一、引言

　　近期以來，勞動教養(yǎng)問題引起了法學(xué)界的廣泛關(guān)注。這一方面是由于立法機關(guān)曾經(jīng)啟動了“勞動教養(yǎng)立法”機制，試圖通過頒行“勞動教養(yǎng)法”，來實施對勞動教養(yǎng)制度的重大改革，另一方面也是因為在法治觀念日漸深入人心的今天，勞動教養(yǎng)制度在其存在的正當(dāng)性和合法性上正面臨著越來越強烈的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

　　盡管絕大多數(shù)人都對勞動教養(yǎng)制度的正當(dāng)性持貶低甚至否定的態(tài)度，然而，有關(guān)勞動教養(yǎng)制度的討論總體上是圍繞著立法對策問題來展開的。人們所關(guān)心的主要是應(yīng)否取消勞動教養(yǎng)制度，以及如何將勞動教養(yǎng)納入現(xiàn)存的刑法或者行政法體系之中的問題。在這些問題上，確實存在著一些不同甚至相互對立的觀點。例如，不少人主張在中國建立“保安處分”制度，從而將勞動教養(yǎng)的一部分適用對象吸收進中國式的“保安處分”之中；
有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將勞動教養(yǎng)所針對的“違法行為”加以刑法化，使它們變成一些輕微的犯罪，并受到較為輕緩的刑罰，從而達到以刑法和刑事訴訟法來控制勞動教養(yǎng)的目的；
還有人建議維持當(dāng)前這種將勞動教養(yǎng)作為特殊的行政處罰的作法，但在剝奪自由的程度和適用程序上作一定的改革，如將勞動教養(yǎng)的期限縮短到兩年以下，將勞動教養(yǎng)的決定權(quán)限放置在法院手中，使勞動教養(yǎng)的決定通過司法裁判程序來作出。當(dāng)然，也有極少數(shù)人認(rèn)為勞動教養(yǎng)制度違背法治的基本原則，帶有明顯的階級斗爭時代的痕跡，與當(dāng)前“依法治國”的環(huán)境格格不入，因而主張徹底廢除這一制度。

　　這些討論無疑都具有一定的啟發(fā)性。筆者本人也曾參與這場討論，并提出了通過改造中國的刑事制裁體系和行政制裁體系的方式，來最終廢除勞動教養(yǎng)制度的觀點。但是，即便將勞動教養(yǎng)納入刑法或者保安處分的體系之中，從而使其受到司法裁判機制的控制，這一問題真的就能得到解決了嗎？更進一步地說，假使勞動教養(yǎng)從制度上徹底消失了，國家公共權(quán)力機構(gòu)對公民人身自由的限制和剝奪，就可以得到妥善的約束了嗎？答案恐怕是否定的。例如，如果勞動教養(yǎng)在適用對象方面的恣意化如何不加以遏制的話，那么，即使這一權(quán)力由法院通過一定的司法程序加以行使，其反法治的性質(zhì)也終究不會改變。又如，勞動教養(yǎng)制度即使被廢除了，但如果公安機關(guān)仍然像目前這樣擁有隨意剝奪公民人身自由的權(quán)力，那么，諸如收容教養(yǎng)、收容遣送、收容教育、強制戒毒、強制醫(yī)療之類的行政措施，依然可能成為剝奪公民自由的“合法途徑”。事實上，最高立法機構(gòu)在1996年就曾試圖通過廢除收容審查制度，來解決公安機關(guān)的任意羈押問題，但這一改革努力并沒有取得成功。因為只要公安機關(guān)擁有自行剝奪公民自由的權(quán)力，那么，任意羈押就會隨時隨地發(fā)生，只不過這種羈押的名義發(fā)生了變化而已。

　　看來，不論勞動教養(yǎng)本身存在的問題有多么嚴(yán)重，都終究不過是一種表象。

　　這一表象的深層所反映的其實是如何限制國家公共權(quán)力以及如何保證個人權(quán)利和自由不受任意侵犯這一憲政問題。有鑒于此，本文擬從歷史的角度，對勞動教養(yǎng)制度的產(chǎn)生、變化過程作一簡要的回顧。在此基礎(chǔ)上，本文將揭示勞動教養(yǎng)制度的反法治和非正義缺陷，分析當(dāng)前各界所致力的“勞動教養(yǎng)立法”所處的困境，并就公民自由的憲法保障問題提出自己的見解。[ii]

