【摘要】以效率和穩(wěn)定見長的官僚體制作為一種組織體制是有粉內(nèi)在缺陷的，其外在表現(xiàn)是效率的有限性和對人性的壓抑，根本原因則是工具理性的缺陷及其與價值理性的沖突同時，作為一種非市場性的公共行政組織而存在的官僚體制，在現(xiàn)代社會中與代議民主制、共同參與民主制和西方社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)都存在著深層次的結(jié)構(gòu)性沖突，并由此而成為當(dāng)代西方新公共管理運(yùn)動的內(nèi)在動力。

　　【關(guān)鍵詞】官僚體制；
內(nèi)在缺陷；
結(jié)構(gòu)性沖突

　　以等級結(jié)構(gòu)、非人格化、連續(xù)性和專業(yè)分工為基本特征的官僚體制是現(xiàn)代社會的正規(guī)化政府組織形式，它在指揮和控制現(xiàn)代社會中發(fā)揮著極為重要的作用。在經(jīng)典的官僚制理論看來，它之所以能在現(xiàn)代社會獲得長足發(fā)展并取代傳統(tǒng)社會的組織體制，是因為它在技術(shù)上的優(yōu)勢超過了任何其它的傳統(tǒng)組織形式。但是，官僚體制在現(xiàn)代社會的實際發(fā)展表明，正是官僚體制的這一技術(shù)優(yōu)勢使它自產(chǎn)生之日起就隱含著內(nèi)在缺陷，并在現(xiàn)代社會中產(chǎn)生了廣泛的結(jié)構(gòu)性沖突。

　　一、官僚體制的內(nèi)在缺陷

　　官僚體制之所以具備以效率和穩(wěn)定見長的技術(shù)優(yōu)勢，是因為官僚體制在現(xiàn)代社會的擴(kuò)張體現(xiàn)了以手段和程序的可計算性為特征的工具理性在現(xiàn)代社會的大大張揚(yáng)。但是，工具理性是一種有限的理性，它所帶來的效率還只是一種有限的機(jī)械效率，推到了極端則只能是局部效率，甚至是無效率。因為在復(fù)雜的官僚體制總體中，總體效率的取得是要以某些局部在某種情況下的效率犧牲來取得的。官僚體制的專業(yè)化所帶來的局部效率的提高反而可能在某些情況下?lián)p害整體效率。條塊分割化的分工的發(fā)展雖然會提高部門效率，但同時也會導(dǎo)致部門的無休止擴(kuò)大，出現(xiàn)部門與部門的交叉重盈，由此出現(xiàn)的溝通障礙和協(xié)調(diào)困難也會進(jìn)一步帶來整體效率的降低。公務(wù)的分級辦理雖然能夠使權(quán)限和職責(zé)明確，但僅靠以文書來傳遞公務(wù)又會帶來文件數(shù)量的增多，文犢主義盛行對執(zhí)行公務(wù)的嚴(yán)格程序規(guī)定而帶來的求全貴備，有時反而會貽誤辦事時效。在等級金字塔之下，有效做出決策的是高居于頂端的上級，而高居于頂端的上級又不掌握第一手材料，依靠下層官僚傳輸信息所帶來的扭曲和等級鏈條拉長所帶來的決策緩慢必然帶來決策的失誤和時機(jī)的延誤。同時，官僚體制又是一種缺乏競爭效率的制度安排。因為官僚體制內(nèi)部官員個人的家產(chǎn)與其工作的行政資源是分開的，報酬的取得又是依據(jù)他在等級金字塔中所處的層級而定，而與其中個人的勞動補(bǔ)償和勞動效率無關(guān)，或只有間接關(guān)系，或者甚至是成反比例關(guān)系，這就使得官僚體制內(nèi)部的官員只具有對效率的微弱的內(nèi)部動力特征。終身任期又使官員的收人得以早澇保收，這又進(jìn)一步從外部弱化了官員的內(nèi)部創(chuàng)新動機(jī)。

