摘　要：在全球化、分權化和市場化潮流中普遍展開和推進的多中心治理，代表了現代性政治重建的一種規(guī)劃，表達了矯治工具理性支配下“中心化”治理結構的趣味。其“出場”的歷史合理性在政府重塑、民主行政和公共服務等治理變革的話語中給予了宣示，其現實有效性則在公共服務效能提升實踐中獲得了經驗支持。然而，多中心治理的歷史合理性和現實有效性，并沒有觸及對多中心治理正當性建構的確切解釋，多中心治理運作的建構路徑需要回到承認政治中解決。以“相互承認的法權”為核心的承認政治作為多中心治理正當性的擔負，使得多中心治理無論是作為社會治理的“事件”還是知識，都具有“世界復魅”的建構主義色彩。因此，作為政府改革主流思潮的多中心治理，實際上是“承認政治”的想象。

　　關鍵詞：多中心治理；

承認政治；

治理結構

　　引　言

　　肇始20世紀70、80年代、持續(xù)了近四分之一世紀的西方社會的“治理革命”，與全球化、現代性重建、公民社會復興一樣，都是當今人類政治生活中最重要的事件�？梢哉f，治理革命是近代民主革命以后，人類所經歷的又一次影響最廣泛和深刻的社會變革。從自反性現代化視角觀察，致力于擺脫作為社會治理模式的代議制民主的困境，建構與后民族國家相適應的治理模式和運作框架，再造民主政治生活，成為“治理革命”的使命。

　　盡管這場革命的理論命名各不相同，從“重塑政府”、“治道變革”、“民主行政”到“治理與善治”，其實踐模式也多有差異，或是強調“地方治理”、“分散化治理”，或是追求“效能政府再造”、“新公共管理”，但是，構成這場治理革命的“隱蔽的本質”的，卻是國家治理結構的多中心安排，就此而言，多中心治理已經成為治理革命的“元敘事”。

　　很顯然，多中心治理在其作為社會變革事件的同時，也作為一個跨學科的知識性事件而備受關注。那么，如何看待自反性現代化階段最重要話語之一的多中心治理？多中心治理何以能夠成為理性官僚制之后社會治理的必由之路？ 面對這些問題，政治學理論大致形成了三種解釋框架：
(1)激進變遷的解釋框架立足于現代性重建，通過解構“中心-邊緣”的治理邏輯，闡釋了“治理革命”出場的歷史合理性；

(2)以公共選擇理論為代表的“制度-功能”解釋框架，具有鮮明的立憲經濟學色彩，試圖在民主、官僚制和公共物品三個變量之間建立起一套新的民主行政分析框架；

(3)規(guī)范詮釋框架推崇傳統(tǒng)自由主義政治體制，以新托克維爾主義為資源，重申社團在民主鞏固進程中的價值。這些競爭性的解釋框架固然轉移了政治學研究議題，但如何理解和解釋多中心治理才算合法性充分呢？

　　從方法論角度審視，多中心治理的基本語境是現代性政治的重建，多中心治理的難題隱藏在其運作之中。由此來看，多中心治理的精神與實踐，表達了在現代性政治重建中，不同治理主體之間按照公共性規(guī)范建構的一種公共服務/責任再生產的制度機制，公共治理中的“多中心性”實質是公共事務的民主合作管理，是民主治理的一項策略。因而，“治理革命”的主題在于多中心治理的不同主體間如何建構合作關系，形成不同于“中心-邊緣”的治理結構。最簡約地說，公共治理的多中心性何以可能，抑或多中心治理的正當性何以建構，成為最需要理解和合理解釋的問題。所以，受制于傳統(tǒng)學科的局限，前述幾種解釋框架，都與多中心治理所具有的現代性政治重構這一根本要旨有差距，并沒有真正觀察到多中心治理賴以成立的正當性所在，這樣的解釋框架也就不能為多中心治理運作提供理論擔負。

　　在后民族國家或現代性重建時代，國家治理多中心化表達的是治理結構從“中心-邊緣”到“多元正義的非中心”的轉變，而且具有矯正現代性缺失的“世界復魅”的色彩。多中心治理作為國家治理結構的自反性認同，也隱喻了“多元正義”的價值預設。此外，伴隨批判詮釋和建構主義方法對功能主義的詰難，尤其是民族國家向治理共同體的調整轉向，在承認政治框架下展開政治現代性重建的研究，獲取了價值和知識的雙重合法性。

