一 引言

　　從微觀的角度而言，社會組織作為公民結(jié)社權(quán)利自由的一項延伸產(chǎn)物，似乎應該是一種自由的管理狀態(tài)；
然而，從宏觀和中觀的角度看，作為社會的基本組成單位和國家組織的有效構(gòu)成，社會組織的管理又關乎國家生活的方方面面，因此，對社會組織的管理也是一個關涉到國家政治和社會安全及公共秩序的重要課題。這就要求國家利用各種權(quán)威的法律、經(jīng)濟以及政治、行政等手段來加強對社會組織的管理。建立社會組織的管理框架，理清社會組織管理的改革思路對于進一步推進我國政治、行政管理體制改革，對于我國實現(xiàn)政治現(xiàn)代化和社會組織化來說，都具有相當重要的意義。本人從分析法國的非營利性社團管理法(IJoi du 1 juillet 1901relative all contrat d association(Journal Oficiel du 2 juillet1901))(另譯為協(xié)會組織法)人手，簡單介紹法國對社會組織管理的一些做法和相關法律規(guī)定，結(jié)合我國面臨的一些實踐問題，探討我國社會組織管理的基本框架和改革思路。

　　二、從法國非營利社團組織法看法國的社會組織管理

　　法國歷來是一個很有法治傳統(tǒng)的國家，1789年法國大革命后召開的制憲會議就通過了《人權(quán)與公民權(quán)利宣言》(簡稱《人權(quán)宣言》)�！度藱�(quán)宣言》明確地宣布了自由、平等的原則，肯定了公民包括結(jié)社權(quán)在內(nèi)的各項政治自由和權(quán)利。作為歐洲國家資本主義的標志或者資產(chǎn)階級取得勝利的重要標志，《人權(quán)宣言》和《法國民法典》對于法國的社會管理來說都有著重要的意義。正如江平教授評價的，“把這兩個法律文件放在一起來看，《法國民法典》是市民社會的宣言，《人權(quán)宣言》是政治社會的宣言。市民社會的宣言—— 《法國民法典》解決了公民和公民之間的契約，而《人權(quán)宣言》解決的是公民和國家之問的契約�！� 社會組織作為基于公民自由結(jié)社權(quán)的基礎上、參與國家和社會的公共生活和管理的一種結(jié)構(gòu)和形式，必然會涉及到公民與公民之間、公民權(quán)利與國家社會公權(quán)力之間發(fā)生的各種法律關系。法國則在《人權(quán)宣言》、《法國民法典》等基本法律的基礎上逐步發(fā)展出對一些社會組織的專門化管理法律，形成了專門的非營利社團管理法(也有人翻譯成協(xié)會組織法)以及法國商會法等專門的法律，這些法律構(gòu)成了法國社會組織管理的基本框架。根據(jù)法蘭西共和國官方公報的載登， 《非營利社團管理法》是1901年7月1日正式生效的，是一部關于非營利社團的契約之法律。該法律一共有21條，主要規(guī)定了非營利社團的產(chǎn)生、運行以及相關的具體管理辦法。1851年9月3日開始生效的法國商會組織法，則是專門對于政府部門中代表各自管轄區(qū)工商界利益的公立公益組織——商會的一個專門法律，它也有27條的規(guī)定，這些規(guī)定在上百年的歷史中雖然屢受變更，但對于法國的社會組織的管理基本上起到了基礎性的作用。通過研究這幾個法律法規(guī)，我們可以清楚地看到法國社會組織的管理框架，并可以歸納出以下幾個特點：

　　1． 自由準入及退出——貫徹自由原則、尊重自由權(quán)利。根據(jù)結(jié)社自由的基本憲法原則，法國公民成立非營利行社團或者組織，具有相當自由的權(quán)限，主要表現(xiàn)為：(1)社團組織的人數(shù)基本上沒有限制，2人以上即可成立�！斗菭I利社團管理法》第一條規(guī)定，社團是一種由兩個或多個人員達成共識后組織的以非營利為目的進行活動的團體組織。_2 (2)組織自由。該法第二條規(guī)定：協(xié)會組織可以不受限制也不用提前聲明地進行自由組織。但除非滿足第5條的要求外，不得行使法律賦予的權(quán)力。

