從2005年黨的十六屆五中全會制定“十一五”發(fā)展規(guī)劃起，中國的改革實際上已經(jīng)進入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期。如果說過去28年中國是以經(jīng)濟體制改革為中心，帶動其他改革的話，“十一五”規(guī)劃中有關(guān)“深化行政體制改革將是未來中國改革開放的關(guān)鍵”的論述，則標志著國家改革的重點將轉(zhuǎn)到以行政管理體制為中心的軌道。

　　行政體制改革有突破

　　“嚴治官，善待民，創(chuàng)新政體，穩(wěn)定銀根”，是我國行政體制改革的重要方向。回顧近兩年的公共治理狀況，我國行政體制改革在上述方面取得了突破。

　　首先，從“嚴治官”方面來看，這幾年新一屆領(lǐng)導人明顯加大對官員治理的力度，特別是對高官的腐敗采取了嚴厲的高壓政策。有資料顯示，僅2006年一年，中央查處的省部級高官的腐敗案件已經(jīng)超過了20起，是這幾年來查處人數(shù)最多的一年。特別是查處了上海陳良宇的腐敗案后，在黨內(nèi)外引起了巨大反響，它進一步顯示了中央反腐敗的堅強決心。這意味著“嚴治官”的力度進一步在加大。

　　其次，在“善待民”方面，也有突破性進展。其最主要的標志是，關(guān)注困難群體的利益，解決普通民眾切身的問題，取消農(nóng)業(yè)稅，減輕農(nóng)民的負擔，特別是提出構(gòu)建和諧社會的目標，作出了解決包括農(nóng)民在內(nèi)的全民最低生活保障問題。這些舉措，同樣受到了廣大民眾的熱烈擁護和響應。

　　第三，在“創(chuàng)新政體”方面，可以從兩方面看：一是以地方黨政換屆為契機，擴大黨內(nèi)民主，如制定了黨政干部的任用條例、回避條例、異地交流條例，減少黨內(nèi)專職副書記的數(shù)量，改善黨內(nèi)的決策領(lǐng)導體制，在產(chǎn)生十七大黨代表中，擴大差額選舉的范圍等；
二是進一步推動行政管理體制改革。如加快轉(zhuǎn)變政府職能的步伐，建立法制政府，建立行政問責制，深化行政審批制度改革，建立對政府的績效評價體系，推進政務(wù)公開，頒布實施公務(wù)員法等。

　　第四，在“穩(wěn)定銀根”方面，應該說從2004年起，中央就著力宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟的健康發(fā)展。盡管這方面遇到了包括人民幣升值的壓力、房地產(chǎn)過熱等在內(nèi)的多方面困難和阻力，但是沒有動搖中央宏觀調(diào)控的決心。原因很簡單，目前的中國經(jīng)濟體其規(guī)模已經(jīng)很大了，經(jīng)濟能不能保持平穩(wěn)的發(fā)展，能不能穩(wěn)定，對全局有重要影響。這從另一方面也證明，今天的中國經(jīng)濟已經(jīng)經(jīng)受不起大起大落的打擊了。

　　基于上面的分析，可以把過去一年中國行政體制改革的特點概括為以下五點：

　　一是開始把改革重點由經(jīng)濟體制向行政體制改革轉(zhuǎn)移，為實現(xiàn)本屆政府行政改革目標在多個層面進行推進；
二是配合地方黨委換屆，擴大黨內(nèi)民主，打擊腐��；
三是政府的社會管理和公共服務(wù)職能得到進一步重視和加強，并有一系列實質(zhì)性舉措；
四是人們對未來中國行政體制改革和政治體制改革產(chǎn)生了很多聯(lián)想和期待，社會民主、政治民主的呼聲進一步提高；
五是宏觀調(diào)控雖然步履艱難，但整體上保持了中國經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展。

　　政府管理難題進入深層次

　　目前在行政體制改革層面遇到的主要問題，除了經(jīng)濟層面以外，主要有以下三大突出問題：

　　首先，中國經(jīng)濟經(jīng)歷了28年的高增長，經(jīng)濟社會發(fā)展積累了一系列深層次的問題，這些問題都牽涉到體制缺陷。比如宏觀調(diào)控在某些方面的失靈，中央權(quán)威得不到應有的維護，地方主義明顯抬頭；
再比如，社會管理和公共服務(wù)職能薄弱，也與傳統(tǒng)行政管理不合理的制度安排和運行行為息息相關(guān)。還比如，權(quán)力行使的非理性，權(quán)力濫用，權(quán)錢交易，官商勾結(jié)等，又是與尚未形成有效的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)有關(guān)。

　　其次，權(quán)力部門化、部門利益化、利益法定化更加突出，一些部門利益已經(jīng)凌駕于公眾利益、甚至國家利益之上，從而導致了一些公共政策的扭曲、變異。導致一些公共政策制定的成本高，周期長，效率低，內(nèi)耗嚴重。

　　與此相聯(lián)系，這樣的公共政策過程，也可能使政府所代表的公平、正義的天平發(fā)生傾斜，用部門利益危害社會的公共利益。目前在我國的政治生活中，之所以社會矛盾沖突凸顯，群發(fā)性事件增加，除了社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、大量農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移、社會流動性增加等客觀因素外，也與這種部門利益、行業(yè)壟斷、收入分配嚴重不公等制度、政策因素，有直接的聯(lián)系，這一點，尤其值得各方高度關(guān)注。