　　有鑒于此，本文將置于跨學科的“承認政治”框架，闡釋與分析多中心治理運作及其“正當性”問題，嘗試為多中心治理尋找應有的理論擔負。

　　追溯承認政治：相互尊重的法權

　　實現國家治理結構多中心化的再造，是“治理革命”的旨趣所在。但是，支援治理結構多中心再造的理論資源，既無法從傳統(tǒng)的行為主義政治科學那里獲取，也不宜在所謂的新制度主義政治學范式中找尋。因為治理結構多中心化再造所涉及的政治問題，不是一般意義上的體制轉換或行為規(guī)范的調整，甚至也不能簡單等同于機械地重新配置治理權，而是一個政治正當性獲取的問題，是一個不同治理主體間相互尊重的法權關系如何建構的問題。所以，支援治理結構多中心再造的理論資源，有必要追溯到以解決政治正當性為主旨的承認政治之中。

　　20世紀晚期以來，隨著傳統(tǒng)自由主義在應對民族主義、全球化、新殖民主義等問題方面出現的理論危機，“承認政治”悄然興起。依照社群主義健將查爾斯·泰勒的說法，對于承認政治的需要或要求，“已經成為當今政治的一個熱門話題”。但值得說明的是，承認政治并非是后現代才有的政治哲學議題。在政治理論史上，“相互承認(mutual recognition)的政治”實際上可以追溯到黑格爾。按照科耶夫、泰勒、霍耐特等人的解釋，承認政治即“主奴關系辯證法”問題，是黑格爾在《精神現象學》中形成、在《法哲學原理》中完成的一個具有現代性意義的經典命題。在《精神現象學》中，黑格爾闡述了“主奴關系辯證法”的思想，認為主人與奴隸之間的關系并不是真正的承認關系，主人是被一個他不承認的存在所承認，而只有相互承認才是滿足欲望的途徑。如果說，在《精神現象學》中，欲望辯證法轉換成了具有超越價值的相互承認理論，那么，到《法哲學原理》中相互承認的政治原則被進一步轉化為“相互承認的法權關系”。

　　從一般的定義來看，德文das Recht，法文Droit，英文Right，都可以譯為“權利”或者“法”，但在德國思想的語境中翻譯成“法權”似乎更加貼合其本意，因為“法權”指通過法律而賦予社會成員的一種權利資格，具有法律和正義雙重含義。實際上，黑格爾的相互承認的法權思想，表達了法權孕育于市民社會這樣一個保守自由主義的政治觀，并體現為相互支持的兩個知識論斷。其一，個人追求自由的活動得到了市民社會的法權上的承認，在此基礎上所建立起來的君主立憲國家最終只是為了保障市民社會的繁榮發(fā)展；
其二，對市民社會采取的是一種肯定、認同的理論態(tài)度。在黑格爾看來，市民社會并不是一個所謂異化的社會，恰恰相反，它是人的自由意志的定在，是人在追求相互承認的過程中所必不可少的一個歷史階段。黑格爾在《法哲學原理》中通過平等的法權概念，終于把相互承認的原則表述為市民社會和政治國家所要遵循的基本原則，而一個真正自由的社會應該是多層法權關系的統(tǒng)一。