　　二、“肅反”時期的勞動教養(yǎng)

　　新中國成立之初，中共中央為鞏固新生的人民民主專政政權(quán)，發(fā)動了一系列的政治運動。1950年3月8日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于鎮(zhèn)壓反革命活動的指示》，進行了大規(guī)模的鎮(zhèn)壓反革命運動。這一運動一直持續(xù)到1953年。1951年3月，中共第一次全國組織工作會議通過了《關(guān)于整頓黨的基層組織的決議》，開展了整頓黨的基層組織、審查全體黨員、清除“混入黨內(nèi)的壞分子”的活動，劃定了“壞分子”的界限。同年4月23日，中共中央發(fā)布《對土地改革業(yè)已完成地區(qū)的地主參加勞動生產(chǎn)及就業(yè)問題的指示》，決定對那些有農(nóng)業(yè)勞動能力而又無其他職業(yè)的地主，“編成勞役隊強迫他們勞動”，由此產(chǎn)生了“強制勞動”制度。1951年5月21日，中共中央發(fā)布《關(guān)于清理“中層”“內(nèi)層”問題的指示》，對軍政機關(guān)和黨組織內(nèi)部的“反革命分子”，采取了“集中訓(xùn)練、審查”的措施。從同年12月開始，中共中央發(fā)動了“三反”運動，對貪污、浪費、官僚主義行為進行了清查和處理。

　　1955年7月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于展開斗爭肅清暗藏的反革命分子的指示》，在各級黨政軍和群眾團體的機關(guān)中開始了肅清暗藏的反革命分子的運動。

　　與以往歷次政治運動不同的是，中共中央對這次“肅反”的規(guī)模有著預(yù)先的估計，也就是全國黨政軍機關(guān)、團體、企業(yè)、學(xué)校的所有人員中，“大約有百分之五左右的暗藏的反革命分子和壞分子”。[iii]經(jīng)過審查、甄別，最后被發(fā)現(xiàn)和清理出來的“反革命分子”、“壞分子”以及“反革命嫌疑分子”有數(shù)萬人之多。那么，如何妥善處理這些人呢？

　　1955年8月25日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》，對處理“肅反”運動清理出來的反革命分子和壞分子作出了新的規(guī)定。按照這一文件的要求，

　　“對這次運動中清查出來的反革命分子和其他壞分子，除判處死刑的和因為罪狀較輕、坦白徹底或因為立功而繼續(xù)留用的以外，分兩種辦法處理。一種辦法，是判刑后勞動改造。另一種辦法，是不能判刑而政治上又不適于繼續(xù)留用，放到社會上又會增加失業(yè)的，則進行勞動教養(yǎng)，就是不判刑，雖不完全失去自由，但亦應(yīng)集中起來，替國家做工，由國家發(fā)給一定的工資。各省市應(yīng)即進行籌備，分別建立這種勞動教養(yǎng)的場所。全國性的勞動教養(yǎng)的場所，由內(nèi)務(wù)部、公安部立即籌備設(shè)立。”

　　這是中共中央第一次明確提出對“反革命分子”和“壞分子”實行勞動教養(yǎng)的政策。在歷次政治運動中，中共對那些被清查出來的“反革命分子”、“壞分子”及其他有問題的人，采取了從警告、調(diào)職、撤職、開除黨籍到判刑、槍決等各種不同的處理方法。當(dāng)然，對于那些在各種機關(guān)和團體中任職的公職人員而言，行政開除也可能是一種處理上的選擇。不過，對于這次“肅反”中清查出的如此多的政治上有問題的人，單單采取上述幾種處置方式顯然缺乏必要的選擇余地，且容易帶來一定的消極作用�？梢哉f，勞動教養(yǎng)就是在這種背景下產(chǎn)生的。

