摘 要：行政公開，是指行政機關(guān)以民主、開放的精神從事行政管理，依法保障公民知政權(quán)、參政權(quán)和督政權(quán)的活動原則與方式。行政公開的理論與實踐在我國已開始受到重視，但對于行政公開的理解和運用則存在簡單化和片面性。因此，本文力求從行政公開的本質(zhì)層面上弄清行政公開的性質(zhì)、范圍、內(nèi)容和功能，以有助于我國行政公開理論與實踐的發(fā)展。為此，作者認為，行政公開從功能上看主要應(yīng)該包括知政權(quán)、參政權(quán)和督政權(quán)的保障。

　　關(guān)鍵詞：行政公開；
知政權(quán)；
參政權(quán)；
督政權(quán)

　　行政公開，是指行政機關(guān)以民主、開放的精神從事行政管理，依法保障公民知政權(quán)、參政權(quán)和督政權(quán)的活動原則與方式。從本質(zhì)與價值層面上看，行政公開具有保障民主政治、依法行政、廉潔行政和高效行政的作用。并且，行政公開又通過這些作用發(fā)揮著對公民（包括法人和其他組織。下同）權(quán)利的保障功能。

　　民主政治是行政公開最根本的政治基礎(chǔ)。行政公開則是民主政治的具體化和實現(xiàn)方式�，F(xiàn)代民主政治是以人民的政治主體性和人民主權(quán)為基礎(chǔ)的代議制民主制。因此，從事公務(wù)活動的行政機關(guān)和公務(wù)員，應(yīng)當奉行民主、公開的精神，代表民意，將自己的工作公諸于眾，向人民匯報，接受人民的監(jiān)督，按照人民意志辦事，保障人民的利益。即是說，民主政治要求行政機關(guān)及其公務(wù)活動應(yīng)當向公民和社會公開。因此，行政公開是人民主權(quán)保障的具體形式，政治公開、行政公開的程度是衡量民主政治發(fā)展的重要標尺。行政公開的程度越高，政府機關(guān)民主決策、民主行政的程度就越高，公民知政權(quán)、參政權(quán)和督政權(quán)的保障程度也越高。

　　行政公開意味著依法對行政機關(guān)行政權(quán)的規(guī)范與限制。在現(xiàn)代民主、法治國家，行政公開是行政機關(guān)及其公務(wù)員的政治責任和法律義務(wù)。依法行政的實質(zhì)在于行政權(quán)受到法律的約束和制約，按照民意行政。行政機關(guān)和公務(wù)員履行公開的責任與義務(wù)以及公民依法對行政活動的了解、參與和監(jiān)督是行政法的重要內(nèi)容。因此，行政公開也就成為依法行政的重要保障。

　　公開如同陽光，是最好的消毒劑。行政公開能夠減少行政獨斷專行、暗箱操作、錢權(quán)交易的可能性。因此，行政公開是遏制權(quán)力腐敗的一種有效手段。同時，公開狀態(tài)下的行政機關(guān)和公務(wù)員，往往能夠減少官僚主義，提高行政效率。高效行政又能降低行政成本，最終有助于保障社會公共利益和公民的合法權(quán)益。

　　綜上所述，行政公開是公民權(quán)利保障的一種重要制度和方式。當然，通過行政公開所保障的是公民的政治權(quán)利。所謂政治權(quán)利是指憲法和法律保障的公民政治上的權(quán)利與自由。具體而言，“政治權(quán)利和自由，是指憲法和法律規(guī)定公民有參政議政和參加國家政治生活的民主權(quán)利，以及對國家重大問題享有表達個人見解和意愿的自由而不受政府非法的限制。”[1]各國法律所保障的公民政治權(quán)利主要有：平等權(quán)；
自由權(quán)包括言論、出版、通信、集會、結(jié)社、游行、示威等自由；
參政權(quán)包括選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)和罷免權(quán)等；
請求平等審判權(quán)；
請求國家賠償權(quán)。這是針對整個政治體系而言的公民政治權(quán)利。如果從政府行政公開而言，所保障的是公民的知政權(quán)、參政權(quán)和督政權(quán)，這具體反映在各國的法律制度和行政實踐中。

