中共十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》甫于近日面世。這份《決定》指出，今后將允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

　　對此，海外中文報刊眾說紛紜，或謂北京視之為解決農(nóng)村勞動力過剩的手段，或謂北京藉此發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，或謂北京旨在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題上謀求突破，引發(fā)城市化進程等。然而，上述考量尚不足以推動北京領(lǐng)導人排除各方干擾，毅然將這項重大政策變動付諸實施。

　　新政的藍本來自城市公房改革　

　　筆者研判，這項政策變動的幕后存在三個要素，即決策的底蘊、決策的藍本以及促成當局今日推行新政的催化劑：

　　首先，北京之所以作出重大的政策變更，是旨在盤活農(nóng)村“沉睡的”金融資本，為農(nóng)村經(jīng)濟、商業(yè)活動的磨盤中加注清水。

　　其次，北京多年前將城市公房的使用權(quán)從產(chǎn)權(quán)中剝離開來，活躍了數(shù)以千萬計的市民家庭的財務(wù)能力，獲得的經(jīng)驗為這次決策提供了效法的藍本。

　　最后，北京自2006年3月宣布取消農(nóng)業(yè)稅以后，許多農(nóng)戶鑒于一來法律不保障耕地的使用權(quán)可以有償“流轉(zhuǎn)”，二來農(nóng)業(yè)稅取消后，荒棄耕地就毋須支付任何代價了，適足以騰出身子赴城市賺錢。于是荒棄耕地之風近年在農(nóng)村愈演愈烈，此即促成北京今日推行農(nóng)業(yè)新政的催化劑。

　　這三個因素中，最值得海外專家給予評估的是，上次城市房改獲得的經(jīng)驗究竟是否適用于這次農(nóng)業(yè)新政。這是衡量新政推行利弊大小的主要標準之一。

　　當年北京決定在大陸城市進行公房改革時，將公房的使用權(quán)從產(chǎn)權(quán)中剝離開來，有意轉(zhuǎn)讓(即出售)居屋使用權(quán)的市民迅即可以取得大量現(xiàn)金，投資于小生意或者股市。在后來掌握千萬、百萬資產(chǎn)的富裕市民階層中，不少人就是藉此發(fā)家致富的。

　　以往由于政府不準許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或者抵押宅基地和耕地，農(nóng)戶掌握了宅基地和耕地，具有使用價值卻沒有交換價格，緩急之際，派不上用處。如今北京準許農(nóng)民在有償?shù)那疤嵯驴梢浴傲鬓D(zhuǎn)”宅基地和耕地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村金融流動迅即趨于活躍，自不待言。以下研判一下農(nóng)業(yè)新政在推行以后必然帶來的多項正面意義和負面后果，限于篇幅，僅列舉犖犖大端而已。

　　政策的正面意義

　　農(nóng)業(yè)新政的正面意義包括下列諸條：

　　其一，盤活農(nóng)村生產(chǎn)、生活資料中的資本要素，激活農(nóng)村經(jīng)濟、商業(yè)活動，數(shù)年以后，農(nóng)村局面丕變，自是意料中事�？梢灶A估，大、中、小城市郊區(qū)將首先改善經(jīng)濟狀況。

　　其二，近年在各地頻頻爆發(fā)的農(nóng)民與政府之間的群體性暴力抗爭事件，多數(shù)由于政府勾結(jié)地產(chǎn)商對農(nóng)民土地強取豪奪所致。如今農(nóng)民獲準自愿轉(zhuǎn)讓宅基地和耕地的權(quán)益，必然分享對土地定價的權(quán)力。宅基地和耕地不久就會具有隨行就市的市價。土地市價昭彰，在人耳目，地方政府抑或地產(chǎn)公司難以上下其手，或者動輒巧借名目，強行征用，或者只手遮天，恃勢以低價強買土地。如此，部份農(nóng)民同政府之間一觸即發(fā)的尖銳矛盾勢必急劇緩解。

　　其三，宅基地和耕地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)已經(jīng)獲準“流轉(zhuǎn)”，為下階段的農(nóng)村經(jīng)濟活動奠定了基礎(chǔ)。地產(chǎn)公司自會對城市郊區(qū)的宅基地擇肥而噬﹔經(jīng)營農(nóng)業(yè)的公司以及各處的種田能手也會俟機而動，在遠離城市的農(nóng)村取得成片種植農(nóng)作物的權(quán)利。久而久之，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營會在全國涌現(xiàn)，提高農(nóng)業(yè)的效率并且降低種田的成本。