　　盡管西方現代公共哲學一再拒斥黑格爾的政治哲學，但并沒有妨礙圍繞“現代性的黑格爾”形成一個政治建構主義的承認政治框架。“相互承認的法權”這一思想既不失為整個現代性方案最重要的組成部分，也為“治理革命”運動中的治理結構多中心化再造提供了某種解析路徑，這可以從如下幾個方面作出闡述：第一，承認政治實際上擔負了政教分離后政治正當性釋義的功能，但現代性“祛魅”的進程，有意無意遮蔽了承認政治，隨之而來的就是主體性在政治本體論中的應有地位的喪失。盡管后來政治科學在實證主義框架下不斷壯大，但無法為涉及政治正當性的實踐問題提供理論或思想資源。第二，國家治理結構多中心化的再造，離不開治理權的分散化配置。但作為其理論前提的，恰恰是對多層法權關系合法性與合理性的體認，如果根本就不承認多層法權的存在，便談不上治理權的分散化配置。因為治理權的重新規(guī)劃和賦權過程，并不是多中心治理運作的充分必要條件，多中心治理能否提升治理效能，也取決于是否能在“相互承認的法權”框架下展開運作。第三，相互承認的法權原則，被黑格爾表述為市民社會和政治國家所要共同遵循的基本原則，一個真正自由的社會體現為多層法權關系的統(tǒng)一。盡管國家與社會關系的理論強調了兩者的合理分立，但分立不是對立，如何處理，是一個民族“政治成熟”的標記。否則試圖擺脫“中心-邊緣”治理結構的“治理革命”獲得的將不是治理結構多中心化的再造，而是無序和混亂。在相互承認的法權框架下，獲得各自治理權的平等主體，是一個包容他者的治理共同體，是一個治理權分散但不對抗、具有“政治成熟”智慧的市民社會或政治國家。

　　承認政治的價值在于，相互承認的法權的規(guī)則不僅是現代性政治初始建構的依據，也是其重構的正當性所在。以“治理革命”為標志的現代性政治的重建，不是線性地“進步”到后現代，而是回到相互承認的法權規(guī)則再造現代性政治。以“相互承認的法權”為核心的承認政治理論，成為建構多中心治理結構最有價值的理論資源，它不僅為多中心治理的正當性立法，而且能夠負載多中心治理自身復雜的認同難題。

　　治理結構多中心化：承認政治的展開

　　“治理革命”作為現代性政治自反性再造，涉及結構自反性和自身自反性兩個領域。斯科特

　　·拉什認為，自反性現代性理論有兩個指涉。首先是結構性自反性( structural reflexivity) ，在這種自反性中，從社會結構中解放出來的能動作用反作用于這種結構的“規(guī)則”和“資源”，反作用于能動作用的社會存在條件。其次是自我自反性( self-reflexivity) ，在這種自反性中，能動作用反作用于其自身；
在自我自反性中，先前動因的非自律之監(jiān)控為自我監(jiān)控所取代。因此，“治理革命”是以“中心-邊緣”的治理結構為對象，并試圖在民族國家與治理共同體的平衡中，構建治理結構的多中心模式。這一轉變需要以相互承認的法權為原則。

　　從民主政治要義來審視，現代民族國家遵循著人民主權的政治構建規(guī)則。然而，民族國家在其發(fā)展過程中，卻走向了“中心-邊緣”治理結構的“絕對主權”營造。按照理性選擇政治理論的解釋，民族國家“絕對主權”治理結構的形成，具有擠壓治理權相對獨立性的制度設計傾向，其關切的重點是建成一個無分歧的政治共同體，而不是體現平等承認的治理共同體。民族國家“絕對主權”治理結構在消除無政府混亂的同時，卻不可避免地跌入了利維坦的深淵。對于民族國家“中心-邊緣”的治理結構，有兩個主要問題值得分析。

　　第一， 民族國家與民主治理的背離。借助“中心-邊緣”的治理結構，民族國家有效完成了政治共同體的整合與獨立，但也塑造了含混的民族國家性格，尤其是模糊了民主治理的邊界。一方面，因標榜人民主權的神圣，而模糊治理權的相對獨立性的自主性；
另一方面，又將民主治理降格為民族國家的工具，無視民主治理所應具有的價值追求和平等關系。對此，邁克爾·歐克肖特曾描述說：“國家憲政構成的法治權威被解釋為權力宰制與行政技術管理；
法治權威的程序性或形式性被解釋為實質的、"可欲求性"的管理或作為；
國家的"規(guī)范治理"( nomocracy)轉變成"目的管理"( teleocracy) ，公民的自我選擇與決定很容易被此種國家的"構成邏輯"所排斥，公民身份被解釋為國家欲達成某種集體目標的"角色"或"功能性"地位�！痹谶@里，歐克肖特實際上是說民族國家主權被技術化，而治理權的運作和角色背離了民主行政的原則。對這種長期居于現代性政治核心地位的政治現象，著名政治學家文森特·奧斯特羅姆解釋了其產生的根源，他認為這種背離情況有兩個機制化來源：一是各種雅各賓主義的觀念，這些思想具體表現為根據“中心-邊緣”的秩序規(guī)則完成具體國家治理結構的構筑；
二是影響各種關于大型組織構造和導向的“科學管理理性”。這兩個機制化的混合，最終導致了對民族國家各個領域以正義和效率為名而中央集權化的徹底認可。

