內(nèi)容提要：探索建設社會主義新農(nóng)村、推進城鄉(xiāng)一體化的途徑與模式，對經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)、特別是大中城市城近郊區(qū)，具有較強的指導意義和研究價值。本文結合認真貫徹黨的十六大、十七大會議精神，按照科學發(fā)展觀的要求，在赴四川、河南、浙江、上海、廣東等地進行深入調(diào)研的基礎上，總結評價各地推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)驗，深入分析統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展存在的困難和問題，著眼于解決“三農(nóng)”問題，重點分析城鄉(xiāng)國民待遇差異及其原因，從社會發(fā)展、政府保障、經(jīng)濟發(fā)展的角度，借鑒國內(nèi)外推進城鄉(xiāng)一體化經(jīng)驗，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的政策措施。

　　中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會，明確提出了我國構建社會主義和諧社會的任務，強調(diào)形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會是鞏固黨執(zhí)政的社會基礎、實現(xiàn)黨執(zhí)政的歷史任務的必然要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化，建設社會主義和諧社會，是黨中央審視世界發(fā)達國家工業(yè)化、城市化的進程，根據(jù)我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的階段特點，站在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的高度提出來的戰(zhàn)略目標。其實質就是把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟和社會發(fā)展作為整體，統(tǒng)一規(guī)劃、通盤考慮；
把城市和農(nóng)村存在的問題及相互關系，綜合起來統(tǒng)籌加以解決，逐步建立城鄉(xiāng)資源共享、人力互助、市場互動、產(chǎn)業(yè)互補、良性循環(huán)、共同發(fā)展的新格局。黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農(nóng)村的建設目標；
黨的十七屆三中全會決定明確提出，我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，始終把著力構建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系作為加快推進現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。上述，為推進城鄉(xiāng)一體化為工作注入了新的內(nèi)涵，提出了更高的要求。

　　一、充分認識推進城鄉(xiāng)一體化所處的時代背景

　　經(jīng)過新中國成立以來特別是改革開放以來的不斷發(fā)展，我國社會生產(chǎn)力水平明顯提高，綜合國力顯著增強，人民生活水平總體實現(xiàn)了由溫飽到小康的歷史性跨越，為在新時期縮小社會差距、促進社會公平、完善社會保障、發(fā)展社會事業(yè)、加強社會建設和管理等提供了較為充分的物質保證。

　　胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上提出了“兩個趨向”的重要論斷：“縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；
但在工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向�！卑凑蘸�錦濤總書記提出的“兩個趨向”的重要論斷，準確判斷我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，對于及時采取有力措施，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，解決好事關全局的“三農(nóng)”問題，具有重要意義。

　　回顧改革開放30年所取得的巨大成就，我國經(jīng)濟結構發(fā)生了令人矚目的變化，綜合國力明顯提高，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的條件正日漸具備，總體上已經(jīng)到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。2007年與1978年相比，一是全國人均GDP由190美元增長為2360美元（1996年人均GDP超過650美元，2003年超1000美元，2006年超2000美元），中國經(jīng)濟總量占世界經(jīng)濟的份額已從1.8%提高到6.0%；
二是農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在GDP中的比重由28.1%下降為11.7%；
三是農(nóng)業(yè)勞動力在總就業(yè)中的比例由70%以上下降為44%；
四是城鎮(zhèn)化率由17.9%提高為44.9%。按照世界經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，一般認為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟指標是，人均GDP高于1000美元，農(nóng)業(yè)在GDP中的比重低于15%，農(nóng)業(yè)勞動力在總就業(yè)中的比例低于30%，城鎮(zhèn)化率高于40%。以上分析表明，除了農(nóng)業(yè)勞動力在總就業(yè)中的比例的指標，由于中國人多地少的基本國情難以逆轉，而仍舊偏高以外，其他重要指標都已達到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的條件。國際經(jīng)驗還表明，當區(qū)域城市化水平超越50%后，區(qū)域社會由傳統(tǒng)社會步入現(xiàn)代社會，開始向城鄉(xiāng)融合即城鄉(xiāng)一體化方向邁進。因此，全面推進社會主義新農(nóng)村建設，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)成為我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求和迫切任務。

