這次“兩會”，熱點不少。但引起人們熱議最多的，莫過于即將在這次人大會上審議的國務院“大部制”機構改革了。許多媒體在報道“大部制”時，出現(xiàn)了一個說法：即將提出的“大部制”方案體現(xiàn)了“三權分立”意圖，并說這是這次改革要解決的“核心問題”。我們先來看看都是怎么說的。

　　據(jù)報載，有“參與內部方案討論的人士透露，與此前五次行政體制改革最大的不同是，‘大部制’方案中加入了‘決策、執(zhí)行、監(jiān)督’分立的意圖。即對‘三權’進行厘清、分立歸屬，并使其相互制約，形成良好的權力制衡與監(jiān)督的運行機制�！蹦莻�近來在學界和媒體上都很活躍的“專家”，國家行政學院公共學部教授汪玉凱先生還就此作了個“分析”說：大部門制的“三權”分立有兩層含義，一是在政府整個部門設置中進行專門分工。即：有的部門專門行使決策權，有的部門行使執(zhí)行權，有的部門行使監(jiān)督權。再一層含義，是可能在大部門內部也有專門分工，分別行使決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權。

“大部門制”將能解決政出多門，政府之間職能交叉、權責不清的狀況。大部門制的具體實施可能真正帶來政府公共管理質的飛躍，并可能成為行政管理體制改革的先聲。

　　論述的不能說不清楚，評價也可謂不低。只是，讓那些真正的專家和有點政治學常識的人笑掉了牙。

　　其一，這種說法在理論上是錯誤的，根本不是什么“三權分立”。

　　什么是“三權分立”？三權分立是一個有其嚴格的特定涵義的政治學概念，也是西方國家政治制度的基本原則，指的是國家權力行使中的三個環(huán)節(jié)，即立法、行政、司法各自相對獨立行使，相互制約。它的理論基礎是17—18世紀西歐資產階級革命時期英國政治思想家洛克和法國啟蒙學者孟德斯鳩提出的分權學說。這一學說基于這樣一個理論前提，即絕對的權力導致絕對的腐敗，所以，國家權力應該分立，互相制衡。在當代，盡管西方國家的政治制度發(fā)生了很大變化，但三權分立仍然是它的一個根本特點。西方的政治家和思想家認為，只有實行三權/分立，才是民主和法治的標志；
不實行這種制度，就是專制。

　　“三權/分立”的政治制度是否科學，是否適用于“社會主義政治制度”，在中國早已經不是個學術問題，而是個政治問題。鄧小平早就說過，“中國不能搞三權分立”。在中/共各種政治文件中，早已經把它貼上了“資產階級”的標簽，歸結為“絕不能搞”之列。本文不企圖觸這個“地雷”，來論證或是研究這個問題，但是，把“大部制”這個純粹的行政管理體制方面的改革的“核心問題”，說成是“體現(xiàn)了‘三權分立’的意圖”，是我絕不能茍同的。

　　從前面我們引述的報道和汪先生的“分析”可以看出，他們說的在大部門內部進行專門分工，不同機構分別行使決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，只是在行政權行使過程中的不同環(huán)節(jié)。我們姑且不來說這種在一個政府部門內部，在一個行政首長領導下，把行政權劃分成這三個環(huán)節(jié)由不同部門行使，以期實現(xiàn)制約的做法是不是現(xiàn)實，能不能達成目標，僅就這種形式本身，就根本不能稱為“三權分立”，就是與“三權分立”風馬牛不相及的。因為，立法、行政、司法“三權/分立”是政治體制層面的東西，而“大部制”則是行政管理體制層面的東西，把這兩個不同層面的東西拉扯到一起，在理論上就是十分荒謬的、無知的。

　　再說了，“我們黨”早就宣示過，“三權/分立”是“資產階級的東西”，“絕不能搞”，汪先生們把“大部制”的核心歸結為“體現(xiàn)‘三權分立’的意圖”，是背離了黨一貫主張的政治原則，在為“資產階級的東西”張目！這明明是在搞“資產階級自由化”的嘛（呵呵）！

