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        陳志武:我們的政府有多大?

        發(fā)布時間:2020-06-07 來源: 幽默笑話 點擊:

          

          2007年,國家財政稅收增加了31%,達到5.1萬億元,占GDP的21%,相當于3.7億城鎮(zhèn)居民的可支配收入、12.3億農(nóng)民的純收入。也就是說,政府一年花的錢等于3.7億個城鎮(zhèn)居民、12.3億農(nóng)民一年可以花的錢。政府要這么多的老百姓才能供養(yǎng),當然很龐大。這里,我們不妨從幾個不同角度來把握其“大小”。

          

          跟歷史比、跟美國比

          

          相對朝廷時期的政府規(guī)模如何?既然今天又是盛世中國,我們不妨先以康乾盛世時期作為一個參照。乾隆中期的1766年,朝廷財政稅收為4937萬兩銀子。在1760年前后,荷蘭東印度公司對當時的北京、廣州老百姓的收入和消費做過細致調(diào)查,據(jù)其歷史檔案,那時一個普通北京工人的年收入大約為24兩銀子(每月2兩左右)。這樣,4937萬兩銀相當于205萬普通北京人的收入。只要205萬個北京人的收入就夠供養(yǎng)盛世時期的乾隆政府,那當然是小政府!或許,我們或說當時中國其他地方的收入比北京低,所以,以北京工人收入作為標準,降低了為供養(yǎng)乾隆政府所需要的人數(shù)。但,那時的全國人均收入不一定比北京低多少,比如,在1950年時,北京的人均收入屬全國平均水平,最多是中等偏上,只有到1950年代實行國有制計劃經(jīng)濟之后,北京的相對人均收入才開始飆升,把全國其他地方甩在身后。退一步講,即使乾隆時期全國城鎮(zhèn)平均收入只有北京人的一半,那么,朝廷歲入也只是410萬人的年收入,跟今天需要3.7億個城鎮(zhèn)居民、12.3億農(nóng)民的可支配收入才能支持政府的開支,無法相提并論。歷史上的中國政府沒有像今天這么大過。

          也許我們會說,今天任何國家的政府規(guī)模不能跟過去的做直接比較,因為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟對政府的依賴度低,而現(xiàn)代經(jīng)濟的交易復雜性特別高,所以,離不開政府在安全和產(chǎn)權(quán)與契約保障方面的支持。沒有政府保護產(chǎn)權(quán)、維護契約權(quán)益,就難以有現(xiàn)代經(jīng)濟。這當然有道理。按照這個思路推下去,美國應該是一個很好的參照系,因為美國的金融證券市場、知識產(chǎn)權(quán)市場以及其它現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)全球最發(fā)達,它也是世界警察,所以,它的政府職責應該不低于任何其他國家的。在社會福利支持上,美國也不亞于西歐。因此,美國政府的規(guī)模應該可以作為判斷中國政府規(guī)模太大還是太小的參照系。

          2007年,美國聯(lián)邦政府的財政稅收為2.4萬億美元,占GDP的18%,相當于8500萬普通美國人一年的可支配收入。也就是,為了支持美國政府的開支,需要8500萬美國人的可支配收入,當然遠比中國政府的開支需要3.7億城市居民的可支配收入低!

          中國5.4億城鎮(zhèn)居民、8億農(nóng)民,加在一起,去年民間的可支配收入和農(nóng)民純收入總共為10.7萬億元。也就是說,5.1萬億元的政府財政稅收約等于民間可支配收入總額的一半。相比之下,美國民間的可支配收入總量為8.4萬億美元,2.4萬億美元的政府財政稅收相當于民間可支配收入總量的四分之一。

          由此可見,我們的政府相對遠大于美國政府。

          

          政府規(guī)模是如何變遷的

          

          過去30年里,中國的政府規(guī)模并非歷來就這么大。如果說“小政府、大社會”一直是改革的理想,那么,1978至1995年間的確是照此方向走。改革之初的1978年,國家財政稅收相當于3.3億城鎮(zhèn)居民的可支配收入、8.5億農(nóng)民的純收入。那時的政府也不小,這就是為什么要改革政府的原因之一,但,那時的政府畢竟要負責城市人從搖籃到墳墓的方方面面生活開支,所以,政府當然大。