　　之所以采取勞動教養(yǎng)這一新的處置方式，是因為在被清查出來的人中，有一部分人的罪行尚未達到判處死刑和判刑后勞動改造的程度，但他們又有一定的反革命行為，因而不適于繼續(xù)留在黨政軍機關(guān)和其他群眾團體中任用。而如果采取行政開除的方式，將他們清理出機關(guān)和團體并放置到社會上去，又可能造成一定的失業(yè)情況，從而導(dǎo)致社會不安定的因素增加。因此，對這些人實施介乎開除和判刑之間的處置方式，既不像對待罪犯那樣完全剝奪其人身自由，也對其采取一定的強制手段，使在喪失一定自由的情況下，參加勞動，接受教育，這顯然為處理那些尚不夠判刑的“反革命分子”和“壞分子”找到了一條嶄新的出路，從而既達到對這些加以有效管束從而鞏固政權(quán)的目的，又能體現(xiàn)“懲辦與寬大相結(jié)合”的政策。

　　在1956年1月10日發(fā)布的《關(guān)于各省市應(yīng)立即籌辦勞動教養(yǎng)機構(gòu)的指示》中，中共中央再次強調(diào)了建立勞動教養(yǎng)制度的指導(dǎo)思想：

　　“在肅清一切暗藏的反革命分子的運動中，將清查出一批不夠逮捕判刑而政治上又不適合繼續(xù)留用，放到社會上又會增加失業(yè)的反革命分子和其他壞分子，需要進行適當(dāng)?shù)奶幚怼�為了妥善地解決這個問題，中央決定，采取勞動教養(yǎng)的辦法，把這些人集中起來，送到國家指定的地方，組織他們勞動生產(chǎn)，替國家做工，自食其力，并且對他們進行政治、思想改造工作，使他們逐漸成為國家的真正有用的人�！�

　　這份文件不僅再次指出了勞動教養(yǎng)對于妥善處理那些不夠判刑而又不能繼續(xù)任用的反革命分子和壞分子的意義，而且明確既要強迫他們進行勞動生產(chǎn)，又要對他們進行政治和思想方面的改造，以便使他們最終成為對國家、社會有益的“新人”。可見，所謂“勞動教養(yǎng)”，實際包含著強制勞動和教育改造的雙重含義。其中，強制勞動生產(chǎn)是手段和途徑，進行政治改造和思想改造是最終的目標(biāo)。

　　勞動教養(yǎng)制度在后來無論發(fā)生怎樣的變化，其上述指導(dǎo)思想和宗旨顯然不會發(fā)生較大的偏離。

　　當(dāng)然，在“肅反”運動中應(yīng)運而生的勞動教養(yǎng)制度，后來逐漸適用于“反革命分子”和“壞分子”以外的其他人。這些人主要是指“流氓不守規(guī)矩”、“游手好閑”的人，以及危害社會治安、屢教不改，尚不夠逮捕判刑的人。這種將勞動教養(yǎng)適用于不夠刑事處分的人的做法，對后來的勞動教養(yǎng)制度產(chǎn)生了較為重要的影響。不論是1957年勞動教養(yǎng)制度的建立，還是1979年以來勞動教養(yǎng)制度的重建，這一措施所適用的對象都被確定為有輕微“違法行為”、尚不夠刑事處罰的人。其中又可以分為兩大類：一是政治上有問題的違法者；
二是實施了普通違反治安管理行為的違法者。

　　當(dāng)時盡管沒有頒布有關(guān)勞動教養(yǎng)的法律和法規(guī)，但根據(jù)中共中央的有關(guān)文件，勞動教養(yǎng)的審批制度開始形成，勞動教養(yǎng)機構(gòu)在各省市開始設(shè)立，勞動教養(yǎng)期間的勞動生產(chǎn)制度也逐漸有了雛形。例如，勞動教養(yǎng)的決定必須由各省市黨委五人小組負責(zé)審查和批準(zhǔn)；
勞動教養(yǎng)機構(gòu)應(yīng)在省市人民委員會領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立一個有公安、民政、司法行政三部門負責(zé)人參加的領(lǐng)導(dǎo)小組。當(dāng)然，勞動教養(yǎng)的“法定”期限、審批程序以及被勞動教養(yǎng)人的申請救濟等問題，都沒有明確的文成文規(guī)定。[iv]

　　三、“反右”時期的勞動教養(yǎng)