　　社會主義和諧社會的基本框架是，建設民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。然而必須承認，在計劃經(jīng)濟體制、“三大差別”（城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別、腦力勞動與體力勞動差別）等傳統(tǒng)管理體制、思維方式和國民經(jīng)濟基礎薄弱等因素的影響下，廣大農(nóng)民至今沒有得到最起碼的國民待遇。其基本權益不僅包括選擇職業(yè)的權利、接受義務教育的權利，而且包括文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、遷徙和社會保障等方面權利。

　　就全國而言，城鄉(xiāng)差距非但沒有縮小，而且正在逐步拉大。根據(jù)國家正式公布的統(tǒng)計數(shù)字，城鄉(xiāng)居民收入差距由1978年的2.56：1增加為2007年為3.33：1，而實際差距卻大大高于賬面上的3∶1，應該為5∶1，甚至達到6∶1，因為農(nóng)民收入中有40%是實物性收入，不是貨幣性收入，真正能跟城市居民一樣購買商品、服務的貨幣只有3000多元，約有20%用于第二年擴大生產(chǎn)的開支，如買種子、農(nóng)藥、化肥、柴油等等。中國與其他國家相比，如果僅僅看貨幣收入差距，或者說名義收入差距，非洲的津巴布韋的城鄉(xiāng)收入差距比中國稍微大一點，但是如果把非貨幣因素考慮進去，中國的城鄉(xiāng)收入差距是世界上最大的。城鎮(zhèn)居民生活消費支出由1978年相當于農(nóng)村居民的2.9倍提高到 2007年的3.5倍，城鄉(xiāng)消費水平總體上至少相差10年以上。

　　造成我國城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大的最直接原因是，長期以來政府運用政策和制度手段，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”，將資本從農(nóng)業(yè)轉向工業(yè)。研究資料表明，從新中國建立到上世紀90年代中期，國家通過稅收和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差，農(nóng)業(yè)凈向工業(yè)流入的資金至少有13000多億元（有研究認為，此期間僅工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差即有20000多億元），相當于當時國有非農(nóng)固定資產(chǎn)總值的60%以上。而間接的原因是，在國家人為政策性干預下，城鄉(xiāng)居民在稅負、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面，沒有享受同等的國民待遇。尤其是始于1958年的以城鄉(xiāng)分割為特點的戶籍制度，不僅在身份上強化了城鄉(xiāng)的先天差別，造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民權益保障和發(fā)展機會的不平等，而且加劇了城鄉(xiāng)結構的失衡，使城鄉(xiāng)差別制度化。

　　為逐步扭轉上述認為政策因素導致的種種不平等，黨中央、國務院順應形勢發(fā)展，及時明確了要對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民實行“多予少取放活”的方針，并出臺一系列強有力的政策措施。2004年至2007年，黨中央、國務院針對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實際狀況，順應廣大農(nóng)民和農(nóng)村干部的迫切愿望，連續(xù)發(fā)出了四個一號文件，初步形成了全面建設小康社會新時期的新的政策體系：實行了公平的稅負，全部免除農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的稅收；
加大了農(nóng)業(yè)的支持保護，對農(nóng)民給與必要的生產(chǎn)性補貼；
明確把基礎設施建設的重點轉到農(nóng)村；
明確要求新增加的教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)性經(jīng)費主要用于農(nóng)村；
不斷改善進城務工農(nóng)民的權益保障。發(fā)展農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村、惠及農(nóng)民的大政方針在與時俱進中不斷完善，不僅讓中國億萬農(nóng)民親身體驗了有史以來得到實惠最多的時期，也使中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入實質性進展最明顯的時期。

　　2008年新出臺的1號文件明確提出，加快構建強化農(nóng)業(yè)基礎的長效機制，加快農(nóng)業(yè)投入立法，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求切實加大“三農(nóng)”投入力度，繼續(xù)鞏固、完善、強化強農(nóng)惠農(nóng)政策。概括為“三個明顯”、“三個調(diào)整”、“四個增加”，即財政支農(nóng)資金、國家對農(nóng)村的基礎設施建設投入和政府土地出讓金用于農(nóng)村的增量，都要明顯高于上年；
調(diào)整耕地占用稅、城市維護建設稅的使用方向和國家貧困縣公益性、生態(tài)性建設項目的地方配套比例；
增加對農(nóng)民的種糧直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格綜合補貼。