(3)退出自由。該法第四條規(guī)定：所有參加協(xié)會的會員若不是有固定時間限制，在交完到期或本年會費后均可以隨時退出。

　　2．分級管理，對社團的權(quán)力和義務進行區(qū)分，并保留最后的救濟途徑。保證公民自由結(jié)社權(quán)是不是意味著放棄對人們結(jié)社行為的管理呢?回答肯定是否定的，《非營利社團管理法》則正好是體現(xiàn)對人們結(jié)社的合法管理制度。在尊重結(jié)社自由的基礎上，該法對社團進行了宏觀的整體管理和中觀的具體管理。主要有：(1)總體上規(guī)定了社團組織目的的合法性。該法第三條規(guī)定，社團目的為不正當、違反法律、違反公序良俗、損害國家領土完整、或危害政府組織之共和原則者，無效，并應解散。

(2)程序上規(guī)定了社團申報制度，并將申報作為其享有合法權(quán)力的必要條件。該法第5條規(guī)定，只有經(jīng)過申報的社團才能擁有法律賦予的權(quán)力(第6條)。協(xié)會應到本協(xié)會所在地的政府機構(gòu)進行申報注冊，通告其名稱、目的、地址、行政和管理負責人的姓名、職業(yè)、家庭住址、國籍等。申報表后附身份登記表一式兩份。回執(zhí)將在5日內(nèi)交付。若社團行政所在地在國外，則應到協(xié)會主要活動場所所在地的政府機構(gòu)進行申報。得到回執(zhí)后，協(xié)會相關消息將在公報中被公布。之后的三個月內(nèi)，協(xié)會必須告知行政管理以及涉及身份方面的一切變化和修正情況。這些變化和修正只有公布后才能生效。而且這些變化和修正一旦有要求就要到行政和法律機關進行登記備案。_6 這個也就是所謂的社團登記備案制。(3)權(quán)力和義務的一致性保證了國家對社團的有效管理。該法第6條規(guī)定，所有正常申報的協(xié)會如果沒有特殊規(guī)定，都受到法律保護，并每月得到諸如公共單位設施資金捐助等資助，另外除了政府和地方政府的補助之外，還可以有償獲得、擁有并管理：A)不超過100法郎的會員會費；
B)協(xié)會行政管理和會員聚會活動的場所；
C)為協(xié)會自定的目標的完成而擁有的房產(chǎn)；
D)旨在救助、慈善、科學醫(yī)藥研究的申報協(xié)會可以在國家相關法律規(guī)定的條件下接受生前和生后的遺囑捐贈。如果協(xié)會將遺囑所贈挪為它用，根據(jù)相關法律規(guī)定，準許接受遺囑捐贈的權(quán)利則被取消。I (4)如果發(fā)生特殊情況，普通管理手段失效的情況下，社團管理法還規(guī)定了司法救濟渠道，以確保社團的有效管理。所以，該法在第7條又規(guī)定：在第3條中提出的無效情況下，協(xié)會的解散或者由當事人或者由檢察院向法院提出公訴，由法院裁定并公布。法院可以按照第8條的規(guī)定封閉會場、禁止協(xié)會會員集會。如果違反了第5條的規(guī)定，協(xié)會的解散可以由當事人或檢察院來決定并公布。

第8條則規(guī)定，根據(jù)刑法的相關規(guī)定將對違反第5條的協(xié)會進行處罰。經(jīng)解散仲裁認定協(xié)會創(chuàng)立人、領導、行政管理人員非法操作的將處以30000法郎的罰款和1年的監(jiān)禁。對于提供場所并從集會中收益的人員將處以同樣的處罰。

　　3．利用經(jīng)濟杠桿，實現(xiàn)政府對社會組織的有效管理。對于社會組織的存在和運轉(zhuǎn)來說，經(jīng)濟資源具有非常重要的作用。經(jīng)濟資源的管理涉及到贈與、買賣以及其他收益處分等民事法律關系。一方面，這些方面與民法中的一些基本原則和法律是相互符合的；
另一方面，社會組織作為非營利性組織，在稅收等經(jīng)濟管理事務方面又具有特殊性。在法國的非營利性社團管理法中，就有專門的條文涉及到社會組織的財產(chǎn)、稅收等問題。主要有：(1)設立公共單位制度，賦予公共單位以申請使用和管理公共經(jīng)費的權(quán)利和義務，但對于能否被認可為公共單位，設置了一定的考驗期。該法的第十條規(guī)定，根據(jù)相關法律規(guī)定協(xié)會組織必須經(jīng)過至少三年的試運行期后才能被承認為公共單位。同樣，公共單位的稱號也可以被吊銷。如果協(xié)會運行三年中必須需要這一稱號而且三年的運行經(jīng)費足夠的話，三年的試運行期可以免除。當然，與公共單位相聯(lián)系的就是可以向政府有關部門申請經(jīng)費方面的資助，并在稅收方面享受一定的優(yōu)惠。