　　一、知政權(quán)保障

　　知政權(quán)是知情權(quán)的一種重要形式。知情權(quán)也稱了解權(quán)、知悉權(quán)�，F(xiàn)在，我國學(xué)術(shù)界一般都是從知政權(quán)保障層面界定行政公開的。

　　一種觀點認為，“行政公開，簡單來講，就是行政主體在實施行政行為的過程中，除法律規(guī)定的情形外，必須將其行政行為公開于行政相對方及社會，讓其知曉和了解。”[2]即是說，行政公開就是行政行為過程的公開。另一種觀點認為，“行政公開是指公民或社會組織有權(quán)知悉并取得行政機關(guān)的檔案和其他信息。對于公民來講是有知情權(quán)（了解權(quán)）”[3]。即認為行政公開是行政情報信息資料的公開，包括行政法規(guī)、規(guī)章公布和政府文件公示、查閱和請求公開以及會議列席旁觀。

　　在介紹國外行政公開制度時，我國學(xué)者一般也是從知情權(quán)保障的角度理解和分析行政公開的。[4]王名揚教授在其所著《美國行政法》的“行政公開（一）：情報自由法”一章中指出，“行政公開有不同的涵義，本章討論的行政公開是指個人或團體有權(quán)知悉并取得行政機關(guān)的檔案資料和其他信息而言，通常稱這種權(quán)利為了解權(quán)（the rightto Know）”，“公眾的了解權(quán)和對了解權(quán)的限制構(gòu)成行政公開的主要內(nèi)容”。[5]在論述中，王名揚教授則是從行政過程和情報信息資料公開兩個方面分析了解權(quán)的。

　　由于前兩種觀點對知政權(quán)保障的內(nèi)容和范圍的理解都有片面性，因此，又有學(xué)者認為：“所謂行政知情權(quán)，就是公民依法通過各種途徑和形式獲取、知曉行政活動的宗旨、原則、依據(jù)、程序及其結(jié)果的權(quán)利�！盵6]這對保障知情權(quán)的行政公開作了比較全面的界定。

　　不僅如此，有學(xué)者還認為，國家機關(guān)工作人員的活動及其背景資料也是行政公開的內(nèi)容。因此，知政權(quán)就“是指公民依法享有的知悉國家機關(guān)的活動及國家機關(guān)工作人員（尤其是經(jīng)選舉或任命產(chǎn)生的高級官員）的活動及背景資料的權(quán)利�！盵7]

　　“政務(wù)公開”是我國現(xiàn)在的流行術(shù)語。在使用過程中，一種是將“政務(wù)公開”理解為政治公開化，包括黨務(wù)公開、行政公開、警務(wù)公開、司法公開、檢務(wù)公開以至村務(wù)公開和廠務(wù)公開等；
[8]另一種是將“政務(wù)公開”理解為與“司法公開”、“檢務(wù)公開”相對而言的政府行政管理的公開即行政公開。[9]但不論怎樣，都是在知情權(quán)保障或者行政情報公開的層面上使用行政公開的。

　　綜上所述，筆者認為，行政公開所保障的知政權(quán)，是指行政機關(guān)在實施行政管理的過程中，除法律規(guī)定的情形外，必須將其（包括工作人員）行政活動與結(jié)果及其有關(guān)材料公開于行政相對人及社會，讓其知曉和了解的權(quán)利。

　　知情權(quán)保障是行政公開的基礎(chǔ)條件和重要內(nèi)容，是行政公開最基本的層面。但是，行政公開不只是行政情報信息或行政行為的公開，行政公開所保障的也不只是知政權(quán)。在現(xiàn)代各國的行政管理活動中，為了保障知政權(quán)，行政公開應(yīng)當是全方位的，應(yīng)該包括行政情報信息、行政行為和行政結(jié)果等各方面的內(nèi)容。