　　除了效率和相應(yīng)的精確、持續(xù)之外，官僚體制還以其穩(wěn)定和統(tǒng)一見長。但這種穩(wěn)定和統(tǒng)一的取得也使人類為此而付出了沉重的代價。因為穩(wěn)定和統(tǒng)一的取得依據(jù)的是非個性化的規(guī)則和等級結(jié)構(gòu)的結(jié)合。非個性化規(guī)則的擴(kuò)展使公務(wù)的執(zhí)行有了明晰和可靠的依據(jù)，同時也把人與人之間和關(guān)系變成了事的關(guān)系，從而也就帶來了組織內(nèi)部人際關(guān)系的松弛與冷漠個人對規(guī)則的機(jī)械服從也嚴(yán)重壓制了個人的自由和創(chuàng)造性，把官員自身變成了機(jī)器上的齒輪。一切循常規(guī)而行所帶來的行為模式是因循守舊，墨守成規(guī)，對新生事物和復(fù)雜的環(huán)境缺乏應(yīng)變而體現(xiàn)出笨重、遲鈍和僵化、保守的趨勢。這種體制和行為模式的擴(kuò)展也將壓抑整個人類的創(chuàng)造性，把人類關(guān)進(jìn)自身設(shè)置的牢籠之中而難以突破。官僚體制之所以在效率和穩(wěn)定兩個方面都有難以克服的內(nèi)在缺陷，其根本原因則來自于官僚體制所依據(jù)的工具理性的內(nèi)在缺陷。按照馬克斯•韋伯的界定，工具理性是一種強(qiáng)調(diào)手段和程序的可計算性的客觀理性。工具理性所要求和體現(xiàn)的精確、穩(wěn)定、統(tǒng)一、嚴(yán)格的紀(jì)律和可靠性帶來了官僚體制在效率和穩(wěn)定上的優(yōu)勢。但是這種效率還只是一種有限的機(jī)械效率而不是無限的競爭效率。作為一種手段體系而存在的機(jī)械效率還有可能出現(xiàn)手段與手段的沖突而帶來效率的損失。也就是說，工具理性的發(fā)展并不一定必然帶來效率的提高。同時，工具理性的擴(kuò)展還有可能與強(qiáng)調(diào)目的和后果的價值理性產(chǎn)生沖突。工具理性所帶來的效率和穩(wěn)定并不一定符合人類的本性和目的。馬克斯•韋伯的分析表明，官僚體制在工具上的合理性與其價值上的非理性基本上是呈現(xiàn)一種正比例關(guān)系，亦即工具理性的程度越高，其在價值上的理性程度就越低。在官僚化的組織體系中，人的一切行為均應(yīng)以組織的規(guī)章、紀(jì)律、計劃為依準(zhǔn)，這樣，人的內(nèi)心感情、人的精神需求以及人的本能就不可避免地受到抑制，長此以往，人就會逐漸喪失獨(dú)立的個性而異化為一個沒有個性的機(jī)器零部件，官僚體制的發(fā)展愈完備，它就愈脫離人性。由此也就表明，官僚體制從其誕生之日起，就埋藏了工具理性和價值理性相沖突而自身又難以擺脫的二難困境。工業(yè)革命以來的普遍和全面的官僚體制化過程，同時也是這種沖突日漸加劇的過程。

　　二、官僚體制與代議民主制的結(jié)構(gòu)性沖突

　　現(xiàn)代社會的官僚體制在政治領(lǐng)域內(nèi)是作為一種公共行政組織而與代議民主制相結(jié)合而運(yùn)轉(zhuǎn)的。也就是說，現(xiàn)代社會的政治體制是一種代議民主官僚制。在理想的運(yùn)作模式下，代議民主制高居于官僚體制之上，實施政治統(tǒng)治，進(jìn)行政策制定官僚體制匍匐于代議民主之下，忠實地履行行政管理職能，中性地執(zhí)行政策。代議民主制對官僚體制的控制方式主要有三個方面制定和修改作為官僚體制行動依據(jù)的法律、法規(guī)和政策由代議民主機(jī)制產(chǎn)生的政務(wù)官員來貫徹代議機(jī)構(gòu)的意志，并充當(dāng)事務(wù)官的首腦通過對預(yù)算的直接掌握來控制官僚行政機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)，并實施相應(yīng)的監(jiān)督。傳統(tǒng)的政治理論認(rèn)為，通過上述體制上的設(shè)計，就可以既發(fā)揮官僚體制的技術(shù)優(yōu)勢以提高行政效率，又可防止官僚體制的擴(kuò)張而濫用權(quán)力。這就是經(jīng)典的政治、行政二分法。