　　第二，公共領域中相互承認政治關系的扭曲和斷裂�！爸行�-邊緣”治理結構將人民主權轉換成民族國家的“絕對主權”，治理權被“絕對主權”用來懲戒和規(guī)訓政治共同體的邊緣，對公共生活實施操縱，迫使公共領域“重新封建化”。其結果則是支撐“中心-邊緣”治理結構的官僚體制排擠公共生活中的平等商議，扭曲了公民對人民主權和治理權的恰當認同，并最終導致相互承認關系的斷裂。因為“扭曲的承認不僅表現為缺乏應有的尊重，它還能造成可怕的創(chuàng)傷，使受害者背負著致命的自我仇恨。(點擊此處閱讀下一頁)

　　”借用齊格蒙特·鮑曼關于“現代性與大屠殺”的理論命意，完全可以說民族國家借助“中心-邊緣”結構而形成的“絕對主權”實施了對個體和邊緣的“大屠殺”。

　　對這樣的民族國家，哈貝馬斯給予了深刻的反諷：“？？法治國家以及作為其核心組織原則的公共性都不過是一種意識形態(tài)�！雹菅韵轮�意，這樣的公共性只不過是一種“高貴的謊言”，它掩蓋了構筑“絕對主權”的事實和肢解了“相互承認關系的完整性結構”的政治規(guī)范。

　　在當代政治思想潮流中，批判“中心-邊緣”治理結構成為一種趨勢。例如：羅爾斯的“重疊的共識”、阿倫特的“公共性的復權”、哈貝馬斯的“商談理論”，都在不同哲學基礎上觸及了“中心-邊緣”治理結構否定公共生活中民主治理的問題。那么，“中心-邊緣”治理結構基礎上的“絕對主權”轉向“多中心”的治理共同體，其具體路徑是什么呢？上述數位背景各異的思想家，都或直接、或間接傾向于維護承認政治這個現代性社會本該守持的原則。就此而言，對國家治理結構所實施價值顛覆的，恐怕正是承認政治這一黑格爾政治思想的遺產，只不過在形式上更具現代色彩罷了。就一定意義而言，承認政治對治理結構多中心化的再造途徑，表現在三個相互支援的“問題意識”中。

　　第一，“民主法治國家的承認斗爭”--規(guī)則的確立。伴隨全球化而來的民族國家形態(tài)的改變以及現代政治日益進入多元正義的具體處境，“平等承認的政治發(fā)揮越來越大的作用”。因此，需要回到相互承認的政治原則重建公共領域，以再造民族國家和治理共同體平衡的后民族國家的治理結構，這是哈貝馬斯試圖從規(guī)范和事實雙重視域解析現代國家合法性的理論一般。在一段綱領性文字中，哈貝馬斯說道：“現代法律所保障的雖然是獲得國家認可的主體間的承認關系，但是由此產生的權利確保卻是永遠處于個體狀態(tài)的法律主體的完整性，說到底就是要維護個體的法律人格，亦即，使個體的完整性--在法律上并比在道德中要弱--取決于相互承認關系的完整性結構�！睙o論是對民主法治國家的合法性危機、公共領域、還是商談民主的批判性分析，“相互承認關系的完整性結構”都是最根本的方法論原則，當今民主法治國家遇到諸多治理危機的根源，都可以還原到這一原則中加以反省。