　�。ㄒ唬┓�律公開

　　法律的公布是立法的重要程序，也是法律生效的一個要件。凡作為行政執(zhí)法依據(jù)，涉及行政相對方的一切法律都必須向社會公開，任何人的合法權(quán)益都不受非公開法律的影響。這是各國非常重視的行政法治原則。因此，各國都對法律公開的方式及其保障作了規(guī)定。

　　英國1946年的法定條規(guī)法對法定條規(guī)的公布作了明確規(guī)定。法定條規(guī)制定后應(yīng)立即送政府印刷廠編號，盡快印刷出售。法定條規(guī)首次印刷和公開出售的日期可以作為法定條規(guī)存在的證據(jù)。當事人違反應(yīng)當公布的法定條規(guī)，如果在其違反時該條規(guī)沒有公開出售，可以在被追訴時以此作為抗辨理由，拒絕適用這個條規(guī)；
除非行政機關(guān)能夠證明當事人在違反時實際上已經(jīng)知悉這個條規(guī)，或行政機關(guān)已經(jīng)采取適當措施讓公眾知悉這個條規(guī)。[10]法國行政法規(guī)定，條例的執(zhí)行力只有在公開以后才能發(fā)生，條例發(fā)布通常采取登載于政府公報或新聞報紙上或張貼于公共場所的方式。美國《聯(lián)邦行政程序法》第55條規(guī)定：“不得以任何方式強迫任何人服從應(yīng)公布在《聯(lián)邦登記》上的任何文件，也不應(yīng)使其受此文件的不利影響，除非他在實際上已及時得知此文件的內(nèi)容”。當然，已經(jīng)在聯(lián)邦登記上公布的法規(guī)，對于不知道該法規(guī)存在的當事人也有拘束力。第553條第4款規(guī)定：“除下列法規(guī)之外，實體性法規(guī)必須至少在施行前30天依規(guī)定公布或送達�！钡�5款規(guī)定：“各機關(guān)應(yīng)給予利害關(guān)系當事人申請發(fā)布、修改或廢除某項法規(guī)的權(quán)利。”

　　2000年3月15日公布的《中華人民共和國立法法》對我國法律、法規(guī)和規(guī)章的公布作了規(guī)定和規(guī)范，第61條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布�！钡�62條規(guī)定：“行政法規(guī)簽署公布后，及時在國務(wù)院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。在國務(wù)院公報上刊登的行政法規(guī)文本為標準文本�！�1996年10月1日實施的我國《行政處罰法》第4條規(guī)定：“對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；
未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)�！�

　�。ǘ�）情報資料公開

　　情報資料的公開是指行政機關(guān)主動或根據(jù)申請，向社會公布與行政管理有關(guān)的政府文件、辦事制度、檔案材料等行政信息資料，以保障公民知政權(quán)的活動。

　　1949年《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第5條第1款規(guī)定：“人人有自由采訪可允許報導(dǎo)的消息的權(quán)利”，這是較早確立行政情報信息公開的一部憲法。

　　美國通過制定和實施《聯(lián)邦行政程序法》、《情報自由法》、《陽光下的聯(lián)邦政府法》、《聯(lián)邦咨詢委員會法》和《隱私權(quán)法》，建立了比較完備的、頗具代表性的行政公開制度。

　�。�1）1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)任何公民之申請須向其提供有關(guān)檔案，不然法院將阻止其封鎖檔案的行為，命令行政機關(guān)出示不適當?shù)貙�公眾封鎖的行政檔案。當然，該法為界定公開與保密的范圍，也規(guī)定了因公共利益和正當理由，可以拒絕公開的事項如國防、外交、機關(guān)內(nèi)部人事制度、貿(mào)易秘密等九項。雖然如此，該法在突破傳統(tǒng)行政保密原則、確認公民知情權(quán)方面，確是一部開創(chuàng)性法規(guī)。