　　文件從四方面要求逐步提高農(nóng)村基本公共服務水平：一是強化農(nóng)業(yè)科技和生產(chǎn)性服務體系的建設，加快推進農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣應用，通過三到五年的建設，力爭使基層公益性農(nóng)技推廣機構具備必要的辦公場所、儀器設備和試驗示范基地，建立健全動植物疫病防控體系，大力培養(yǎng)農(nóng)村實用人才，積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)村服務組織，加強農(nóng)村市場體系建設，積極推進農(nóng)村信息化；
二是著力提高農(nóng)村義務教育、基本醫(yī)療服務和農(nóng)村公共文化水平；
三是在建立健全農(nóng)村最低生活保障制度的同時，不斷提高扶貧開發(fā)水平；
四是大力發(fā)展農(nóng)村公共交通和繼續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境。明確提出了“四個提高”的要求，即提高對農(nóng)村義務教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度的補貼標準和逐步提高農(nóng)村扶貧標準。

　　國務院為進一步加大對農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)支持力度，于2008年3月下旬決定，中央財政在2008年預算安排“三農(nóng)”5625億元、比上年增加1307億元的基礎上，再增加252.5億元投入，主要直接補貼給農(nóng)民。

　　中共十七屆三中全會系統(tǒng)回顧總結我國農(nóng)村改革發(fā)展三十年的光輝歷程和寶貴經(jīng)驗，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，做出了關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，提出要“建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度。盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合�！�

　　人們能夠明顯地感受到，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針已經(jīng)開始實施，解決“三農(nóng)”問題的政策力度正在不斷增強。“十一五”時期是承前啟后的重要時期，只有切實推進建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的體制，加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的步伐，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面進步，才能在本世紀頭20年如期實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標。

　　二、總結國內(nèi)外推進城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)驗和教訓

　　從國際經(jīng)驗看，一些國家和地區(qū)能夠根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，比較好地處理了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的各類矛盾和問題，促進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，從而保持了國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。例如，美國的城市化是以大規(guī)模的土地開墾為基礎的，寬松的土地政策、支持興辦灌溉工程、加強農(nóng)地改良、提高耕地質量、加速農(nóng)業(yè)技術發(fā)展，主要目的是為滿足工業(yè)化、城市化對農(nóng)產(chǎn)品的需求。歐盟推行發(fā)展中小城市策略，促進城鄉(xiāng)結合協(xié)調(diào)發(fā)展。日本以中心城市為依托，帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟技術發(fā)展的創(chuàng)新都市圈。但是也有一些國家，由于戰(zhàn)略不當、措施不力，沒有能夠很好地處理經(jīng)濟社會發(fā)展過程中凸現(xiàn)的問題，導致經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)結構嚴重失衡，甚至造成矛盾激化，引發(fā)社會沖突，例如巴西，近500萬原農(nóng)村家庭無地可耕，他們不斷開展奪地斗爭，形成全國性的無地農(nóng)民運動，從而使得農(nóng)村暴力活動日益加劇。這些正反兩方面的經(jīng)驗和教訓，對于我國城鄉(xiāng)一體化工作健康推進具有重要的借鑒意義。

　　從國內(nèi)推進城鄉(xiāng)一體化的實踐來看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化建設，是解決“三農(nóng)”問題的根本之策，是保持經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。各地的經(jīng)驗可以概括為：

　�。�1）城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃是推進城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容。在統(tǒng)一規(guī)劃中，要明確各個區(qū)域的功能定位，有效整合城鄉(xiāng)資源，立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務等城鄉(xiāng)發(fā)展基礎，把廣大農(nóng)村納入城市規(guī)劃范圍，把城市的基礎設施延伸到農(nóng)村、社會服務設施配套到農(nóng)村。

　　（2）政府職能準確定位是城鄉(xiāng)一體化的基本保證。必須針對管理幅度小、機構交叉多、資源共享差、職能不配套的問題，對有關行政管理制度進行適應性改革。

　�。�3）主導產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化的主要支撐。充分發(fā)揮工業(yè)化、城市化對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用，促進一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　�。�4）健全公共財政制度是城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容。必須調(diào)整收入分配格局，健全公共財政制度，使財政扶持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的支出結構趨于合理，把更多的資源盡快投向農(nóng)村。

　�。�5）促進社會和諧發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化的主攻目標。在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，只有以保障弱勢群體——農(nóng)民的權益為最高出發(fā)點，農(nóng)民的生活質量提高了，農(nóng)民的切身利益得到了維護，農(nóng)民才會真正擁護和積極參與到這項事業(yè)之中。