　　事實上，官僚體制的成長過程表明它并不是一個真正的中立機(jī)構(gòu)，與官僚體制相伴隨而來的是官僚體制自主性的成長和官僚行政權(quán)力對代議民主制的嚴(yán)重侵蝕�，F(xiàn)代社會的社會化發(fā)展使得社會事務(wù)的復(fù)雜程度加劇，社會對公共行政的需求日益增加科學(xué)化的發(fā)展使科學(xué)技術(shù)在行政領(lǐng)域的應(yīng)用面拓寬，行政專業(yè)化的趨勢加強(qiáng)而專業(yè)化的加強(qiáng)則使官僚行政機(jī)構(gòu)在立法活動中扮演了越來越重要的角色，代議機(jī)構(gòu)已不能再準(zhǔn)確和全面地表達(dá)民意。這樣，無論在隱態(tài)還是顯態(tài)方式上官僚行政機(jī)構(gòu)的立法職能都大大加強(qiáng)。在隱態(tài)方式上，官僚行政機(jī)構(gòu)的立法提案成為代議機(jī)關(guān)的法律和政策的比例大大增加在顯態(tài)方式上，代議機(jī)關(guān)對于政策問題往往只能提出原則目標(biāo)，具體的政策方案往往是由官僚行政機(jī)關(guān)來具體落實的。委任立法權(quán)和緊急立法權(quán)的獲得又進(jìn)一步增加了官僚行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)政治事務(wù)的能力。官僚機(jī)構(gòu)本身參與了政治決策過程，其意志和信仰滲人政策制定階段的成份增多，甚至可以抵制、阻撓來自政治過程的壓力而貫徹自己的意志。

　　隨著公共事務(wù)的增多和官僚行政機(jī)構(gòu)在規(guī)模上的越發(fā)增大，官僚行政機(jī)關(guān)對政務(wù)官的反制約力量也大大加強(qiáng)，政務(wù)官對常任文官的控制也大有被架空之勢。事務(wù)官在任期、專業(yè)、信息、時間和人數(shù)規(guī)模上的五大優(yōu)勢使兩官在力量上失去平衡，政務(wù)官已基本沒有能力控制自己的部門。五大優(yōu)勢的存在使事務(wù)官能夠在很大程度上影響支配政務(wù)官的決策。此時，如果不加強(qiáng)政務(wù)官的嚴(yán)格控制，就有悖于政治主導(dǎo)行政的代議民主制下的民主責(zé)任原則，政治家不能充分承擔(dān)政治貴任。但如果為了實現(xiàn)代議民主原則而過分干預(yù)，又可能扭曲事務(wù)官執(zhí)行政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，降低政策執(zhí)行質(zhì)量。由此，代議民主官僚制在實際運(yùn)行中陷人了悖論式的惡性循環(huán)之中而難以自拔。

　　代議機(jī)關(guān)對官僚行政機(jī)關(guān)所實施的另一項控制措施是掌握錢袋權(quán)并實施相應(yīng)的監(jiān)督。但是，帕金森和尼斯坎寧的研究表明，官僚機(jī)構(gòu)有擴(kuò)大預(yù)算和規(guī)模的內(nèi)在沖動。在現(xiàn)代政府體制的理想模式下，官僚機(jī)構(gòu)擴(kuò)大預(yù)算的沖動要受到代議機(jī)關(guān)的抑制。但是，在代議機(jī)關(guān)與官僚機(jī)構(gòu)的雙邊壟斷關(guān)系中，作為賣方壟斷組織的官僚機(jī)構(gòu)生產(chǎn)的公共物品是代議機(jī)關(guān)購買并提供選民的。而官僚機(jī)構(gòu)的信息壟斷優(yōu)勢又使得其在與代議機(jī)關(guān)討價還價時居于優(yōu)勢的權(quán)力地位。代議機(jī)關(guān)在官僚機(jī)構(gòu)撥款時要加以考慮的是官僚機(jī)構(gòu)生產(chǎn)的成本狀況，但都缺乏相應(yīng)的信息，因為官僚機(jī)構(gòu)會竭力保守秘密。又由于官僚機(jī)構(gòu)是公共產(chǎn)品的唯一供給者，公共產(chǎn)品本身又難以測度，代議機(jī)關(guān)難以進(jìn)行比較和檢測。反過來說，官僚機(jī)構(gòu)對代議機(jī)關(guān)的需求狀況卻一清二楚，了解它為了購買一定產(chǎn)品而愿意出的最高價格撥款額。結(jié)果是，在與代議機(jī)關(guān)商議撥款數(shù)量時，官僚機(jī)構(gòu)的有利地位使它可以爭取得到代議機(jī)關(guān)愿撥的最大款項。由此，官僚機(jī)構(gòu)獲得了全部消費(fèi)者剩余，而代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督則有名無實。