　�。�2）1966年美國國會通過的《情報自由法》對《聯(lián)邦行政程序法》進行了修改，取消了公共利益和正當理由條款，確立了以公開為原則，不公開為例外的公民知情權(quán)保障原則。這對美國以及世界各國行政公開制度的發(fā)展都有重要意義。作為規(guī)范行政公開的專門法規(guī)，該法對以下方面作了規(guī)定：第一、行政公開的原則，即政府文件公開是原則不公開是例外、一切人都具有同等得到政府文件的權(quán)利、政府拒絕提供文件要負舉證責任、法院具有重新審理的權(quán)力。第二、行政公開的范圍，包括必須公開的范圍和免除公開的范圍。免除公開的事項有國防和外交政策、機關(guān)內(nèi)部人員的規(guī)則和習(xí)慣、其他法律規(guī)定保密、貿(mào)易秘密和商業(yè)或金融信息、機關(guān)內(nèi)部和機關(guān)之間的備忘錄、人事的醫(yī)療的和類似的檔案、執(zhí)行法律的記錄和信息、關(guān)于金融機構(gòu)的信息、關(guān)于油井的地質(zhì)的和地球物理的信息以及除外文件，包括妨礙執(zhí)法程序的文件、泄漏刑事程序中的秘密信息來源的文件、聯(lián)邦調(diào)查局關(guān)于間諜和反間諜及國際恐怖主義的文件。第三、公眾了解和取得政府文件的方法，主要有三種即政府機關(guān)在《聯(lián)邦登記》上登載，公眾通過查閱《聯(lián)邦登記》獲得政府文件；
通過建立出售情報出版物制度等方式主動公開，使公眾獲取政府文件；
既不登記又不主動公開，但可以根據(jù)當事人申請而公開。第四、行政公開的保障。根據(jù)美國法律，公民了解政府文件信息的知情權(quán)受到侵害，可以通過行政的、司法的和國會監(jiān)督的方式獲得救濟保障。

　�。�3）《陽光下的聯(lián)邦政府法》與《情報自由法》不同的是，該法規(guī)定合議行政機關(guān)必須公開舉行會議，“象法院的公開審理一樣，公眾可以觀察會議的進程，取得會議的信息和文件”。

[11]美國國會在說明制定該法的目的和政策時說：“公眾有權(quán)在可以實行的范圍內(nèi)，充分了解聯(lián)邦政府作出決定的程序。本法的目的是對公眾提供這樣的信息，同時保護個人的權(quán)利和政府執(zhí)行職務(wù)的能力”。[12]因此，在規(guī)定公民知情權(quán)方面，該法是《情報自由法》的配套法規(guī)。

　�。�4）《聯(lián)邦咨詢委員會法》于1972年制定，該法規(guī)定，咨詢委員會的文件公開的原則適用情報自由法的標準。即“公眾有權(quán)查閱咨詢委員會的記錄、報告、草案、研究或其它文件，并在繳納復(fù)印費以后，可以得到文件的復(fù)制品�！盵13]

　�。�5）《隱私權(quán)法》是規(guī)定行政機關(guān)對個人信息的搜集、利用和傳播必須遵守的規(guī)則的法律。該法規(guī)定了個人記錄必須對本人公開的原則和對第三者限制公開的原則。因此，從這個意義上說，隱私權(quán)法屬于行政公開法律的范疇。

　　法國于1978年7月17日公布《行政和公眾關(guān)系法》，確立了行政文件公開的原則、范圍和保障制度，如規(guī)定公民可查閱非記名文件，文件中記載的人可查閱記名文件。行政機關(guān)的內(nèi)部措施也應(yīng)定期公布�！段靼嘌佬姓�程序法》第62條也規(guī)定：“行政案件中利害關(guān)系人有權(quán)在任何時候通過有關(guān)辦公室得到適當信息，了解審理狀況”。

　　日本1962年制定的《行政不服審查法》規(guī)定了行政廳對當事人“教示”即告知的義務(wù)。1993年制定了《行政程序法》，規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)該事先制定申請?zhí)幏趾筒焕�益處分的標準、期限，并向社會公告，使處分審查的標準公開化。并且，要求行政機關(guān)對相對人作出不利處分時，事先應(yīng)說明理由，并給予聽證的權(quán)利，公民在聽證期間有權(quán)向行政廳請求查閱與案件有關(guān)的所有材料。這些規(guī)定對于推進日本的行政公開，(點擊此處閱讀下一頁)

