出比例不斷增大，造成地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，地方政府必然轉(zhuǎn)向另一種的約束激勵(lì)機(jī)制擴(kuò)大財(cái)源。根本原因是現(xiàn)有財(cái)稅體制所導(dǎo)致的問題及相關(guān)制度存在缺陷，不能將所有矛頭均指向地方政府，應(yīng)從根本上改革體制上的缺陷。

　　關(guān)鍵詞：分稅制 地方政府 政績考核 土地財(cái)政 體制改革

　　一直以來針對地方政府對農(nóng)民土地的違法圈占、對城鎮(zhèn)居民房屋的野蠻拆遷，及片面追求GDP的增長、對提供公共產(chǎn)品方面的缺失、對中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的濫用等問題，我們不斷將矛頭指向地方政府，特別是近期房價(jià)的不斷攀升，更引發(fā)對人們對地方政府與房地產(chǎn)商聯(lián)手推高房價(jià)的抨擊。表面上看似乎所有的問題根源就在地方政府身上，但深入分析，這顯然是片面的。

　　既然在指責(zé)地方政府，也就承認(rèn)其具有“經(jīng)濟(jì)人”的屬性，其必然在一定的制度約束條件下地追求個(gè)人利益目標(biāo)及本級政府利益最大化，為此，本文從分稅制前后地方政府的制度約束與激勵(lì)變化加以分析，說明不能將所有矛頭均指向地方政府的原因。

　　一、分稅制前中央與地方財(cái)政收支狀況

　　從1953-1958年，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入比例平均為78.4%，財(cái)政支出占全國財(cái)政總支出比例平均為68.6%，地方分別平均為21.6%和31.4%，中央與地方的收支比例基本平衡，并稍偏向于中央。但到了1975年，中央的財(cái)政收入僅占全國財(cái)政總收入的11.8%，財(cái)政支出卻占全國財(cái)政總支出的49.9%。從1975年到1984年的十年，中央的財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入比例平均僅為22.9%，財(cái)政支出占全國財(cái)政總支出比例平均卻為51.1%。中央政府與地方政府財(cái)政收支不對稱、不平衡現(xiàn)象已十分突出，多年來中央占用比例很少的財(cái)政收入，卻要支付與地方差不多的財(cái)政開支，中央財(cái)政承受極大的支出壓力，更說明了地方存在大量的預(yù)算外的收入及開支。

　　從1985年起，國務(wù)院對各省、自治區(qū)、直轄市實(shí)行“劃分稅種，核定收支、分級包干”的財(cái)政管理體制。1988年頒布《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》，并特別強(qiáng)調(diào)，“各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)同志要嚴(yán)格按照國家的方針政策，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，管好財(cái)政。要進(jìn)一步加強(qiáng)全局觀點(diǎn)。體諒中央的困難，正確處理中央和地方的利益關(guān)系。要加強(qiáng)對財(cái)政工作的領(lǐng)導(dǎo)，積極支持財(cái)政部門履行自己的職責(zé)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。各級人民政府要帶頭執(zhí)行國家的財(cái)經(jīng)制度，不得越權(quán)行事，自作主張，影響全局，更不得以或明或暗的方式去指使財(cái)政部門違反國家規(guī)定處理財(cái)政問題”，可見中央財(cái)政的困難程度。

　　《決定》對以往包干辦法作改進(jìn)規(guī)定，從1988年到1990年期間，在原定財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，全國39個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市，除廣州、西安兩市財(cái)政關(guān)系仍分別與廣東、陜西兩省聯(lián)系外，對其余37個(gè)地區(qū)分別實(shí)行不同形式的包干辦法，包括有“收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解額遞增包干”、“定額上解”、“定額補(bǔ)助”六種。在實(shí)施財(cái)政包干體制后的1985年至分稅制前的1993年，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入比例平均為31.8%，財(cái)政支出占全國財(cái)政總支出比例平均卻為33.9%，達(dá)到收支平衡比例基本平衡。