　　三、官僚體制與直接參與民主制的結(jié)構(gòu)性沖突

　　由于官僚體制的擴(kuò)張所引發(fā)的一系列結(jié)構(gòu)性危機(jī)使得民眾的反官僚體制的呼聲不斷加強(qiáng)，要求直接參預(yù)行政決策的要求自“二戰(zhàn)” 以來就在西方社會中不絕于耳。由官僚體制及過分官僚制化所帶來的壓抑和不滿，使民眾要求參與的呼聲不斷加強(qiáng)與此相伴的是，受教育程度的增加和新社會的多樣化發(fā)展使得民眾處理公共事務(wù)時的自信心也大為加強(qiáng)。因此，自20世紀(jì)70年代以來以復(fù)決和創(chuàng)制為標(biāo)志的共同參與民主制浪潮空前高漲。“萬事都要參與的這種行政哲學(xué)在美國各地自上而下地傳播開來。在地方政治中引起了某種革命性變化”。而共同參與民主制的發(fā)展卻受到了官僚體制的嚴(yán)重阻礙。官僚體制的內(nèi)在機(jī)理要求專業(yè)化決策和對檔案的保密，而公眾參與則要求決策和政務(wù)的公開。官僚行政機(jī)構(gòu)作為公共部門的集中、強(qiáng)制與明確要求的特點(diǎn)與公眾本身的分散、非強(qiáng)制和模糊要求使官僚機(jī)構(gòu)與公眾的地位不平等，而公眾的參與則要求與官僚機(jī)構(gòu)平起平坐。公民參與的加強(qiáng)必然帶來愿望和豁求的多元化和權(quán)力的下放，而官僚機(jī)構(gòu)卻只能以壟斷的方式提供單一性的產(chǎn)品。官僚權(quán)力的擴(kuò)張必然壓縮公民權(quán)利的申張，而公民權(quán)利的擴(kuò)展則必然要求官僚權(quán)力的收縮。

　　四、官僚體制與當(dāng)代西方社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性沖突

　　由于代議民主制與官僚體制的結(jié)合難以解決被丹尼爾•貝爾所稱的以“平等”為軸心的政治領(lǐng)域的諸多間題，西方各國政府在社會經(jīng)濟(jì)危機(jī)加劇和民眾不斷要求縱深推進(jìn)平等的壓力之下，一方面被迫擴(kuò)充官僚體制另一方面又逐漸將傳統(tǒng)的代議民主制延展為基礎(chǔ)更為寬大的直接參預(yù)制，從而引發(fā)了一場“參預(yù)革命”。但是，官僚體制的擴(kuò)充和參預(yù)革命的爆發(fā)又引發(fā)了更為深層的結(jié)構(gòu)性危機(jī)。

　　官僚體制的大規(guī)模擴(kuò)張始于20世紀(jì)30年代。經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)和市場缺陷的顯露使西方各國都把政治的干預(yù)看作是解救經(jīng)濟(jì)危機(jī)的良方，使官僚體制在經(jīng)濟(jì)和社會職能方面的干預(yù)程度大大加深。經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)張表現(xiàn)為官僚行政機(jī)構(gòu)對市場和社會經(jīng)濟(jì)生活的大規(guī)模干預(yù)，其主要標(biāo)志是凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)政策的盛行和隨后的微觀經(jīng)濟(jì)管理活動。社會職能的擴(kuò)張則體現(xiàn)為“福利國家”的興起。

　　然而，把官僚體制作為解決社會經(jīng)濟(jì)危機(jī)的手段而大規(guī)模擴(kuò)張并未給西方國家?guī)�來福音。因為作為公共行政組織的官僚體制無論在技術(shù)上還是政治上都難以擔(dān)此重任。在技術(shù)上，除了官僚機(jī)構(gòu)本身的內(nèi)在效率動機(jī)微弱之外，作為一種公共組織的官僚體制還缺乏一種像企業(yè)組織一樣的利潤和創(chuàng)新動機(jī)。同時，作為一種壟斷組織而存在的官僚體制還缺乏外在的競爭壓力，從而也就降低了公共產(chǎn)品的服務(wù)效率和質(zhì)量，也壓抑了社會創(chuàng)新活力。又由于官僚機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出是一種非市場性產(chǎn)出，公共機(jī)構(gòu)目標(biāo)的多元性和目標(biāo)彈性，以及公共機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出和產(chǎn)生的社會效果之間的滯后性和消費(fèi)者缺乏有關(guān)信息，使得官僚機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生極為難以進(jìn)行測定和量度。因此，由壟斷性的官僚行政機(jī)構(gòu)來提供公共產(chǎn)品，其規(guī)模越大，其自身的效率損失和對社會性總效率的損失也就越大。