　　第二，合法反對的商議政治--場域的轉換。民族國家的主權應該和治權平衡建構，代議制所提供的政治秩序也不能排斥對更具效能的治理秩序的探索，而民主治理也不應該成為絕對主權的祭壇。在現代性政治重建的規(guī)劃中，轉向民主國家與民主治理平衡的后民族國家訴求，恰恰要抵制統(tǒng)治系統(tǒng)對生活世界的殖民，以求建構一個“相互承認關系的完整性結構”，一個能夠自由地、批判性地討論公共事務的治理結構。這一宏大的政治重建藍圖，即是哈貝馬斯商議政治理論的要旨所在。后民族國家?guī)�來的不再是絕對主權下承認關系扭曲的“中心-邊緣”的治理結構，而是一個公共性獲得再生產的多中心的治理結構。在后民族國家的商議政治中，人民主權不再僅僅是限制和抵抗君主主權初始的含義，而且也被賦予了建構公共性治理結構的角色。后民族國家及機制化的商談政治，推動了治理結構多中心化。最簡約地說，商議政治就是推崇合法反對這一處理公共事務的原則。合法反對和“中心-邊緣”結構下的命令服從機制不同，這是一種獨白式的話語，一種排斥他者的場域。而合法反對遵循的是相互尊重對方的法權身份，彼此之間均從正面直截了當表達意思以謀求正當利益，而不是僅僅否定性地攻擊對方。如果說現代性政治重建的一個明顯趨勢是“由更加靈活的、中心分散的權威系統(tǒng)取代官僚等級制”，并且“民主化進程再次與制度的自反性聯系到了一起，且明顯表現為自治原則”，那么，作為更加靈活的、中心分散的權威系統(tǒng)或自治運作的場域，則是合法反對的商議。

　　第三，相互認同的身份--角色的塑造。作為自反性現代性之重要構成的“治理革命”，不僅體現為“結構性自反性”，而且也涉及作為“革命深入進行”的“自我自反性”，即如何解決多中心結構中身份認同之難題。換言之，如果不能有效解決“自我自反性”所表達的身份認同難題，“治理革命”的自反性認同就是不完整的。伴隨治理權分散化而來的多樣化的治理者，使得具有多元正義色彩的“差異政治”成為必需面對的現實。原先建立在“中心-邊緣”統(tǒng)治秩序框架中的強制、服從和命令，勢必與多中心結構中平等治理主體之間形成身份緊張。治理模式轉換中身份認同的沖突，隱含著主體間性關系的再造，形成了一個反排斥、反蔑視和反差異的“自我自反性”的政治認同吁求。然而，如果非國家的治理者的身份被一種占統(tǒng)治地位或多數人的認同所忽視、掩蓋和同化，那么，“得不到他人的承認或只是得到扭曲的承認，能夠對人造成傷害，成為一種壓迫形式，它能夠把人囚禁在虛假的、被扭曲和被貶損的存在方式之中�！币勒諏W術界的勘定，“認同( identity)的意思是說認同是由承認構成的。”因此，多元治理主體之間身份的認同，意示不僅要在觀念上將承認政治體現為政治契約，而且必須能夠轉化為主體間的道德承諾，而道德承諾趨于脆弱，往往是承認斷裂的開始。所以，霍耐特把愛、法律和團結作為道德承諾的從初級到高級的發(fā)展形式。此外，身份的認同是在與優(yōu)勢群體的持續(xù)對話和斗爭中形成的，就像查爾斯·泰勒所言，“在社會層面上，認同的形成只能通過公開的對話，而不是預先制定的社會條款。”

　　所以公開對話成為身份認同的終極證成。國家治理結構向多中心的遷移，也將作為長期以來處于“中心-邊緣”結構中邊緣地帶的“陌生的異類”置于公共治理的中心位置。傳統(tǒng)的中心角色不僅要適應非中心化的角色轉換，并且還要包容曾經被邊緣化的其他角色，彼此承認相互擁有治理者的身份�？梢哉f多元治理主體時代，治理者身份的認同和包容，構成理解“治理革命”的一個正當性視角。

　　在本節(jié)的論述中我們可以看到：“中心-邊緣”治理結構的自負，扭曲了承認政治的規(guī)則；
而多中心治理結構的生成，不僅是消解民族國家“絕對主權”弊端的途徑，也是相互承認政治的再生產。相互承認關系不僅是民主共和國立國合法性的辯護原則，而且也是制憲共和國有效治理的運作規(guī)則。所以，解構“中心-邊緣”治理結構與其說是多中心化的戰(zhàn)略，不如說是相互承認政治的回歸。