　　河南省新鄉(xiāng)市按照中央和省委、省政府建設社會主義新農(nóng)村的工作部署，著力實施新農(nóng)村建設、縣域經(jīng)濟發(fā)展、都市區(qū)建設“三位一體”系統(tǒng)工程；
市轄新鄉(xiāng)縣以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為目標，扎實推進城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施、公共服務、勞動就業(yè)、生態(tài)環(huán)境“六個一體化”，(點擊此處閱讀下一頁)

　　努力實現(xiàn)居住環(huán)境、就業(yè)結構、消費方式、公共服務“四個城市化”，取得明顯進展，全縣2007年人均GDP達到3874美元。這表明，新鄉(xiāng)市及新鄉(xiāng)縣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)國民待遇差異、推進城鄉(xiāng)一體化方面已有一個良好的發(fā)展環(huán)境。同時也預示著今后一個時期，進入了城市化加速推進、城市文明加速普及、城鄉(xiāng)發(fā)展加速融合、城鄉(xiāng)一體化加速實現(xiàn)的新階段。

　　綜上所述，推進城鄉(xiāng)一體化的基本經(jīng)驗可以概括為：以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、消除城鄉(xiāng)國民待遇差異、建設社會主義和諧社會為目標，建立完善政府保障機制，持續(xù)加大對“三農(nóng)”的投入，切實保護農(nóng)民的基本權益，引導促進農(nóng)民生產(chǎn)生活方式、農(nóng)村建設管理、農(nóng)民組織管理和社會保障與中心城市全面接軌。

　　三、正確看待當前推進城鄉(xiāng)一體化面臨的障礙

　　國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗表明，城鄉(xiāng)一體化是一個長期而又艱巨的系統(tǒng)工程，政策性強，面臨的問題很多，這些問題也成為推進城鄉(xiāng)一體化中繞不過去的障礙因素。

　　問題一：農(nóng)村土地征用政策不適應。如在征地拆遷安置補償工作中，同樣的問題，補償標準卻完全不一致；
一些與社會經(jīng)濟發(fā)展相關的標準，一定就是好幾年，當時看比較適宜，現(xiàn)在衡量明顯偏低；
有些政策的制定依據(jù)都發(fā)生了變化，而始終未作相應變化，甚至出現(xiàn)同一問題，依據(jù)不同的政策會得出不同的結論。現(xiàn)行政策規(guī)定縣級以上土地行政主管部門為征地補償安置工作實施主體，但被拆遷人（農(nóng)戶）則普遍置疑是“運動員和裁判員一肩挑”。在征地補償安置中，普遍存在先拆遷過渡，后建房安置，不僅帶來了征地成本的增加，也帶來了諸多的社會矛盾。另外，農(nóng)轉非后的原農(nóng)村居民大多數(shù)處于無業(yè)狀態(tài)，靠少量的房租和原征地補償款度日，時間一長，則“坐吃山空”，給社會帶來極大隱患。

　　問題二：基本建設投資體制不順暢。現(xiàn)行的基礎建設投資體制仍然帶有較多的傳統(tǒng)運轉模式烙印，個別部門“缺越位”現(xiàn)象仍然比較突出，政策投資項目的決策缺乏統(tǒng)籌安排，還沒有形成在年初或上年年末，提前對所有政府投資項目進行統(tǒng)一平衡和安排的機制，沒有形成真正意義上的政府投資項目資金安排總盤子，給政府投資項目的規(guī)范管理、統(tǒng)籌安排和綜合平衡帶來了較大的難度。

　　問題三：農(nóng)村勞力培訓機制不健全。一方面是來自農(nóng)民自身的原因，即對技能培訓的選擇具有一定盲目性，自主創(chuàng)業(yè)意識薄弱，勞動者接受培訓和就業(yè)愿望不強；
另一方面是來自政府的原因，其導向力度仍然不夠，政府在具體協(xié)調(diào)中下達培訓目標任務，但是為完成目標任務在農(nóng)村勞動力技能培訓中過于重視數(shù)量，缺乏定單、定崗、定向式的培訓，造成培訓后人員不適應市場需求，尋求不到合適的崗位。

　　問題四：文教衛(wèi)生資源配置不合理。農(nóng)村社區(qū)新建的文化活動場所甚少，大多數(shù)社區(qū)都是利用舊場地進行改建、維修，設備陳舊、簡陋，設施設備配置不全，面積遠遠小于所規(guī)定的標準；
與城區(qū)教育資源相比，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在生源不平衡和結構不合理，以及投入不足、師資匱乏、管理落后等問題。農(nóng)村區(qū)域衛(wèi)生資源相對不足，存在原有基層衛(wèi)生預防保健網(wǎng)絡不健全、新的衛(wèi)生資源規(guī)劃不盡合理等問題。