　　在政治上，按照哈貝馬斯的分析，官僚行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)展是從政治的角度考慮危機(jī)的緩解，而使它在一定程度上作為“總資本家”的身份來直接干預(yù)和應(yīng)付社會經(jīng)濟(jì)危機(jī)。但事實證明，官僚機(jī)構(gòu)在“晚期資本主義”的特殊背景下不能解決這個矛盾，反而引發(fā)了行政系統(tǒng)的“合理性危機(jī)”。一方面，作為“總資本家”的代表，它既要與具體的資本家集團(tuán)發(fā)生利益沖突，又要與各居民群體的著眼于使用價值的一般利益相沖突。即官僚行政機(jī)構(gòu)既要代表整體利益而制定出普遍性的規(guī)則來擴(kuò)展公共利益，而個體經(jīng)濟(jì)部門又可以在某種程度上使官僚行政機(jī)構(gòu)的某些部分利己主義化，從而將個體利益集團(tuán)之間的競爭轉(zhuǎn)嫁給官僚行政機(jī)構(gòu)。這就使得官僚機(jī)構(gòu)既要擴(kuò)大國家制定計劃的能力實施總體利益，而同時又要制止這種擴(kuò)大，因為它威脅了資本主義的持續(xù)存在。因此，官僚機(jī)構(gòu)陷人了左右為難而又無法擺脫的困境。

　　同時，三股重要趨勢的出現(xiàn)又進(jìn)一步加劇了“合理性危機(jī)”的穩(wěn)定一是福利國家及隨后出現(xiàn)的“滯脹”狀態(tài)，使福利支出的增長把各國的財政拖人泥潭，經(jīng)濟(jì)停滯與通貨膨脹交相并存。官僚機(jī)構(gòu)要討好底層民眾就只好提高稅收，而稅收的提高卻得罪了資本家并影響投資的積極性，而要討好資本家則必然意味著削減福利開支，這又會引起勞動人民的反對。要醫(yī)治經(jīng)濟(jì)停滯并刺激投資沖動，就得采用膨脹政策，膨脹政策的推行又必然帶來通貨膨脹為醫(yī)治通貨膨脹而壓縮投資的話，又會加劇經(jīng)濟(jì)停滯。二是官僚行政機(jī)構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展使其內(nèi)部出現(xiàn)了一個專事計劃制定的科技工作者階層。這些計劃制定者制定計劃的依據(jù)只有辦公室的數(shù)據(jù)，對公眾參與的排斥和利益的驅(qū)動又使他們往往只對資本家負(fù)責(zé)，其合理性大有可疑。這些被委以重任的專家又不懂社會科學(xué)，輕視甚至排斥價值判斷，使他們不可能制定出價值上合理的政策。三是隨著資本有機(jī)構(gòu)成的提高，機(jī)器對人的排斥程度加劇，在西方社會中出現(xiàn)了不能通過勞動力市場進(jìn)行自我再生產(chǎn)的“非自立人口的增長”。“非自立人口”由此而被排除在官僚行政機(jī)構(gòu)的計劃之外，成為資本主義就業(yè)系統(tǒng)的“異物”。他們因生活水平和社會地位的下降而不被社會所承認(rèn)，其艇而走險的反體制力量也隨著其數(shù)量的增多而不斷加大，不斷沖擊和威脅著官僚體制的合理化運(yùn)行。

　　從以上分析中我們可以得出的結(jié)論是，作為公共行政組織的官僚體制的全面擴(kuò)展不但使官僚體制的內(nèi)在弊端全面外顯，還與當(dāng)代西方的代議民主制，直接參預(yù)民主制和社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)產(chǎn)生了全面的結(jié)構(gòu)性沖突，已經(jīng)不能在當(dāng)代社會中擔(dān)負(fù)起良好的管理職能。官僚體制內(nèi)在弊端的全面彰顯和結(jié)構(gòu)性沖突的加劇直接構(gòu)成當(dāng)代西方行政改革的內(nèi)在根源。由此也就表明，當(dāng)代的行政改革是一種在社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)生重大變化的情況下對傳統(tǒng)政治——行政系統(tǒng)的全面性變革，改革的出路也就在于要在新的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境下引入新的政治——行政機(jī)制來適應(yīng)變化了的新結(jié)構(gòu)，而不能采用試圖對傳統(tǒng)官僚體制進(jìn)行修補(bǔ)的改革道路。

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