　　確保公民的知情權(quán)有重要意義。為了實現(xiàn)信息公開，1991年1月，以日本參議院為先導(dǎo)，發(fā)表了《關(guān)于行政信息公開法案》。同年12月，日本政府發(fā)表了《行政信息公開標準》。1998年3月27日，經(jīng)過長期制定、修改的《信息公開法案》通過日本行政改革委員會答辯，經(jīng)內(nèi)閣會議決定提交國會。這在日本行政信息公開化方面步入了一個新的階段。制定中的日本《信息公開法》明確規(guī)定，行政機關(guān)具有向國民說明其一切活動的責任。但未將信息公開作為國民的“知曉權(quán)”加以確認。該法案明確規(guī)定了信息公開的內(nèi)容。即不能公開的內(nèi)容包括：個人信息；
法人信息；
安全保障信息和外交信息；
為了預(yù)防犯罪，警察廳在執(zhí)行工作時的信息；
因該信息的公開會造成外部壓力或干涉，引起誤解和猜測并助長特定投機者的信息；
由于監(jiān)察，檢查或取締可能引起的不公正行為和人事管理部門不能進行正常工作行為的信息。該法案還對行政信息公開的保障救濟作了規(guī)定。

　　我國現(xiàn)在還沒有專門而系統(tǒng)的行政情報資料公開制度。但不少法律、政策還是對行政情報信息公開作了規(guī)定，中央和地方各級人民政府也在進行政務(wù)公開的各種嘗試。

　　中共在政治綱領(lǐng)中提出，要提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)活動的開放程度，重大情況讓人民知道。要求政府機關(guān)堅持公平、公正、公開的原則，直接涉及群眾切身利益的部門要實行公開辦事制度。

　　1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》第4條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開原則。”第34條規(guī)定：“執(zhí)法人員當場作出行政處罰決定的，應(yīng)當向當事人出示執(zhí)法身份證件，填寫預(yù)定格式、編有號碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當當場交付當事人。”

　　1999年10月1日施行的《中華人民共和國行政復(fù)議法》第4條規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)履行行政復(fù)議職責，應(yīng)當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則”。第23條規(guī)定：“申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復(fù)議機關(guān)不得拒絕�！�

　　我國保密法對不能公開的情況作了一般的規(guī)定。

　　我國也在行政情報資料的公開方面進行了各種嘗試。20世紀90年代中后期，政府機關(guān)實行過社會承諾服務(wù)，將工作中與公民和社會有直接聯(lián)系的事項作出服務(wù)承諾，并將承諾內(nèi)容、投訴電話和程序、違諾責任等向社會公開，接受社會監(jiān)督。近年來，重慶市政府要求市級機關(guān)將單位或機構(gòu)名稱、地址、值班電話、職責、管理執(zhí)法依據(jù)、辦事程序、處罰種類及標準等通過各種形式向社會公開。建立行政收費項目公示制度。廣州市新一屆政府于1998年就任時，將八位正、副市長各人主管、分管、協(xié)管的工作范圍，清楚明白地載諸于報端，公諸于眾。公安部曾提出警務(wù)公開有公開執(zhí)法依據(jù)、制度和程序；
公開刑事執(zhí)法；
公開行政執(zhí)法包括公安機關(guān)行政執(zhí)法的職權(quán)和范圍，如辦理戶口、居民身份證、車輛牌照和機動車駕駛證、邊境通行證和出入境證件等。

　　（三）行政過程公開

　　行政過程公開就是將行政程序中涉及重大公共利益、影響公民合法權(quán)益等的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要事項，讓社會或相對方了解的活動。

　　美國的《陽光下的聯(lián)邦政府法》作為政府機構(gòu)會議法對此作了專門規(guī)定。因此，該法要求合議制行政機關(guān)舉行會議必須符合本法的規(guī)定，一切會議除符合本法規(guī)定的免除公開舉行的條件外，必須公開舉行，允許公眾觀察。