          隨著改革的進行,到1985年,財政稅收相當于2.7億城鎮(zhèn)居民、5億農(nóng)民的純收入(見圖一和圖二)。到1995年,財政稅收相當于1.46億城鎮(zhèn)居民、3.9億農(nóng)民的純收入。1.46億城鎮(zhèn)人口的可支配收入才能支持政府的開支,政府還是很大,可那是近30年“最小”的政府了。

          

          1993-1994年的分稅制改革從根本上逆轉(zhuǎn)頭17年的方向。那次改革把稅權(quán)下放,從中央到省、到地方、到縣和鄉(xiāng),每級只要求下一級在每項稅種中往上交多少比例的稅收,剩下的權(quán)限就留給下級政府。從表面看,稅權(quán)下放而不是由中央統(tǒng)一掌權(quán),是件好事,給地方更多發(fā)展經(jīng)濟的激勵。只不過,當時好心的改革設計者沒想到或不愿意想到,在沒有實質(zhì)性權(quán)力制約的體系下,特別是在新加稅種的權(quán)力不在立法機構(gòu)而是在行政部門的國情下,把稅權(quán)下放等于是為各級政府隨意加稅大開綠燈,國民沒有正式途徑對隨意增加的稅負表達意見。

          

          經(jīng)常有人說,在別國行得通的制度安排,一到中國就水土不服。之所以如此,不是中國人與別國不一樣,而是人家在權(quán)力受民主制約下的分稅制體系,搬到中國后,當然會走樣,因為在中國的各級都沒有對征稅權(quán)的根本性約束。所以,水土不服的根源在于有沒有對權(quán)力的民主制約上。

          1995年后財政稅收逐年回升。到2004年,財政稅收相當于2.8億城鎮(zhèn)居民的可支配收入、9億農(nóng)民的純收入。隨后的三年更是加速征稅,到2007年,政府的財政稅收等于3.7億個城鎮(zhèn)居民、12.3億農(nóng)民一年可以花的錢,遠超改革開放初1978年時的政府規(guī)模,我們的政府達到歷史“最大”規(guī)模。

          我們也可以把政府、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民看成中國的三大群體。那么,從改革開放的成果中,哪個群體受益最多呢?自1995年到2007年的12年里,政府財政稅收年均增長16%(去掉通貨膨脹率后),城鎮(zhèn)居民可支配收入年均增長8%,農(nóng)民的純收入年均增長6.2%。這期間,GDP的年均增長速度為10.2%。圖三給出三群體的累計收入增長情況。

          因此,只有政府的收入以遠高于GDP的速度在增長,城鎮(zhèn)居民的收入增長速度次之,農(nóng)民的收入增長最慢,速度遠低于GDP的增速。從1995到2007年,去掉通脹成分后,政府財政收入增加5.7倍,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增加1.6倍,農(nóng)民人均純收入才增1.2倍! 改革開放的成果由政府享受的最多,城市居民次之,農(nóng)民分享的最少。

          

          

          政府作為最大的資產(chǎn)和土地所有者

          

          不過,上面的計算只是反映了政府總收入的一部分,另外,還有預算外的政府收入、資產(chǎn)增值和資產(chǎn)性收入不在其內(nèi)。也就是說,財政稅收只是政府“最看得見”的收入部分。實際上,隨著中國經(jīng)濟這些年的高速發(fā)展,政府作為中國最大的資產(chǎn)所有者,其擁有的國有企業(yè)資產(chǎn)、公有土地以及礦產(chǎn)資源的增值比財政稅收更大、增長速度更快。

          到2006年,國有土地的總價值大約為50萬億元。據(jù)國資委主任李榮融在2007年8月《求是》雜志上談到,到2006年底,全國有11.9萬家國有企業(yè),平均每家資產(chǎn)為2.4億元,所有國企資產(chǎn)加在一起值29萬億元。也就是說,2006年底,國有土地加國有企業(yè)的總價值為79萬億元。去年,中國GDP增長11.4%,假設土地和國有資產(chǎn)以GDP同樣的速度升值(資產(chǎn)升值速度一般高于GDP),這意味國有資產(chǎn)去年增值9萬億,比財政稅收的5.1萬億多80%!