　　但是，地方政府在財(cái)政包干的財(cái)政分權(quán)制度下，仍然可以采取“打埋伏”和“拉上補(bǔ)下”的辦法（即將超額部分隱瞞不上報(bào)或留作下一年彌補(bǔ)增長不足部分），以增加同中央政府的對下年度指標(biāo)的“談判”能力，使地方政府所掌控的財(cái)源不斷增加，存在較大的“漏洞”。而且，“中央和地方所有財(cái)政關(guān)系調(diào)整都是根據(jù)中央的‘決定’、‘通知’來傳達(dá)和執(zhí)行的，而沒有法律的規(guī)范，在財(cái)政關(guān)系的具體調(diào)整中也缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)……由于沒有法律的依據(jù)和約束，過去的財(cái)政分權(quán)方案總是中央和地方談判妥協(xié)的結(jié)果”（姚洋，2003）。因此，中央財(cái)政收入比重不斷下降，到1993年，中央的財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的比例下降到22%，中央政府與地方政府在財(cái)政收支不對稱、不平衡問題得不到根本解決，中央顯然不能承擔(dān)日漸龐大的開支,也導(dǎo)致中央政府缺乏對宏觀干預(yù)能力。

　　二、分稅制后對地方政府的影響

　　為解決上述問題，1994年開始實(shí)施分稅制改革，“根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管；
科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；
建立和健全分級預(yù)算制度，強(qiáng)化各級預(yù)算約束”。

　　實(shí)施之后的當(dāng)年，中央與地方的財(cái)政收支狀況就開始發(fā)生較大的變化，中央的財(cái)政收入占總收入達(dá)到55.7%，比1978年增加40個(gè)百分點(diǎn)，但中央財(cái)政支出只占財(cái)政總支出的比例和以往對比變化不大，僅為30.3%。再之后的1995年到2004年連續(xù)十年的中央財(cái)政收入平均占國家財(cái)政總收入的52%，但財(cái)政支出平均只占國家財(cái)政總支出的29.8%。而這十年來，地方的財(cái)政收入占國家財(cái)政總收入平均為48%，但財(cái)政支出卻占國家財(cái)政總支出平均為70.2%。整個(gè)數(shù)字前后變化對比呈反向剪刀狀（表1）。

　　在地方財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入比例不斷減少的同時(shí)，其財(cái)政支出占全國財(cái)政總支出的比例卻不斷加大，到2004年，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的45.1%，但財(cái)政支出卻占全國財(cái)政總支出的72.3%。中央也不斷有具體的規(guī)劃和指標(biāo)下達(dá)（如教育達(dá)標(biāo)等），到省一級再層層向下分解，而且通常是向下各級政府掌握的財(cái)源越少，負(fù)擔(dān)也就越重，形成各級地方政府間事權(quán)層層下放，而財(cái)權(quán)卻層層上收。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中央只負(fù)擔(dān)2%，省地兩級負(fù)擔(dān)11%，縣級負(fù)擔(dān)9%，78%的經(jīng)費(fèi)要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級來負(fù)擔(dān)，最后實(shí)際上就是由占大多數(shù)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這就是所謂的“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”和“中央‘請客’、地方‘埋單’”之說。

　　例如在2004年，中央的財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的54.9%，但教育事業(yè)費(fèi)中央財(cái)政支出219.64億元，而地方財(cái)政支出3146.30億元，是中央的14倍多；
社會保障補(bǔ)助支出是中央的近7倍；
支農(nóng)支出是中央的10倍。再以縣級財(cái)政為例，其財(cái)政收入只占全國的21%，但財(cái)政供養(yǎng)人員卻占到了全國的71%，因而大部分財(cái)政收入只是“養(yǎng)人”，即所謂的“吃飯財(cái)政”。

　　“由于受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約的影響嚴(yán)重滯后，有些地方政府稅源枯竭，致使地方政府尤其最基層的縣、鄉(xiāng)政府缺乏必要的財(cái)力支撐，無法正常履行其職能，無力為民眾提供最低水平的公共物品和公共服務(wù)，更不要說在全國實(shí)現(xiàn)地方政府公共服務(wù)能力均等化的目標(biāo)”（劉玲玲，2006）。因此，從財(cái)政包干體制向分稅制實(shí)施后，地方政府履行基本職能面臨巨大的財(cái)政壓力。

　　三、對地方政府約束激勵(lì)機(jī)制的轉(zhuǎn)變

　　1949年建立新政權(quán)后，我國除了政治體制是高度集中的一元化結(jié)構(gòu)外，經(jīng)濟(jì)體制是實(shí)行的是高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，地方政府是中央政策的堅(jiān)決執(zhí)行貫徹者, 必須嚴(yán)格執(zhí)行國家制定的計(jì)劃，地方政府及其各部門與國家利益體系也高度一致，地方的發(fā)展與中央政策有極大的關(guān)系，如“三線建設(shè)”等。1978年的改革開放后，一個(gè)重要舉措就是對地方的放權(quán)讓利，而放權(quán)讓利的實(shí)質(zhì)是中央在承認(rèn)地方作為一級利益主體的合法地位的同時(shí)，把一定范圍的權(quán)利還給地方。特別從1985年起國家實(shí)行“劃分稅種，核定收支、分級包干”到1992年以后實(shí)行“切塊包干、分灶吃飯”的財(cái)政體制，地方政府及其各部門從國家利益體系中分化出地方和部門利益，“在原來的‘忠誠/命令’式激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)上形成了地方政府運(yùn)行的新激勵(lì)機(jī)制——‘忠誠/政績’式機(jī)制（楊雪冬，2005）。