　　我國在推行行政過程公開方面也有一些制度和作法。主要有以下幾個方面：

　　1．公務(wù)員公開管理制度。公務(wù)員的考試錄用、考核獎懲、任免升降和辭職辭退等管理活動，都直接或間接地涉及到公民和社會的利益，因此，公務(wù)員管理過程的公開化也是行政公開的重要內(nèi)容。為此，各國都將公務(wù)員管理公開化作為一項重要原則予以規(guī)定。我國在《國家公務(wù)員暫行條例》的總則中也規(guī)定了公開原則，并貫徹到各項管理制度中�，F(xiàn)在，我國政府機關(guān)正依法推行各種形式的公務(wù)員公開考試錄用、公開選拔任用和公開考核評議制度。如北京市、海南省、重慶江津市等實行了干部的任前公示制。北京市選拔干部時，在正式任用前要將干部的基本情況、擬提拔任用的職務(wù)等在一定范圍內(nèi)向社會公開明示，接受群眾的監(jiān)督，聽取社會的反映，然后再決定是否任用。

　　2．政府公開采購制度。近年來，我國中央和地方各級政府都在積極試行政府公開采購。1998年，深圳市人大還通過了我國第一個地方性政府采購法規(guī)即《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府采購條例》，開始了政府采購的法治化和規(guī)范化。現(xiàn)在，《中華人民共和國政府采購法》正在制定過程中。政府采購的試行，又有力地推進了我國行政的公開化。

　　3．政府網(wǎng)上辦公制度等。1998年11月，國家信息管理部門決定啟動“政府上網(wǎng)工程”，1999年即成為中國“政府上網(wǎng)年”。上網(wǎng)后的“電子政府”能夠在網(wǎng)上采集和發(fā)布信息；
進行網(wǎng)上辦公如網(wǎng)上采購、網(wǎng)上招生、網(wǎng)上征稅等。政府上網(wǎng)將對我國政府組織結(jié)構(gòu)、活動方式等帶來深遠的影響，因此，政府網(wǎng)上辦公是行政公開的重要舉措。

　　除此之外，還有政府會議列席旁聽制度、政府機關(guān)“一站式”公開辦公制度等。

　�。ㄋ模┬姓�決定公開

　　行政決定公開就是行政機關(guān)將其作出的行政決定和行政活動結(jié)果通過一定方式告知社會和行政相對人的活動。行政主體作出的影響相對人合法權(quán)益的決定，必須及時告知行政相對人，否則，就不能發(fā)生法律效力。各國往往是從規(guī)定行政機關(guān)告知和送達義務(wù)的角度確認行政決定公開的。《中華人民共和國行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利�！钡�41條規(guī)定，行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依法向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)的，行政處罰決定不能成立。行政處理或處罰決定書只有依法交付或送達給當事人才能生效，這是各國的通則，也是行政決定公開的重要形式。

　　我國在推行行政公開的過程中，還特別注意涉及社會公共利益的行政決策、行政決定和辦事結(jié)果向社會公開以及行政機關(guān)和公務(wù)員向社會匯報其工作狀況、工作結(jié)果和政績等，以便社會了解和監(jiān)督。

　　我國公民也在主動積極地爭取行政公開，以保障自己的知政權(quán)。特別是近年來，社會各界在促使電信服務(wù)、收費的公開上，作了長期的、多方面的努力。1999年，一位電話用戶還向法院起訴杭州市電信局侵犯其知情權(quán)，要求電信局向用戶提交詳細的費用清單。這反映了公民要求行政公開以保障自己的合法權(quán)利的意識在增強。

　　二、參政權(quán)保障

　　參政權(quán)就是公民參與政府活動、影響政府決策的政治權(quán)利。從參政權(quán)保障來講，行政公開就是國家行政機關(guān)向社會開放，允許公民參與行政過程，允許行政相對人影響行政決定的活動，以按照民意進行行政管理。如果說知政權(quán)保障是行政公開的基礎(chǔ)功能，那么，參政權(quán)保障則是行政公開的核心功能。