　　問題五：農(nóng)村社會保障體系不健全。目前，醫(yī)療保險遠沒有做到全覆蓋，農(nóng)民養(yǎng)老基金還很低。一方面，農(nóng)民對社保政策了解少，信任度不高，“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固；
同時，農(nóng)民收入水平不高，雖然政府對參保農(nóng)民給予了一定的補助，但還是有部分比較困難的農(nóng)民無法參保。另一方面，政府在設計社會保障產(chǎn)品時，缺乏對農(nóng)民實際承受能力和農(nóng)民需要的充分研究。

　　四、進一步理清推進城鄉(xiāng)一體化的思路和舉措

　　城鄉(xiāng)一體化就是城市和農(nóng)村實現(xiàn)有機結合，以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城，互為資源、互為市場、互為服務，達到城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。由于其涉及到基本思路、政策措施的推出，涉及到體制、機制的創(chuàng)新，包括土地制度、戶籍制度、社會保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度和財政體制、行政體制、投融資體制等方面。因此，推進城鄉(xiāng)一體化，是具有劃時代意義、頗具深度和廣度的重大體制變革。

　　鑒于推進城鄉(xiāng)一體化最重要的著力點是，打破城鄉(xiāng)二元分割的體制障礙，理順城鄉(xiāng)體制關系，從根本上解決“三農(nóng)”問題，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)改革的同步。因此，推進城鄉(xiāng)一體化的總體思路是：認真貫徹落實黨的十六大、十七大會議精神，緊緊抓住中央要求經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、加快推進城鄉(xiāng)一體化重大戰(zhàn)略部署的歷史機遇，以深化改革、建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系為動力，以賦予農(nóng)民公平發(fā)展機會、維護好農(nóng)民權益為根本出發(fā)點，以確保農(nóng)民收入持續(xù)增長、農(nóng)村社會穩(wěn)定為基本目標，以大力提高農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平為抓手，結合本地區(qū)位特點和經(jīng)濟社會發(fā)展基礎較為雄厚、已經(jīng)具備反哺農(nóng)村的有利條件，加快調(diào)整國民收入分配格局，不斷加大對“三農(nóng)”投入力度，引導資源要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動，形成以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

　　近期推進城鄉(xiāng)一體化的總體目標是：消除城鄉(xiāng)國民待遇差異，實現(xiàn)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。在經(jīng)濟發(fā)展上，要重點向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，努力拓展農(nóng)民增收的渠道，構建農(nóng)民收入持續(xù)增長的長效機制，促進農(nóng)民收入較快增長；
要認真實施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，加大對農(nóng)民增收致富的扶持力度，努力縮小城鄉(xiāng)居民收入差距；
要加大扶貧幫困力度，不斷提高弱勢群體的收入水平，逐步實現(xiàn)農(nóng)村共同富裕；
加強各項保障體制的建設，形成農(nóng)民生活殷實、城鄉(xiāng)共同富裕的發(fā)展格局。

　　推進城鄉(xiāng)一體化的基本原則是：

　�。ㄒ唬┧季S理念一體化

　　或曰發(fā)展思路一體化。關鍵是徹底破除歧視農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的觀念，真正打破城鄉(xiāng)二元結構，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展構筑思想和制度平臺。這不僅需要得到各級黨政領導及有關部門乃至社會各界的廣泛認同和鼎力支持，更要尊重廣大農(nóng)民的意愿和選擇。改革和發(fā)展的目標是，城鄉(xiāng)形成職能一體化和空間一體化，城鄉(xiāng)之間互為資源、互相服務，城鄉(xiāng)兩個異質系統(tǒng)在經(jīng)濟、文化、生態(tài)等要素上優(yōu)化組合、交融協(xié)同、和諧發(fā)展。農(nóng)工商等各種社會角色，不再是由血緣、出生等先天因素確定的先賦角色，而應是一種自致角色。農(nóng)業(yè)作為職業(yè)，原先的農(nóng)村居民可以從事，城市居民也同樣可以從事，反之亦同。