　　在1994年實(shí)施分稅制后的當(dāng)年，中央的財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入比例由上年的22%急升至55.7%，財(cái)政收入為上一年的300%，財(cái)政支出占全國總支出比例卻比上年只是增加2個(gè)百分點(diǎn)，而地方財(cái)政收入則比上年減少32%，之后中央與地方的財(cái)政收支的“反向剪刀”狀態(tài)出現(xiàn)。就算地方政府原“事權(quán)”不變，但“財(cái)權(quán)”上移，加上一直地方政府不能發(fā)行地方公債，沒有舉債權(quán)，沒有稅收立法權(quán)，地方政府財(cái)政出現(xiàn)嚴(yán)重困境，不少地方政府出現(xiàn)嚴(yán)重的債務(wù)。

　　到2004年，我國地方政府債務(wù)至少在10000億元以上，其中，地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬元。地方政府債務(wù)還在以每年200億元的速度遞增（馮培恩，2006）。很多地方政府特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“吃飯財(cái)政”，甚至連公務(wù)員和教師工資的依時(shí)發(fā)出也成問題。

　　而眾所周知的是，地方各級政府有各自的管轄范圍，有為管轄范圍的居民提供公共服務(wù)及解決當(dāng)?shù)氐拿裆鷨栴}的職責(zé)，而且從縣（市）級以上政府基本要設(shè)置與中央一樣的機(jī)構(gòu)，也有幾乎所有一樣的財(cái)政支出項(xiàng)目，更要完成中央有關(guān)的規(guī)劃和指標(biāo)任務(wù)，就必須要有充足的財(cái)源才能為中央“請客”的指標(biāo)及為本身政績“買單”，必然要發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)擴(kuò)大收入來源。另外，地方政府之間也存在為當(dāng)?shù)匕l(fā)展經(jīng)濟(jì)獲取財(cái)源的橫向競爭，實(shí)際上是筆者所指出的向上升遷的“政績競爭”，經(jīng)濟(jì)市場化和地方分權(quán)使這種競爭日益加劇，導(dǎo)致地方政府的“公司化”。

　　因此，地方政府在原來財(cái)政包干體制下的約束與激勵(lì)機(jī)制必然轉(zhuǎn)向另一種的約束激勵(lì)機(jī)制，即如何在分稅制后財(cái)政收入急劇減少的狀況下完成政績考核指標(biāo)，并且一直以來是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，更強(qiáng)化追求當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長來達(dá)到增加財(cái)政收入的動(dòng)機(jī)。

　　四、增加當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的主要途徑

　　實(shí)施分稅制后，中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50%。地方固定收入包括：營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的營業(yè)稅），地方企業(yè)所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅），地方企業(yè)上交利潤，個(gè)人所得稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護(hù)建設(shè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的部分），房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅（簡稱農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅），耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)和贈(zèng)予稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。后來增長較快的所得稅也改為共享稅。

　　在中央與地方的財(cái)政收入劃分后，地方政府?dāng)U大財(cái)源途徑之一是增值稅25%分享部分，以及完全由中央政府承擔(dān)的出口退稅（2004年起略有變動(dòng)），[1]必然激發(fā)地方政府加大招商引資（特別是外資以此加大出口額取得中央的出口退稅）、加大投資上項(xiàng)目以加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，片面追求GDP增長以增加財(cái)政收入的沖動(dòng)。途徑之二是擴(kuò)大地方可獨(dú)享的收入來源，如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等，這些大部分與土地有關(guān)，導(dǎo)致在連續(xù)的工業(yè)化城市化、“經(jīng)營城市”的口號下，大量征用集體土地和進(jìn)行舊城改造拆遷，不斷擴(kuò)張城市規(guī)模，發(fā)展城市建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，以土地生財(cái)。一些地方政府的土地收入占財(cái)政收入的70%，從此可見一斑。