　　保障參政權(quán)的行政公開，是現(xiàn)代民主行政、法治行政的必然要求，是民主決策、科學(xué)決策的重要體現(xiàn)。中共在政治綱領(lǐng)中，對于民主制度的健全，要求“實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)�！薄爸鸩叫纬缮钊肓私饷袂椤⒊浞址从趁褚�、廣泛集中民智的決策機制”�！吨腥A人民共和國憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民�！�…人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)�！钡�27條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)�！�

　　參政權(quán)保障的主要內(nèi)容包括開放行政職位；
建議權(quán)、申請權(quán)、陳述權(quán)保障；
聽證；
政府采購；
政府網(wǎng)上辦公等。

　　1．開放行政職位

　　行政職位的開放就是指政府行政職位不是世襲的，也不是因先賦的角色獲得的，而是向所有符合法定條件的公民開放，由公民通過公開竟爭考試，根據(jù)其功績獲得職位，參與政府公共活動。也就是說，符合條件的公民都可以通過竟爭考試參加國家和社會公共事務(wù)的管理，這是各國公務(wù)員制度的重要原則和內(nèi)容。

　　2．建議權(quán)、申請權(quán)、陳述權(quán)保障。

　　建議權(quán)是指公民對行政機關(guān)及其公務(wù)員的工作有提出建議性意見的權(quán)利。申請權(quán)是指行政相對人有請求行政機關(guān)依法作為或不作為，以保障自己合法權(quán)益的權(quán)利。陳述權(quán)是指行政相對人在行政機關(guān)作出行政決定時有依法陳述理由、意見和要求以保障自己合法權(quán)益的權(quán)利。通過建議、申請和陳述，向行政機關(guān)表達自己的意見、要求、建議，這是公民參與政府決策、決定和活動的主要形式之一。因此，各國都注重這方面制度和機制的建立健全。

　　我國憲法第35條規(guī)定：“公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由�！钡�41條規(guī)定公民有建議的權(quán)利。這是對我國公民表達意見，參加國家政治生活的民主權(quán)利的憲法保障。

　　我國行政處罰法的一個重要目的是“保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”。為達此目的，行政處罰法對參政權(quán)作了如下規(guī)定：

　�。�1）規(guī)定了陳述權(quán)、申辯權(quán)。該法第6條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)”。

　�。�2）規(guī)定了對陳述權(quán)、申辯權(quán)的保障。第6條規(guī)定：“行政機關(guān)不得因當事人申辯而加重處罰�！钡�32條規(guī)定：“當事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當進行復(fù)核；
當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當采納。”第41條規(guī)定，行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；
當事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。

　　（3）規(guī)定了通過聽證程序參與行政處罰的決定。

　　（4）第55條規(guī)定了違反行政處罰公開制度和程序應(yīng)當承擔的法律責任。

　　《中華人民共和國行政復(fù)議法》對參政權(quán)也作了規(guī)定，第22條規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，在必要的時候，行政機關(guān)可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。

　　《中華人民共和國立法法》規(guī)定了立法過程中的公民參政權(quán)保障，（1）規(guī)定了立法中保障公民參政權(quán)的基本原則。第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”（2）規(guī)定了在行政立法中對公民參政權(quán)的保障。第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式�！�

　　《中華人民共和國監(jiān)察法》第33條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)在檢查、調(diào)查中應(yīng)當聽取被監(jiān)察的部門和人員的陳述和申辯。”

　　3．聽證制度

　　聽證是指行政主體在作出影響行政相對人合法權(quán)益或影響公共利益的決定前，以法定公開的方式，主動或根據(jù)申請聽取行政相對人意見，為當事人和利害關(guān)系人提供辨明機會，接受證據(jù)的活動。它主要包括公聽會、非正式聽證和正式聽證。聽證是保障當事人平等、有效參與行政決定的法律制度。

　　如上所述，我國行政處罰法和立法法對立法聽證、行政處罰聽證作了規(guī)定。

　　《中華人民共和國價格法》對價格聽證會作了規(guī)定。第23條規(guī)定，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價時，應(yīng)當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可能性。