　　其四，億萬農(nóng)戶均擁有宅基地和耕地，今后有了不等的“身價”，必然珍惜到手的財富。尤其是住在城市郊區(qū)的農(nóng)戶，平時遇到急需用錢之處，可以通過各種手段換取現(xiàn)金，以解燃眉之急。這樣自然有助于維持整個社會的穩(wěn)定。

　　六大負面后果

　　現(xiàn)逐點評估新政的負面后果：　　

　　其一，這次國際金融危機爆發(fā)，大陸適逢池魚之災。固然有不少失業(yè)的農(nóng)民工滯留城市，做攤販度日，還是有許多農(nóng)民工返鄉(xiāng)謀生，協(xié)助當局緩解危局。今后大量農(nóng)戶把耕地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去以后，再遇到類似經(jīng)濟危機，農(nóng)民工只能滯留城市，同市民爭食了。換言之，就整體而言，大陸農(nóng)村素來具有的協(xié)助當局消弭經(jīng)濟危機的能力會逐步消失一部份。

　　其二，這次農(nóng)民獲準將過去不屬于自己的生產(chǎn)和生活資料據(jù)為己有，或許今后會刺激產(chǎn)業(yè)界員工提出類似要求，對當局構(gòu)成連串的壓力。在國際上，這類事件是不經(jīng)之談，在大陸的特殊國情下，卻不能排除發(fā)生的可能性。大慶油田前員工在花完買斷工齡所獲的巨款以后，聚眾鬧事，終于全體獲準重返油田上班，就是一個例證。

　　其三，一旦農(nóng)村資本能量被釋放出來，金融流通加速，就像改革初期城市經(jīng)濟、商業(yè)活動趨向活躍之際出現(xiàn)的情況一樣，勢必需要北京財政部門提供龐大的資金流。不久以后，通貨膨脹必然加劇，會影響全國民眾的日常生活。簡言之，農(nóng)業(yè)新政涉及國家的資源和利益的再次分配，影響深遠。如何判斷，是一個見仁見智的問題。

　　其四，以前大陸農(nóng)業(yè)用地沒有市場化，自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地不受法律保護，存在風險折價，農(nóng)民收入極低。隨著城市化進程加快，這些自發(fā)流轉(zhuǎn)的土地急劇升值，農(nóng)民已經(jīng)開始鬧事，或者要求收回土地，或者要求補償收益。目前許多事端就是農(nóng)民毀約引起的。如今農(nóng)民獲準流轉(zhuǎn)農(nóng)地，今后事端或法律訴訟大批涌現(xiàn)的現(xiàn)象，是不可避免的。

　　其五，農(nóng)民擁有宅基地和耕地，自生自滅，不至于給當局制造麻煩。假若眾多的農(nóng)民失去土地，難免不造成社會的巨大動蕩。這是一個歷史規(guī)律，歷朝如此，對當代中國也似乎適用。今后大批農(nóng)民喪失耕地的經(jīng)營權(quán)，花完到手的款項以后，又不適應(yīng)現(xiàn)代社會，被社會邊緣化，闔家生計沒有著落，必然給整個社會帶來沉重的負擔。從長遠說來，農(nóng)村土地兼并勢必加劇，就中國國情而言，恐非國家之福。

　　其六，盡管政策規(guī)定，農(nóng)田用途不準變更，中國國情卻是“上有政策，下有對策”，稍假時日，必然會突破中央規(guī)定的18億畝耕地的紅線。這就給中國糧食安全平添了變數(shù)。中國是人口最多的大國，從國外連年進口大量糧食，作為權(quán)宜之計，未嘗不可，然而，設(shè)若進口糧食成為基本國情，不但受制于人，而且從長遠觀點來看，也不現(xiàn)實。一言以蔽之，能源不足，僅牽涉發(fā)展的速度﹔而糧食短缺，就涉及生存大計了。

　　此外，還存在一個變數(shù)，即農(nóng)業(yè)新政能否推行，取決于地方政府是否配合。當前地方政府用于運轉(zhuǎn)的費用，依靠各種地方稅收以及同中央分成的若干中央征收的稅種，而地方政府賴以發(fā)展的項目資金，卻大部份來自于差價賣地的收益。假如農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益全歸農(nóng)民享有，地方政府又如何支撐眾多的發(fā)展項目﹖

　　綜上所述，在可以預期的將來，中國社會保障體系距離合理、管用的要求還存在相當大的差距。當局如何因應(yīng)前述負面后果，自然“宜未雨綢繆，毋臨渴掘井”。

　　作者是斯坦福大學國際安全和合作中心研究員

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