　　另外，一系列法律法規(guī)及政策所設(shè)計(jì)的“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”、“征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施”、地方政府就可以按“土地的城市建設(shè)用途的市值”把征得的土地批租出去，獲得的收益就歸政府等“征地、補(bǔ)償、批租”制度，更為地方在法理上大開方便之門。土地耕地違法圈占現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，可用土地耕地急劇減少（表2），與土地房產(chǎn)相關(guān)的地方財(cái)政收入不斷大增。

　　根據(jù)中國土地政策改革課題組的調(diào)查研究結(jié)果，城市擴(kuò)張帶來的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展,近年來已成為地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入。在東部一些發(fā)達(dá)縣、市，由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收，是地方稅收中增幅最大的兩大產(chǎn)業(yè)，增幅高達(dá)50%至100%。這兩項(xiàng)稅收占到地方稅收的37%以上。西部地區(qū)政府也選擇了城市擴(kuò)張，從建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中開辟稅源，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　增加政府收入。2003年，西安市某區(qū)地方稅收貢獻(xiàn)最大的分別為：建筑業(yè)61%、房地產(chǎn)業(yè)11%、交通運(yùn)輸業(yè)7%。2003年建筑業(yè)創(chuàng)造的稅收將近1999年基數(shù)的6倍，房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收更是1999年的20倍（蔣省三、劉守英，2006）。

　　因此，就有眾多對地方政府片面追求GDP增長的指責(zé)，甚至對不斷高漲的房價(jià)，也指責(zé)地方政府對中央的宏觀調(diào)控措施執(zhí)行不力及與房地產(chǎn)開發(fā)商共同推高房價(jià)之說，但并沒有分析更深層次的原因。

　　五、現(xiàn)行財(cái)稅體制及政績考核制度的弊端

　　分稅制后的財(cái)政分權(quán)能鼓勵(lì)政府間的競爭，提高經(jīng)濟(jì)效率，充分利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢提高和促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長，并有利于稅收征管和地方公共服務(wù)方面的實(shí)驗(yàn)和創(chuàng)新，仍然存在眾多缺陷。

　　1、缺乏法律制度的約束。但由于目前的財(cái)政體制下只是初步理順了中央政府和省級政府之間的財(cái)政關(guān)系，并沒有一部《轉(zhuǎn)移支付法》的法律來明確規(guī)定對中央及地方各級政府的轉(zhuǎn)移支付的法律制度約束財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為，不能對支出責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法等以法的形式加以規(guī)定。“上級政府必然首先考慮本級政府的財(cái)政利益，往往會利用其所擁有的體制決策權(quán)制定出按行政隸屬或行業(yè)進(jìn)行分稅的財(cái)力分配模式以便自己能夠占有大稅種和大稅源，同時(shí)也不愿意通過轉(zhuǎn)移支付的形式向下級政府讓渡自己的財(cái)力” （王小龍，2004）。

　　以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為例，其直接服務(wù)于鄉(xiāng)村并依法對鄉(xiāng)村直接實(shí)施管制的一級政權(quán)組織，服務(wù)和管理著最大比例的人口，直接面對和承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)和社會管理事權(quán)十分繁雜，卻不能擁有與之相適應(yīng)的財(cái)權(quán)，是形成目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總額在2200億元的主要原因，直接導(dǎo)致對公共產(chǎn)品供應(yīng)不足或無力供應(yīng)，出現(xiàn)基層政府的連年赤字和大面積拖欠工資的嚴(yán)重問題，甚至為了擺脫財(cái)政困境，各部門巧立名目亂收費(fèi)、亂集資和亂攤派來“創(chuàng)收”，加重了不得農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

　　另外，沒有法律約束財(cái)政轉(zhuǎn)移支付造成轉(zhuǎn)移支付資金人為操作因素較大，一般轉(zhuǎn)移支付（無條件撥款）和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（有條件撥款）資金就成為“稀缺資源”，成為各地垂涎的蛋糕，爭先恐后“創(chuàng)造條件”來“跑部錢進(jìn)”。由于必須“跑”才能“錢進(jìn)”，在“跑”的過程中形成眾多的腐敗現(xiàn)象發(fā)生和資源的損失。