　　我國各地也在嘗試舉行立法、行政處罰和價格制定等的聽證會。如1999年，廣東省人大常委會在修改《廣東省建設(shè)工程招標投標管理條例》時，舉行了我國首次立法聽證會。重慶市在1998年試行了價格決策聽證會，凡是重大價格調(diào)整決策，均由物價部門邀請人大代表、政協(xié)委員、專家、消費者代表，以及要求價格調(diào)整的單位等多方成員參加。之后，重慶市舉行了物業(yè)管理服務(wù)收費、電信資費調(diào)整、教育收費、工程建設(shè)中介服務(wù)費等十次價格聽證會。

　　三、督政權(quán)保障

　　督政權(quán)是指行政機關(guān)要接受外界的監(jiān)視、督促，按照民意勤政、廉政或者改正錯誤，以保護公民的合法權(quán)益。它主要包括批評權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)等。督政權(quán)保障是行政公開的重要內(nèi)容和功能。在整個行政公開制度中，只有在知政權(quán)、參政權(quán)保障的基礎(chǔ)上才有督政權(quán)保障；
只有保障了督政權(quán)，知政權(quán)、參政權(quán)保障才能是有效的；
只有知政權(quán)、參政權(quán)和督政權(quán)都得到保障，行政公開才是完整的，也才能真正體現(xiàn)民主政治、法治行政的本質(zhì)和價值。(點擊此處閱讀下一頁)

　　督政權(quán)的保障，意味著公民對國家機關(guān)及其工作人員的不當行為或侵犯其本人、他人或社會利益的違法行為，有權(quán)提出批評、申訴、控告和檢舉。因此，從抑制和矯正行政過錯，保障公民合法權(quán)益的角度，督政權(quán)保障即是對公民救濟權(quán)的保障。但不論是保障督政權(quán)還是救濟權(quán)，都要求政府機關(guān)行政公開、行政開放，按民意辦事。

　　中共在政治綱領(lǐng)中提出，我們的權(quán)力是人民賦予的，一切干部都是人民的公仆，必須受到人民和法律的監(jiān)督�！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定我國公民的監(jiān)督權(quán)有：批評權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)。第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；
對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”�！吨腥A人民共和國行政處罰法》對行政處罰行為規(guī)定了具體的監(jiān)督制度。第54條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度。縣級以上的人民政府應(yīng)當加強對行政處罰的監(jiān)督檢查。公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)作出的行政處罰，有權(quán)申訴或者檢舉；
行政機關(guān)應(yīng)當認真審查，發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯誤的，應(yīng)當主動改正�！�

　　為了保障申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)，各國一般建立了行政復(fù)議制度、行政訴訟制度以及設(shè)立舉報中心等法定制度和機構(gòu)。

　　批評權(quán)是指公民有對國家機關(guān)及其工作人員的不當行為提出批評的權(quán)利。公民可以通過口頭或書面方式行使批評權(quán)。其中，新聞輿論報導(dǎo)監(jiān)督是一種非常有效的方式。我國新聞輿論機關(guān)在方面作了許多工作，發(fā)揮了一定的作用。珠海市于1999年在全國率先制定實施《珠海市新聞輿論監(jiān)督辦法（試行）》，又于2000年頒布《珠海市新聞輿論監(jiān)督采訪報道的若干規(guī)定》。規(guī)定：只要不涉及國家安全、國家機密及軍事機密的，新聞記者進行新聞輿論監(jiān)督時，任何單位、部門和個人都必須接受采訪，并與之密切配合，如實反映情況和問題。以此支持社會輿論監(jiān)督。珠海市在今年初還通過問卷調(diào)查和測評團測評的方式評價和監(jiān)督政府機關(guān)。這些嘗試都是值得肯定的。

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　　[11] 王名揚．美國行政法[M]．中國法制出版社．1995．1．1026。

　　[12] 同注[11]，第1027頁。

　　[13] 同注[11]，第1057頁。

　　載《現(xiàn)代法學(xué)》2001年第5期。

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