（2）財產(chǎn)的擁有和使用與公共利益目的之間的規(guī)制。該法的11條規(guī)定：協(xié)會擁有法律規(guī)定范圍之內(nèi)的一切行動自由，但不得擁有或獲取活動目的需求之外的其他不動資產(chǎn)。協(xié)會所有資產(chǎn)價值要記名登記。符合民法第910款的要求時，協(xié)會可以接受捐贈和遺產(chǎn)。但是如果該捐贈和遺產(chǎn)不是協(xié)會運轉(zhuǎn)所需的資產(chǎn)，則會在規(guī)定時間之后作廢或變更后人協(xié)會金庫。協(xié)會可以有償或無償?shù)孬@取木材、樹林或育林土地。協(xié)會不能接受捐贈者保留使用權(quán)的動產(chǎn)或不動產(chǎn)捐贈。(3)對于財產(chǎn)的分配和轉(zhuǎn)移等設置了嚴格的規(guī)定。如在該法第九條中規(guī)定：處于自愿、法定、法律仲裁等原因解散的協(xié)會的財產(chǎn)根據(jù)相關法律進行重新分配或轉(zhuǎn)移，或者在法律條文缺少的情況下，根據(jù)政府的相關規(guī)定進行重新分配或轉(zhuǎn)移。

在第18條等也規(guī)定了社團財產(chǎn)分配的有限順序及有關限制。

　　4．對于一些重點性社團作出特殊性規(guī)定。在法國的經(jīng)濟和社會領域，社會團體的管理相對比較寬松，有些領域甚至采取支持鼓勵性政策，如發(fā)展經(jīng)濟的工商協(xié)會組織，甚至專門制定《法國商會法》，對其進行從組織性質(zhì)、職責及財政管理等方面的規(guī)定，賦予其較大的在管理公共資產(chǎn)和分配公共資源方面的權(quán)力。_1 但在一些對于有可能威脅公共管理、公共秩序和公共安全的領域，如，宗教組織，則采取了較為嚴格的控制。在非營利性社團管理法中就有專門的條文是針對宗教組織的。如該法第三章的第是3、15、18等條文，基本上是對宗教組織的一些特別規(guī)定。其中，第十三條規(guī)定：所有宗教組織都有法律賦予的合法權(quán)益和地位；
并遵守相關的法律規(guī)定。宗教組織的解散和取締必須經(jīng)過政府相關法律宣告才能成效。第15條規(guī)定：所有宗教組織都有納稅的義務，必須設立相關年度的財務帳并將其動產(chǎn)和不動產(chǎn)清冊登記。宗教組織總部必須設立成員名冊，內(nèi)容包括成員的姓名、人會名稱、國籍、年齡和出生地。這些帳務、名冊、清冊等一旦有要求時要隨時出示或提供；
如做偽證或拒絕提供的將要受到第8條第2段中列明的處罰。第18條則規(guī)定了對一些被勒令解散、所有資產(chǎn)充公的宗教組織的資產(chǎn)清算辦法�！艾F(xiàn)有宗教組織若尚未滿足條件的，限期三個月抓緊時間趕快辦理相應手續(xù)。⋯⋯如果不符合法律規(guī)定的，將被勒令解散，所有資產(chǎn)充公。在檢察院調(diào)查中，法院將指派清算員全盤監(jiān)督并負責該組織的清算工作。

　　總之，從法國這部只有21條的協(xié)會組織法中，可以看到法國社會環(huán)境下社會組織管理的基本框架和有關特點。這部以貫徹結(jié)社自由權(quán)為目標的法律，卻很好地體現(xiàn)了公共管理中公權(quán)的優(yōu)位權(quán)，也較好地體現(xiàn)了法治框架下對于各類社會組織的有效管理，尤其是體現(xiàn)了在經(jīng)濟權(quán)力(利)配置方面的政府主導原則和公共安全和制度至上和有限的原則，實現(xiàn)了自由和管理的有機統(tǒng)一。在這部法律管理下的法國社會，是一個高度活躍的公民社會，在微觀層面，法國的大大小小的協(xié)會非常多，數(shù)量尤其發(fā)達；
在中觀層面，非營利社團作為被政府部門認證的公共單位，在管理公共資產(chǎn)、提供公共服務、維護公共秩序、促進公共利益方面發(fā)揮了非常重要的作用；
在宏觀方面和政治穩(wěn)定方面，由于有著法律的規(guī)范和制約，法國的社會組織在公共秩序方面有著較好的破壞防范機制，能夠促進國家和社會的穩(wěn)定及其運轉(zhuǎn)，為國家安全和社會穩(wěn)定發(fā)揮著較好的作用。