　　2、法律法規(guī)的缺陷和缺乏嚴(yán)肅性。雖然《預(yù)算法》對財(cái)政預(yù)算、收入、上繳與支出（撥付）有規(guī)定，[2]但違反該法的“法律責(zé)任”條款卻不是追究法律責(zé)任，只是對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任，“由上級機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分”，[3]失去了法律的嚴(yán)肅性，使違反該法律的政府部門和官員從中可以逃避法律責(zé)任的追究，從法律上不能制止屢查屢犯現(xiàn)象的發(fā)生，造成各級轉(zhuǎn)移資金監(jiān)督缺失，效率低下、腐敗滋生。如審計(jì)署在2005年對20個(gè)�。▍^(qū)、市）地方預(yù)算進(jìn)行抽查，中央預(yù)算編入地方預(yù)算有3444億元，約占中央實(shí)際轉(zhuǎn)移支付7733億元的44%，有一半以上沒有納入地方財(cái)政預(yù)算，完全脫離了人大的監(jiān)督，有的甚至脫離了政府的監(jiān)督（李健，2006）。

　　3、政績考核與社會利益目標(biāo)激勵(lì)難完全相容。對于地方政府的政績考核，除了財(cái)政體制要能使各級政府的“事權(quán)和財(cái)權(quán)”相適應(yīng)外，還要有助于給各級政府提供工作激勵(lì)和行為約束，使政府的自利性行為目標(biāo)能充分體現(xiàn)社會利益目標(biāo)�！柏�(cái)政體制的設(shè)計(jì)必須盡可能滿足激勵(lì)相容性原則的要求，即各級政府自利地追求個(gè)人利益目標(biāo)或本級政府利益目標(biāo)的同時(shí)恰好最大限度地履行政府理應(yīng)承擔(dān)的職能” （王小龍，2004）。例如占地方財(cái)政收入一定比例的增值稅在流通環(huán)節(jié)征收，但經(jīng)濟(jì)增長、增值稅增多并不意味著當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖爰案＠�提高，必須將增值稅改為消費(fèi)稅，因?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用竦氖杖朐礁咭馕吨�最終消費(fèi)就越多，地方財(cái)政中的消費(fèi)稅收入就越大，必然在行政過程中保證居民的收入。另外，目前地方政府相當(dāng)部分的政績指標(biāo)難以量化，沒有一種自下而上的考核機(jī)制，升遷決定權(quán)主要來自上級而并不在民，失去最重要的約束機(jī)制。目前中組部可能將民意調(diào)查納入地方政府政績考核，這當(dāng)然是一個(gè)進(jìn)步，但體制上的根本缺陷仍然存在。

　　4、中央與地方博弈的經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)。隨著地方政府及其各部門不斷從國家利益體系中分化出地方和部門利益，地方政府具有強(qiáng)烈追求當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長來達(dá)到增加財(cái)政收入、解決財(cái)政困境的動(dòng)機(jī)和“權(quán)力”，就不斷出現(xiàn)以地方政府主導(dǎo)的投資造成的經(jīng)濟(jì)過熱。改革開放以來，我國共進(jìn)行了五次緊縮型宏觀調(diào)控,基本針對的都是經(jīng)濟(jì)的全面過熱或總量過熱。宏觀調(diào)控措施基本是經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)就嚴(yán)格壓縮投資，在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)就大量追加投資，結(jié)果是加劇了“收-放”“冷-熱”的經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)。而且，“地方政府出于自身相對獨(dú)立的利益目標(biāo)和責(zé)任約束，在相當(dāng)大程度上以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長為首要目標(biāo)，因而在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中，成為中央政策調(diào)控的主要對象”�！暗胤秸�府不再是執(zhí)行宏觀調(diào)控的主體，地方政府從宏觀調(diào)控的執(zhí)行者、推動(dòng)者，轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控的對象，成為一種相對于中央宏觀調(diào)控周期而言的反周期力量”（劉偉、蔡專洲，2004）。

　　六、結(jié)論

　　公共選擇理論的一個(gè)基本觀點(diǎn)是，政府部門并不必然以社會大眾的利益為目標(biāo)，當(dāng)社會不能有效約束政府時(shí)，政府部門有可能利用其權(quán)力謀求自身效用的最大化。而且，政府官員與其他個(gè)人和組織一樣，同樣追求個(gè)人利益最大化，而這些個(gè)人利益更將同所屬部門的規(guī)模相關(guān)。1994年實(shí)施的分稅制后，造成地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，必然形成其在既定約束激勵(lì)機(jī)制條件下，地方政府迫于財(cái)政壓力、轄區(qū)間競爭和政績顯示的壓力，必然追求GDP增長來達(dá)到增加財(cái)政收入以完成“事權(quán)”——獲取政績，而對土地的一系列法律法規(guī)和政策為地方政府以土地生財(cái)大開方便之門。