          2007年,國有企業(yè)的總利潤為1.6萬億元。因此,去年國家作為“資本家”和土地所有者的“可支配收入”共有10.6萬億元。

          把國家的資產(chǎn)性可支配收入和財政稅收的5.1萬億加在一起,去年政府可以支配的總收入是15.7萬億元,這等于是11.4億城鎮(zhèn)居民的可支配收入、37.9億農(nóng)民的純收入。這種政府規(guī)模的確是乾隆政府、今天的美國政府所遠不可比的。

          

          中美民間財富結(jié)構(gòu)對比

          

          當然中國家庭也有財富,包括房地產(chǎn)、企業(yè)股權(quán)、金融證券、銀行儲蓄等等,只不過主要是城鎮(zhèn)居民有這些,農(nóng)民沒有土地、也沒有太多儲蓄,他們的財富很少。據(jù)發(fā)改委估算,到2005年底,全國城鎮(zhèn)居民的總資產(chǎn)價值為20.6萬億。如果過去兩年均按略高于2005年的速度增值,亦即按每年15%增值,那么,到去年底,全國居民資產(chǎn)為27.6萬億元,不到價值為88萬億的國有資產(chǎn)與國有土地的三分之一。

          中國民間資產(chǎn)加國有資產(chǎn)共115.6萬億元,相當于GDP的4.7倍。

          相比之下,美國政府基本沒有生產(chǎn)性資產(chǎn),也只有少量的土地。至2007年底,美國私人家庭資產(chǎn)的總值為73萬億美元,相當于GDP的5.4倍,比中國的總資產(chǎn)與GDP比值略高一些。其原因是美國資產(chǎn)的金融化程度全球最高,資產(chǎn)流動性越大,其資本價值就越高。但,兩國的總資產(chǎn)與GDP之比,大致相當。

          可是,在兩國,財富在民間和政府之間的分享結(jié)構(gòu)截然不同。在中國,多于76%的資產(chǎn)由政府擁有,民間只有不到四分之一的資產(chǎn)。而在美國,其資產(chǎn)基本都在民間個人和家庭手中。這兩種不同的財富持有結(jié)構(gòu)會帶來什么差別呢?

          其差別表現(xiàn)在很多方面,包括經(jīng)濟增長模式上、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上、法治發(fā)展上,等等。這里,讓我們集中看看,這種結(jié)構(gòu)對國家和民間在財富賽跑上有什么影響,誰會贏大頭?

          美國家庭資產(chǎn)73萬億美元中,有近35萬億來自過去十年的資產(chǎn)增值,而從勞動等可支配收入中累計儲蓄的才1.5萬億美元。所以,美國人的財富增長基本靠資產(chǎn)升值,而由勞動等所得的非資產(chǎn)性可支配收入(去年為8.4萬億美元)基本全部花掉,這即是為什么美國的儲蓄率現(xiàn)在為-1%,也是為什么美國的內(nèi)需這么強盛。好在美國的資產(chǎn)基本都是私人所有,政府不會與民爭利,所以,美國人能夠只靠資產(chǎn)升值來使自己的財富水平上升。

          中國的115.6萬億元資產(chǎn)財富中,只有27.6萬億是民間私人的,剩下的88萬億屬國家的。如果2008年中國GDP和資產(chǎn)價值都上升10%,那么,老百姓從資產(chǎn)升值中得到2.76萬億元,而政府能得到8.8萬億元。政府從經(jīng)濟增長所帶來的資產(chǎn)財富升值中得到的份額,是民間的三倍!