　　三、我國社會組織管理面臨的難題及其來自法國社會組織管理的啟示

　　當前，我國社會組織的管理面臨著經(jīng)濟社會發(fā)展急需而總體發(fā)展水平落后、管理嚴重缺位和管得過多過死、發(fā)展資源限制發(fā)展后勁不足等矛盾和問題，當前社會組織的管理體制也面臨著改革方向的選擇困境。具體表現(xiàn)為：一方面，社會組織成立很難，人們沒有合適的途徑來成立新的社會組織，實現(xiàn)自己的結(jié)社自由。如一些很有影響力的公益型較強的組織無法得到順利誕生，保障不了正常活動，不得不被解散；
_1 有些社會團體為了獲得合法性，在注冊登記方面卻遭遇重重困難，甚至求助法律，也未能得到一個圓滿的結(jié)果，如2006年3月1 Lt北京市第一中級人民法院受理董堅訴衛(wèi)生部不答復籌備“中國愛眼協(xié)會”申請的行政訴訟案。當事人申請先后遞交9次，均沒得到正式答復；
請求法院判決被告履行法定職責，對是否批準籌備社團做出書面決定。而被告認為，衛(wèi)生部至今尚未正式受理董堅等人的申請，而且本案件已經(jīng)超過了提起行政訴訟的法定期限�！�16]這也顯示出我國社會組織管理方面存在著很大的盲區(qū)。另一方面，我國依賴已有體制成立或者借助公共權(quán)力來運行的社會團體卻管理失當，有的官氣十足，行政化傾向嚴重；
有的則企業(yè)化傾向嚴重，被人稱為食利集團。_l 針對這些問題，我覺得不妨從法國社會組織管理體制和辦法中借鑒一些合理的經(jīng)驗，為我國社會組織管理體制變革探索新的思路。

　　1．降低門檻，放開準入，促進社會組織的大力發(fā)展。大力發(fā)展經(jīng)濟需要培育大批有活力的經(jīng)濟主體，大力加強社會建設，也需要有大批有活力的社會主體。在社會主體的層面上，正如個體戶、各種企業(yè)一樣，合格的經(jīng)濟主體需要具有一定的資格和規(guī)范來從事經(jīng)濟活動，(點擊此處閱讀下一頁)

　　市場門檻越低，市場經(jīng)濟主體越多，經(jīng)濟發(fā)展就越有活力。社會建設也是如此。而對于社會成員的個體來說，他參與社會活動必然需要借助各種社會渠道，社會組織就是社會個體參加社會活動、形成社會關系的必經(jīng)之途和必然產(chǎn)物。作為法制國家下的公民，社會成員的個體在憲法賦予的結(jié)社自由權(quán)利的保障下，可以借助各種正式或非正式的手段，成立各種有著合法合理目的的社會組織，實現(xiàn)自身在社會中的價值，促進社會生活和公共空間的培育，為社會公眾謀求更多的權(quán)利和利益，這既是憲法和法律設定的基本管理框架，也是我國大力發(fā)展市場經(jīng)濟、培育公民社會、建設民主政治的必要途徑。目前，社會普遍反映，我國現(xiàn)行的社會團體管理條例已經(jīng)大大地制約新的社團的產(chǎn)生，尤其是許多有著較強民意基礎的群眾團體，由于找不到主管部門，得不開合法的地位和身份而被迫停止活動。如果我們可以放開管制，尊重公民的自由結(jié)社權(quán)利，在社團管理上變登記注冊制為登記備案制，這樣就能夠預先設定該類社團組織的合法性，充分發(fā)揮群眾的自創(chuàng)精神和自主精神，從而為培育和發(fā)展社會組織開辟一條很好的道路。