　　目前，中央政府也正在推動(dòng)政府的行政體制改革，但整個(gè)行政體制牽涉到眾多方面問題，如中央與地方各級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的確定，包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為、規(guī)模、支出責(zé)任、結(jié)算辦法等需要法律的形式加以明確，提高到法律的地位加以約束；
其次是將增值稅改為消費(fèi)型稅，使地方政府的行政政績與當(dāng)?shù)鼐用竦纳�活水平提高正相關(guān)；
另外，最根本的問題是改變自上而下的考核機(jī)制，這牽涉到政府及官員自身權(quán)力和利益的問題。

　　無可否認(rèn)的是，我國眾多經(jīng)濟(jì)和社會現(xiàn)實(shí)問題是由于體制的缺陷造成的，根本在于改革現(xiàn)存不合理的體制。

　　因此，我們不能將所有矛頭均指向地方政府，而應(yīng)該從根本上和整體上改革體制的缺陷，否則，在現(xiàn)有的約束與激勵(lì)機(jī)制下存在的問題難以得到根本的改變。

　　——本文是中國（海南）改革發(fā)展研究院2006年10月舉辦的“中國公共服務(wù)體制：中央與地方關(guān)系”國際研討會征文優(yōu)秀論文，載于《中國公共服務(wù)體制：中央與地方關(guān)系》論文集，后應(yīng)邀發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2007年第1期。

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　　呼顯崗，2004：“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)、成因和對策”，《財(cái)政研究》，2004，8。

　　蔣省三、劉守英，2006：“土地解密”，《財(cái)經(jīng)》，2006-2-20。

　　劉偉、蔡專洲，2004：“宏觀調(diào)控中的周期與反周期力量”，《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》，2004，4。

　　王小龍，2004：“中國地方政府治理結(jié)構(gòu)改革——一種財(cái)政視角的分析”，《新華文摘》，2004，17。

　　楊雪冬，2005：“當(dāng)代中國地方政府的激勵(lì)機(jī)制簡論”，中國政府創(chuàng)新網(wǎng)， 2005-10-4。

　　姚洋，2003：“制度供給失衡和中國財(cái)政分權(quán)的后果”，《戰(zhàn)略與管理》，2003，3。

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　　作者簡介：孔善廣，廣曜貿(mào)易有限公司執(zhí)行董事，中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心兼職研究員。

　　[1]1985—1987年，中央和地方共同負(fù)擔(dān)出口退稅。1988—1991年，出口退稅全部由中央負(fù)擔(dān)。1991年，中央外貿(mào)企業(yè)的出口退稅由中央負(fù)擔(dān)；
地方外貿(mào)企業(yè)的出口退稅中央負(fù)擔(dān)90%，地方負(fù)擔(dān)10%。1992—1993年，中央外貿(mào)企業(yè)的出口退稅由中央負(fù)擔(dān)；
地方外貿(mào)企業(yè)的出口退稅中央負(fù)擔(dān)80%，地方負(fù)擔(dān)20%。1994年其在中央財(cái)政負(fù)擔(dān)較重的情況下，國務(wù)院決定從2004年1月1日起，出口退稅由中央和地方財(cái)政按照75%:25%的比例承擔(dān)。2005年8月1日，國務(wù)院宣布調(diào)整現(xiàn)行出口退稅政策，決定從2005年1月1日起把中央和地方出口退稅分擔(dān)比例改為92.5%:7.5%。

　　[2]《中華人民共和國預(yù)算法》（1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，1995年1月1日施行）第四十五條、第四十六條、第四十七條規(guī)定：“各級政府財(cái)政部門必須依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定，及時(shí)、足額地?fù)芨额A(yù)算支出資金，加強(qiáng)對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督。各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行”�！邦A(yù)算收入征收部門，預(yù)算收入上繳任務(wù)的部門和單位不得截留、占用、挪用或者拖欠”。

　　[3]《中華人民共和國預(yù)算法》（同上）第七十三條、第七十四條、第七十五條規(guī)定：“各級政府未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算，使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任”�！斑`反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自動(dòng)用國庫庫款或者擅自以其他方式支配已入國庫的庫款的，由政府財(cái)政部門責(zé)令退還或者追回國庫庫款，并由上級機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分”�！半[瞞預(yù)算收入或者將不應(yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)支出的款項(xiàng)轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出的，由上一級政府或者本級政府財(cái)政部門責(zé)令糾正，并由上級機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分”。

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