          這就是為什么在中國資產(chǎn)升值難以帶來消費的財富效應,資產(chǎn)升值帶動不了太多的內(nèi)需增長。國有制割斷了從資產(chǎn)升值到內(nèi)需增長的傳導鏈。這也是為什么在私有制國家,經(jīng)濟增長給民間社會的家庭帶來財富,而在國有制國家里,經(jīng)濟增長產(chǎn)生的資產(chǎn)財富升值主要由國家獨享,給民間家庭帶來的只有高一點的勞動收入,沒有太多財富。所以,今天在中國,最大的貧富差距是在國家與社會之間,而不是在多數(shù)國民之間。

          

          國家的錢花到哪里了?

          

          按照上面談到的,去年政府財政稅收5.1萬億,國有資產(chǎn)與土地升值至少9萬億,國有企業(yè)的總利潤為1.6萬億元。政府有15.7萬億的收入可以花,這些錢花在哪里呢?如果政府把錢花在民生上,那不是從相當程度上代替了老百姓花嗎?在效果上,由老百姓自己花這些錢和由政府代替老百姓花,這兩種安排會有大的區(qū)別嗎?按照許多主張政府要推出各種名目稅收的人的說法,通過稅收和國有資產(chǎn),政府能夠?qū)崿F(xiàn)“第二次再分配”,以降低收入差距。但是,實際真的如此嗎?

          據(jù)財政部長謝旭人先生介紹,2007年政府在直接涉及老百姓的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)福利上的開支,總共約6000億元,相當于財政總開支的15%,為全年GDP的2.4%,分到13億人身上,人均461元(相當于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的3%)。而在沒有國有經(jīng)濟的美國,去年在同樣三項上的開支約為15000億美元,相當于聯(lián)邦政府總開支的61%,為美國GDP的11.5%,分到3億美國人身上,人均5000美元(相當于美國人均可支配收入的18%)。

          不管按絕對數(shù)字,還是按相對水平,美國政府回饋給老百姓的醫(yī)療與社會保障都遠高于中國,盡管美國是十足的私有經(jīng)濟。按照國有化運動的初衷,國有制本應該帶來更多的社會福利,我們本應該看到完全相反的情況。

          許多人說,中國還處于初級發(fā)展階段,所以沒法跟美國以及其它市場經(jīng)濟國家比!@說法站不住腳。美國去年的財政稅收占GDP才18%,而中國5.1萬億元財政收入占GDP的20%。所以,即使不算國企收入和國有資產(chǎn)增值,僅財政稅收,中國政府的相對收入就高于美國,沒有理由在民生上的開支比例低于美國。中國政府不是沒有錢花,而是沒有對財政預算過程的實質(zhì)監(jiān)督問題,以至于政府錢多后更傾向于在形象工程、政府辦公大樓上浪費,在高資源消耗、高環(huán)境污染又不創(chuàng)造就業(yè)的工業(yè)項目上投資,也當然為腐敗提供了溫床。

          正因為中國太多的收入和資產(chǎn)財富掌握在國家手中,而不是將更多收入、更多資產(chǎn)由私人去消費、去投資,使跟民生貼近的服務業(yè)難以發(fā)展。老百姓享受到的收入和資產(chǎn)財富份額極低的情況下,第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的投資和消費需求從哪里來?

          既然美國政府為了刺激經(jīng)濟從次級按揭貸款危機中走出來,而給每家老百姓寄支票直接退稅,把錢退給納稅人自己去花,那么,在中國政府控制社會這么多收入、這么多資產(chǎn)財富的情況下,為什么不能把一些稅收、國企利潤、國有資產(chǎn)增值退回給中國家庭呢?比如,也給他們寄去匯票?國民們也該直接分享一點國企的紅利了。當然,最好是把許多國有企業(yè)資產(chǎn)民營化、把土地還給農(nóng)民,因為這些本來就是我們國民自己的。

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          作者是耶魯大學管理學院金融經(jīng)濟學教授,長江商學院訪問教授。作者感謝李利明給本文提供的建議。

          原載2008年2月23日《經(jīng)濟觀察報》,作者授權(quán)天益發(fā)布。

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