　　第三，權(quán)力行使的非理性以及由此產(chǎn)生的官員腐敗現(xiàn)象依然多發(fā)。近年來加大了反腐敗的力度，采取了被稱之為“四管齊下”的反腐舉措，即制定黨內(nèi)監(jiān)督條例，制定黨內(nèi)紀律處分條例，對中央部委的紀檢監(jiān)察實行垂直管理，中央對地方以及地方黨政機關(guān)黨政機構(gòu)實行巡視制度。但腐敗現(xiàn)象仍然多發(fā)，說明需要繼續(xù)深化研究，構(gòu)建合理的體制以防止權(quán)力的非理性。

　　中國行政體制改革要整體推進

　　無論是目前以擴大黨內(nèi)民主為主要內(nèi)容的政治體制方面所進行的一系列改革，還是十七大以后政治層面改革的戰(zhàn)略、布局、視野，都將對未來中國的行政體制改革產(chǎn)生深遠影響。

　　就行政本身的改革來看，未來中國行政體制改革首先要有改革策略的改變。過去的五次行政管理體制改革，有三個方面值得反思：

　　一是過去五次行政體制改革，幾乎每次都有精簡機構(gòu)，裁減人員，轉(zhuǎn)變職能，政企分開等目標，但都不徹底，陷入改革目標的低效率重復；

　　二是1987年以后，行政改革沒有和事業(yè)改革整體推進，以至于后來一些地方把行政體制改革、裁減行政人員變成了“行政編”和“事業(yè)編”的數(shù)字游戲；

　　三是光有行政層面的改革，沒有政治層面的深入，難以解決行政管理中的深層次問題。比如，經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變問題。本來早在制定國家“九五”發(fā)展計劃的時候，我國就明確提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，用集約型增長方式，替代粗放型增長方式，但是由于沒有官員選拔、任用、考核、激勵等政治層面改革的配合，一些地方在“政績工程”的影響下，經(jīng)濟增長方式方面的問題愈演愈烈，甚至一些地方把“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”演變成“以GDP為中心”�？梢姡�經(jīng)濟增長方式的問題，首先是一個官員的激勵、考核和選拔方面的導向和機制問題，是政治層面的問題，而不是一個簡單的行政層面的問題。

　　因此，下一步以政府為中心的行政體制改革要真正深入，避免再走彎路，就必須改變原有的推進策略。也就是說，要把行政體制改革，乃至政治層面的改革和事業(yè)改革進行整體推進，并可重新設(shè)置超越政府部門利益之上的一體化推進改革的機構(gòu)，只有通過這樣的機構(gòu)來設(shè)計改革方案，制定改革的目標，行政管理體制改革才能真正跳出以往的受制于部門利益的窠臼。

　　就改革重點來看，將來最關(guān)鍵的是要解決四方面突出問題。

　　要按照改變政府主導型的經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)向市場主導型的經(jīng)濟增長方式的思路，調(diào)整政府的組織結(jié)構(gòu)，確定政府的基本功能。這就要在橫向和縱向兩個方面進行改革。在結(jié)構(gòu)和功能的設(shè)計方面，要拋棄政府機構(gòu)改革的概念，明確提出建立公共行政體制的組織架構(gòu)。這中間，尤其要解決政府部門主導公共政策過程中所帶來的一系列問題。

　　適應社會公共需求的變化，加快公共服務(wù)體制建設(shè)的步伐。加大政府的社會管理和公共服務(wù)職能，無疑是未來中國行政管理體制改革的重點。在這方面，一個突出問題，就是要圍繞建立公共服務(wù)體制，重構(gòu)公共服務(wù)體系，加強政府在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的職責。因此，促進政府由傳統(tǒng)管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由單一的經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共治理型政府轉(zhuǎn)變，由主要靠手工作業(yè)的政府向信息化政府轉(zhuǎn)變，就成為行政管理體制改革的重要使命。

　　要抓住公共財政體制和公共投資體制改革這兩個關(guān)鍵，解決中國主要由政府主導型增長方式向由市場主導方式的轉(zhuǎn)變。從公共財政體制方面來看，要真正確立公共財政的價值和理念，要通過加大人大對政府財政方面的監(jiān)督功能，保證公共財政的公共屬性，并逐步建立人大對政府公共財政開支的硬約束機制；
在公共投資方面，政府要下決心從競爭性領(lǐng)域退出，保證有限的公共財政真正用于公共領(lǐng)域。這樣既可以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，又能更好地發(fā)揮國家公共投資的作用。換句話說，政府財政和投資，只有在這兩個層面改革有了實質(zhì)性的突破和進展，才有可能真正建立起一個與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應的政府管理架構(gòu)。

　　要積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革。大量事實證明，中國的政治體制改革滯后于其他領(lǐng)域的改革。從長遠來看，如果政治體制改革不能及時跟進，必將付出更大的社會成本。在這方面，黨的十七大前的換屆工作，已經(jīng)邁出了關(guān)鍵的一步。未來要在目前改革的基礎(chǔ)上，進一步擴大改革范圍，加大改革的力度，要結(jié)合中國的實際進行探索。惟如此，以政府自身為中心的行政管理體制改革，才有可能真正取得突破性進展。

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