　　其次，在行政機構內部搞分權和制衡，在實踐上是危險的，可能導致嚴重后果。

　　按照汪先生們的解釋，在一個政府行政機構內部，把權力的行使劃分成“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三個環(huán)節(jié)，分別由不同的部門去行使，“使其相互制約，形成良好的權力制衡與監(jiān)督的運行機制”，是“大部制”改革要達成的目標和“核心問題”。設想倒是不錯，可是實際上操作起來，則隱含著極大的問題，在沒有政治體制改革聯(lián)動的情況下，將帶來機構膨脹的嚴重惡果。

　　我們知道，各級政府，是行使國家行政權力的主體，國務院，是中國最高國家行政權力機構。行政權，是依照法律規(guī)定，組織和管理國內行政、外交等各方面行政事務的權力，它本身就是在國家最高權力機構（在我國是全國人大及其常委會）a或立法機構決策之后，去落實這種決策的執(zhí)行權。由于行政權能夠直接對社會進行管理和干預，直接影響和作用于社會各個領域和環(huán)節(jié)這一特性，使它易于被掌握權力的人濫用。為了防止行政權力被濫用，在政府行政權力的行使過程中，國家立法、司法機構要依法對它進行法律監(jiān)督（對政府行政權力的制約，是西方國家三權分立和制衡體制一個最重要的環(huán)節(jié)），廣大納稅人要對它進行人民監(jiān)督，各種媒體要對它進行輿論監(jiān)督（在西方國家體制中，還有一個更重要的監(jiān)督環(huán)節(jié)：在野黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督）。在實行憲政的現(xiàn)代法治國家中，來自各方面的對政府行政權的監(jiān)督構成了一個完整的監(jiān)督體系，基本能夠避免行政權力被濫用。

　　當然，這并不是說政府內部就不需要監(jiān)督了。在現(xiàn)代政府體制中，財政、審計、人事、行政監(jiān)察等部門里都部分或是全部具有行政監(jiān)督職能，在一些政府部門內部，也設有監(jiān)督機構，如我國公安部門中的督察、海關中的監(jiān)察等。但是，政府中這些機構的存在，只是政府在行使行政權力過程中的自我監(jiān)督，是在行政首長領導下的行政權行使過程的特定環(huán)節(jié)，它是政府行政首長為了向立法機構負責，依法行政和提高自身運行效率而設置的。應當承認，政府內部監(jiān)督環(huán)節(jié)作為行政權的自我監(jiān)督，對行政權力的依法行使具有一定規(guī)范作用。

　　但是，承認政府內部監(jiān)督部門的作用，并不是說在每一個政府部門中，都要按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)分別設立專門機構，實現(xiàn)內部制衡。如果在一個政府機構內部，也采用三個環(huán)節(jié)相互分權、制約這套原則，那就必然會產生以下問題：

　　1．嚴重影響行政效率。按照行政管理學的基本理論，行政權就是執(zhí)行權，對其最基本的要求，就是效率。行政機構必須采用首長負責制。如果一個行政首長領導下的各個部門相互制約、掣肘，那行政首長每天就不用干別的，勢必陷入?yún)f(xié)調扯皮之中。如果一個部門的工作要經過另外一個部門審查，一個部門的決策要由另外一個部門監(jiān)督，那行政機構的效率何在？行政首長的權威何在？

　　2．造成機構再次膨脹的惡果。如果說在每一個政府部門內部，都要按照三個環(huán)節(jié)分別設立不同部門，那政府內設部門和人員就要比正常情況下多出二倍。因為，正常情況下的政府機構的工作主要是執(zhí)行，如果還要專門設立決策機構，專門有人承擔監(jiān)督職能，那勢必要增加大量的內設部門和工作人員。另外，即使在國務院這樣政府的最高層機關能夠做到如此設置，但按照中國傳統(tǒng)的政府對口原則，省級、市地級、區(qū)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府是不是也要這樣設置？那要增加多少機構和人員？如此推論下去，結論將是極其恐怖和荒謬的。

　　綜上所述，在政府實行行政首長負責制的條件下（在中國還要加上一個“中國特色”，即一黨執(zhí)政），如果認為通過行政機構內部的自我監(jiān)督，通過在政府部門內部搞分權和制衡，就能夠解決目前我國行政管理體制中缺乏問責、權力濫用、腐敗滋生、效率低下等丑惡現(xiàn)象，那無疑等于認為一個人可以抓住自己的頭發(fā)把自己拽離地面，荒唐而又可笑。

　　2008.03.12

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