　　承認政治：民主治理的倫理/知識效應

　　“中心-邊緣”治理結構中，只可能存在欺騙性的“承諾”，只可能采用理性官僚制強化“絕對主權”的秩序，推崇的只能是手段/目的顛倒的虛假的政治倫理。所以，這樣的政治倫理就是一種有預謀的倫理。而回歸承認政治原則的多中心治理，再造的不僅是國家的治理結構，獲得的也不只是身份的相互認同，它還將剔除神性和奴性，矯治工具理性的張狂，將無預謀的倫理確立為公共領域的基本準則。多中心治理開啟了新一輪的為承認而斗爭的漫漫征程。盡管多中心治理還可以建構其他的分析概念框架，但脫離多中心治理的“政治倫理”前提的研究，其結果要么是自身的問題意識被置換，要么是相應研究議題的碎片化。如果說，工具理性的獨白話語代表了民族國家絕對主權治理的幻象，那么承認政治的協(xié)商、對話的“他在性”這些無預謀的倫理話語則為多中心治理提供了價值和知識的雙重支持。

　　在后現代社會生態(tài)下，社會的風險性、社會集體行動的困境及正義價值的普遍性，構成了公共治理的基本處境。民主治理需要更多的自治實踐以滿足復雜豐富的公共服務的需求。較之以往，多中心治理不是一種由大規(guī)模、強制性的結構所控制，而是通過各種形式的溝通與互惠建構起來的合作秩序。對于利益多元化、治理主體分散化、社群共同體復雜化的當今治理來講，體認相互承認的原則，是最根本的價值規(guī)范。以“相互承認的法權”為原則的承認政治理論，具有“視界融合”的特點，能夠為理性、公正、寬容、自由、民主、共和等提供一個共同的價值境域，并作為多中心治理立憲秩序背后的根本“規(guī)范”，為民主治理確立了游戲規(guī)則。

　　一般而言，民主治理是一個圍繞公共問題而形成的“治理共同體”，在從民族國家向治理共同體生成中，脫離民族國家統(tǒng)治秩序的治理主體組合進一個問題共同體，首先要解決的就是多個治理主體間的政治認同，即確立相互承認的“法權狀態(tài)”。但作為社會治理的一種歷史類型，民主治理的“法權狀態(tài)”是以平等權利為依據的參與治理公共事務的觀念，充分彰顯了愛、友誼和互惠、信任等社群價值，因此，這一“法權狀態(tài)”具有“世界復魅”的性質。當然，“世界復魅”并不是在號召把世界重新神秘化，理性啟蒙運動的“祛魅”和后現代政治的“復魅”，都不過是追求解放的手法。“世界復魅”的趨勢，就是治理場域向“相互承認關系的完整性結構”遷移，成為社會治理多中心性成長的倫理化制度預設；
就是直面“差異”而建構“他在性自我”，使得相互承認的身份政治建構成為公共精神培育的場所；
就是恢復被單一中心治理結構壓制的公共領域的對話機制，倡導社會消解不合乎協(xié)商原則的強硬的不妥協(xié)習慣，去熟悉基于同意的治理原則。

　　民主治理正當性既指向政治的正當性，也涉及知識類型的正當性。建立在民族國家統(tǒng)治秩序框架中的強制、服從和命令等政治秩序，也為社會科學構成一個假想的無需證明的框架。然而，伴隨民族國家向治理共同體的生成，“圍繞著國家這個中軸運轉”的現代社會科學，受到民主治理場域公共性價值和知識的挑戰(zhàn)。現代政治科學在獲得前所未有的進步的同時，也是一個作為本體的主體性政治“缺席”的知識建構時代，其結果則是在偉大的“社會工程”運動中，功能主義一統(tǒng)天下，占據政治科學知識的巔峰，但卻無法為現代性政治的自反性認同提供恰當的理論資源。在具有理性多元主義特征的民主政治文化條件下，政治生活中的“相互承認”問題是現代政治哲學或實踐哲學要處理的一個關鍵的知識社會學問題，致力于在交往理性維度“主體間性”政治科學知識的重建，并以此抱負推進政治學發(fā)展，構建“民主治理的政治學/行政學”，應該不是一個幻想。

　　總之，多中心治理結構不是秩序化的工具理性，而是使得平等主體能夠實現倫理關照的交往理性。其實質和要害不在于制度理性主義的精致設計，而是相互尊重的倫理關切。一句話，“正當的承認不是我們賜予別人的恩惠，它是一種至關重要的倫理需要。”

　　來源：南京大學學報哲社版 2007.6

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