　　2．建立健全分類管理體制，開展以社團為對象的管理和服務，寓管理于服務之中。法國的社團管理通過三年的考驗期，對社團的活動進行公益性單位認證，并對公益性社團進行一些場地、租金、稅收等的優(yōu)惠，對公益性社團提供的公共服務和公益性產(chǎn)品實行經(jīng)濟性補貼和相關的優(yōu)惠措施。這個制度既是引導和鼓勵社團組織多做公益事業(yè)，同時也是在這些服務中實現(xiàn)對社團的有效管理。我國社會組織的發(fā)展面臨著經(jīng)費制約等的制約瓶頸，急需要政府和社會的經(jīng)費支持，如果政府能夠把對公益性社會組織進行制度化的資助，并設計一些科學合理的經(jīng)費申請和資助制度，通過設計一些標準來促進社會團體內(nèi)部加強管理、對外規(guī)范行為，這樣就能較好地解決發(fā)展社會組織中的各種失范問題，杜絕一些社會組織不合理不規(guī)范的行為，如行政化傾向、營利化傾向和一些非法不合乎社會規(guī)范的行為等，提高社會組織的管理和運行規(guī)范化程度。

　　3．運用各種經(jīng)濟杠桿，完善稅收、財政等經(jīng)濟制度，分別完善我國各種法人組織制度。在市場經(jīng)濟運行活動中，雖然社會組織不象專門以追求利潤為目標的企業(yè)一樣，是主要的市場主體，但在經(jīng)濟運行中，非營利性的社會組織對于經(jīng)濟的運行和社會的發(fā)展也同樣會產(chǎn)生重要的影響，完備而有效的社會組織對于國家、社會和市場同樣有著不可忽視的貢獻。而稅收、財政等經(jīng)濟杠桿也會對各類社會組織的培育和發(fā)展產(chǎn)生根本性的影響。如政府的稅收政策和財政資助會有利于社會組織的培育和發(fā)展，而社會組織的活躍和繁榮有利于社會就業(yè)，從而貢獻于社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。目前，我國對各類機構(gòu)的管理集中表現(xiàn)為對行政法人、事業(yè)法人、社團法人、企業(yè)法人和其他等五類法人的機構(gòu)管理辦法。事實上，各類法人適用的相關經(jīng)濟政策是不一樣的，體現(xiàn)在稅收方面就有著很大的不同。絕大多數(shù)社會組織屬于事業(yè)法人、社團法人和其他法人，目前對他們還沒有統(tǒng)一的經(jīng)濟政策，在目前所實施的稅收和財政政策中也沒有體現(xiàn)其非營利性社會組織的特征。雖然我國前不久剛出臺了基金會條例等，但社會經(jīng)費和財政經(jīng)費等在社會組織的流轉(zhuǎn)、分配還沒有形成一定的共識，更沒有形成規(guī)范。所以一定要在這些方面建立相關制度，加強有關建設，確保社會組織的良好發(fā)展、有效運轉(zhuǎn)和規(guī)范運行。

　　4．嚴格法制，防范未然。社會組織作為一種人們的特殊集合體，結(jié)成后必然會對人的權(quán)利和義務產(chǎn)生相應的影響，如果他們的目的不是善的目的，或者與政府的公共利益及目的相悖，一些社會組織就會成為國家和社會的危險力量，對公共安全和秩序產(chǎn)生一定的威脅。這樣，就需要有一定的管理手段對其進行規(guī)約和制裁。法國非營利組織法對宗教組織作出特殊的規(guī)定，保留政府對不合理目的的社會組織以解散的權(quán)力，并對一些違法行為規(guī)定一項包括刑法方面的處罰措施，這些對于國家和社會的管理和社會組織的規(guī)范來說都非常必要。我國在社會組織的管理中，也必須加強這方面的規(guī)約。我國目前的年審，雖然對社會組織有一定的規(guī)約作用，但事實表明，例行公事的年審制度對于社會組織本身的行為并沒有太多的規(guī)范和約束，社團的主管機構(gòu)對于其已經(jīng)發(fā)生或者未曾發(fā)生的行為也缺乏有效的監(jiān)督和管理手段，在處罰和救濟方面，除了解散社團這一條外，也沒有相應的司法追究和行政處罰職能和措施，因此對于一些社會組織的管理顯得非常的疲軟。要加強對社會組織的有效管理，有必要強化一些手段，對重要的社會組織進行及時的有效管理，對一些可能帶來負面社會效果的組織進行事先的法律規(guī)制，對一些違法違規(guī)的社會組織進行有效的懲罰，只有這樣，才能真正保證社會組織的健康發(fā)展，從而保障公民社會充滿活力而國家長治久安。

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　　(原載于國家行政學院學報2008年第4期)

　　*胡仙芝，中國行政管理學會研究員，《中國行政管理》副主編．

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