　　（二）權益保障一體化

　　或曰國民待遇一體化。城鄉(xiāng)一體化是馬克思主義的發(fā)展觀。馬克思指出，必須消滅城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別、體腦力勞動之間的差別。恩格斯是最早提出城鄉(xiāng)融合概念的人。需要特別指出的是，城鄉(xiāng)一體化是在生產(chǎn)力水平較高時期的漸進過程，因此應當首先從解決國民待遇差異性入手，加快改革創(chuàng)新步伐。

　　（三）區(qū)域發(fā)展一體化

　　或曰資源整合一體化。農(nóng)村經(jīng)濟和城市經(jīng)濟是相互聯(lián)系、相互依賴、相互補充的，既不是全部鄉(xiāng)村變成城市，也不是城市鄉(xiāng)村化，更不是城鄉(xiāng)一樣化、一律化。農(nóng)村的發(fā)展離不開城市的輻射和帶動，城市的發(fā)展也離不開農(nóng)村的促進和支持。關鍵是打破城鄉(xiāng)規(guī)劃、投入、建設分割對立的局面，通盤考慮、調(diào)整優(yōu)化包括自然資源、人力資源、社會資源在內(nèi)的所有資源。換言之，要在實現(xiàn)經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式根本性轉變的同時，推進社會結構由城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體的歷史性跨越。

　　推進城鄉(xiāng)一體化的主要舉措是：

　　一是政府主導，市場運作。統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理安排市縣域城鎮(zhèn)建設、農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局。政府是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的主體，但在具體組織實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方略時，應充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用。比如，農(nóng)村基礎設施、小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)等項目建設公開招投標，市場運作，政府監(jiān)督；
引導農(nóng)民按照股份合作的方式開展土地流轉、管理農(nóng)村集體資產(chǎn)、發(fā)展專業(yè)合作組織，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌除了發(fā)揮政府的主導作用、調(diào)動農(nóng)民的積極性外，還應充分利用全社會的資源，通過政策因素，調(diào)動全社會參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的積極性。促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設互促共進機制。積極推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗。

　　二是積極推動，循序漸進。已經(jīng)具備“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的能力和條件，應毫不動搖地推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉方略。在尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的同時，既要積極推進，更要循序漸進，逐步發(fā)展。要轉變重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展觀念，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務，全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度；
要建立城鄉(xiāng)一體的發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展農(nóng)村服務業(yè)和農(nóng)村企業(yè)，引導城市資金、技術、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動；
要改革城鄉(xiāng)二元分割體制，調(diào)整國民收入分配格局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源要素配置，加大對 “三農(nóng)”的傾斜。

　　三是總體布局，重點突破。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作要總體布局，在制訂縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的規(guī)劃時，應根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，突出重點，逐一突破。當前應從建立城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度、推進農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)上進行重點突破，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，建立平等就業(yè)制度。引導農(nóng)民有序外出就業(yè)，鼓勵農(nóng)民就近轉移就業(yè)，扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。加強農(nóng)民工權益保護，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，改善農(nóng)民工勞動條件，保障生產(chǎn)安全，擴大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面，盡快制定和實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)辦法。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民。推動流動人口服務和管理體制創(chuàng)新。

　　五、因地制宜大力推進城鄉(xiāng)一體化的政策建議

　　第一，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為保障，為推進城鄉(xiāng)一體化提供強大經(jīng)濟支撐。

　　一是為經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。構建推進城鄉(xiāng)一體化的長效機制，在政策和資金等方面支持有關產(chǎn)業(yè)做大做強。進一步發(fā)揮政策導向作用，通過財政貼息、以獎代補、稅收優(yōu)惠等形式，引導城市和社會資金、技術、人才等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射帶動作用。

　　二是根據(jù)規(guī)劃積極促進城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)合理布局。堅持“一二三產(chǎn)業(yè)互動、城鄉(xiāng)經(jīng)濟互融”的原則，調(diào)整工業(yè)布局，大力發(fā)展城郊經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，重點發(fā)展都市生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進產(chǎn)業(yè)轉移，把適合在農(nóng)村發(fā)展的工業(yè)放到農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)業(yè)有機融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　三是構建促使支柱產(chǎn)業(yè)迅速擴張的支撐服務體系。鞏固三產(chǎn)優(yōu)勢，促進提檔升級。繼續(xù)實施品牌發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展大市場、餐飲休閑等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)品牌，努力培育生態(tài)休閑、現(xiàn)代物流等新興產(chǎn)業(yè)，著力打造有品位的特色經(jīng)濟區(qū)。狠抓產(chǎn)業(yè)化項目，壯大工業(yè)實力。按照“工業(yè)進園區(qū)”的思路，加快園區(qū)基礎設施和環(huán)境建設，進一步提高園區(qū)的承載能力。

　　第二，以消除國民待遇差異為目標，切實落實各項社會保障措施。

　　改革城鄉(xiāng)二元結構體制，確保城鄉(xiāng)居民享受平等發(fā)展權利。建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)、教育、衛(wèi)生和社保等投入機制，賦予農(nóng)村居民與城市居民平等的發(fā)展待遇，使廣大農(nóng)民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。突出抓好四個方面：

　　一是建立城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度。消除農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)的制度障礙，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，建立城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度；
增加專門用于農(nóng)民職業(yè)技能培訓的資金，抓好農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)培訓，提高農(nóng)村勞動力就業(yè)競爭力。

　　二是建立城鄉(xiāng)平等教育制度。大力增加農(nóng)村教育投入，加快農(nóng)村義務教育管理體制改革，鞏固以政府為主的經(jīng)費保障機制。將農(nóng)民職業(yè)教育納入國家教育發(fā)展規(guī)劃，大力開展先進實用技術培訓等教育，加快培養(yǎng)新一代農(nóng)民。按照中央新增教育投入主要用于農(nóng)村的要求，力爭在三年內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)生均教育投入平等。

　　三是建立城鄉(xiāng)平等衛(wèi)生制度。適應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，對原有的以縣級醫(yī)療機構為中心、鄉(xiāng)衛(wèi)生院為樞紐、村衛(wèi)生站為網(wǎng)底的農(nóng)村基層醫(yī)療網(wǎng)絡進行改革調(diào)整，促進與城市醫(yī)療衛(wèi)生服務體系的接軌，逐步實現(xiàn)農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享有同等的基本醫(yī)療和保健服務，力爭早日實現(xiàn)城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生投入平等。

　　四是建立城鄉(xiāng)平等社保制度。綜合運用多種手段，依法逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要原則的社會保障體系，使農(nóng)民共享改革發(fā)展的成果。

　　第三，以切實保護農(nóng)民權益為核心，建立強有力的政府保障體系。

　　一是要建設規(guī)范化服務型政府。通過精簡機構，減少冗員；
優(yōu)化工作流程，提高行政效率；
積極推行公眾參與、專家論證和集體決策“三結合”，改進公共決策機制；
探索建立行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的服務型政府。

　　二是要深化改革行政管理體制。在管理方式上，由直接管理為主向間接管理為主轉變；
在審批方式上，由單一審批控制為主向多元、綜合管理為主轉變；
在投資的方式上，由政府為主向市場和政府多元化為主轉變。

　　三是要保障農(nóng)民使用土地權利。首先，要切實保護農(nóng)民合法權益。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。進一步明確界定農(nóng)民的土地權利，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處置“四權統(tǒng)一”的承包經(jīng)營權。建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場，修改完善配套法規(guī)，引導農(nóng)村土地合理流轉，規(guī)范土地流轉行為。按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權。但要注意防止變相變現(xiàn)農(nóng)戶宅基地的傾向，避免在城鎮(zhèn)周圍大量出現(xiàn)“三無”農(nóng)民現(xiàn)象（耕種無地、就業(yè)無崗、社保無份）之后，又出現(xiàn)“四無”農(nóng)民現(xiàn)象（“居住無房”）。其次，要加快改革土地征用制度。嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，將土地征用權嚴格限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)，逐步縮小征地范圍，充分保障農(nóng)民對土地的基本權利。完善土地征用程序和補償機制，提高補償標準，改進分配辦法，依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益。

　　四是要完善政府社會保障功能。做好被征地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長期有保障。完善農(nóng)村最低生活保障制度，加大中央和省級財政補助力度，做到應保盡保，不斷提高保障標準和補助水平。建立以失業(yè)保險為核心的就業(yè)保障體系，用失業(yè)保險基金建立一批職業(yè)介紹機構，設置一批公益性勞動崗位，以解決就業(yè)特困對象的工作問題；
支持投資者開辦勞動密集型中小企業(yè)，給予創(chuàng)業(yè)貸款、擔保、資助等方面的幫助。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，逐步在農(nóng)村推行與城市接軌的基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險，堅持大病住院保障為主、兼顧門診醫(yī)療保障。

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