　　對于發(fā)生在1957年的“反右”運動，中共十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》是這樣評價的：“反右派斗爭被嚴(yán)重擴大化了，把一批知識分子、愛國人士和黨內(nèi)干部錯劃為‘右派分子’，造成了不幸的后果�！盵v]根據(jù)李維漢的回憶，“這場反右派斗爭的后果很嚴(yán)重，把一大批知識分子、愛國人士和黨的干部錯劃為右派分子，使他們和家屬長期遭受委屈和打擊，……

　　這不僅是他們本人的不幸，也是國家、民族的不幸。據(jù)統(tǒng)計，全國共劃右派分子55萬人。其中，……半數(shù)以上失去了公職，相當(dāng)多數(shù)被送勞動教養(yǎng)或監(jiān)督勞動，有些人流離失所，家破人亡。“[vi]當(dāng)然，55萬余人是個概數(shù)，具體數(shù)字是552877人，約占當(dāng)時全國500萬知識分子總數(shù)的11%以上。[vii]

　　大批“黨外人士”和知識分子被劃為“右派分子”，起因于他們對當(dāng)時的黨政機關(guān)工作提出了尖銳的批評。1957年四、五月間，中共中央發(fā)動了一場“整風(fēng)運動”，并將“知無不言，言無不盡；
言者無罪，聞?wù)咦憬洌?br>有則改之，無則加勉”，作為整風(fēng)運動的基本原則。為此，中共中央專門發(fā)出“指示”，組織“黨外人士對黨政所犯錯誤缺點展開批評”。[viii]同時，各主要報紙都發(fā)出要求黨外人士“幫助整風(fēng)”的強烈愿望和信息。在此背景下，整個中國出現(xiàn)了“大鳴”、“大放”、“大字報”、“大辯論”的高潮�！懊裰鼽h派”和知識分子也大膽地對各級黨政機關(guān)工作中出現(xiàn)的缺點和錯誤提出了公開的批評。當(dāng)然，由此也引出了章伯鈞的“政治設(shè)計院”、羅隆基的“平反委員會”、儲安平的“黨天下”等政治性言論。[ix]最初，毛澤東和中共中央將此言論視為“反共情緒”的表露，并采取了“引蛇出洞”、“誘敵深入”、“準(zhǔn)備后發(fā)制人”的對付策略。直到1957年6月8日，《人民日報》發(fā)表了毛澤東執(zhí)筆的《組織力量反擊右派分子的猖狂進攻》社論，中共中央于三天后發(fā)布《關(guān)于反擊右派分子斗爭的步驟、策略問題的指示》，“反右派運動”正式開始�！坝遗煞肿印钡难哉摫灰暈椤肮�擊社會主義制度，推翻無產(chǎn)階級和共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，“右派分子”本身則被定性為“反共反人民反社會主義”的“敵對力量”，同右派的矛盾被認(rèn)為是“敵我矛盾”。[x]

　　幾乎所有有關(guān)“反右”運動的資料都顯示，勞動教養(yǎng)是當(dāng)時處理“右派分子”的主要方式。[xi]那么，究竟有多少“右派分子”被送勞動教養(yǎng)呢？迄今為止，有關(guān)的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)還沒有被發(fā)現(xiàn)。不過，可以肯定的一點是，勞動教養(yǎng)確實是當(dāng)時處置“右派分子”的首要手段。[xii]

　　但另一方面，也恰恰是由于要處理大批“反黨反社會主義的資產(chǎn)階級右派分子”，勞動教養(yǎng)才有了一個歷史性的制度化、法律化的機會。當(dāng)然，發(fā)端于“肅反”運動之中的勞動教養(yǎng)制度，并非僅僅為處理“右派分子”而建立�！胺从疫\動”只不過加速或推動了勞動教養(yǎng)法律的順利出臺而已。1957年8月1日，經(jīng)第一屆全國人大常委會第78次會議批準(zhǔn)，當(dāng)時的國務(wù)院正式公開發(fā)布了《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》，對勞動教養(yǎng)的對象、性質(zhì)、處罰內(nèi)容、審批程序、管理機構(gòu)等作出了明確的規(guī)定。(點擊此處閱讀下一頁)

　　由此，勞動教養(yǎng)正式成為經(jīng)過中國最高立法機關(guān)批準(zhǔn)實施的一項法律制度。

　　盡管這部“決定”只字未提“右派分子”之類的話語，但從其對勞動教養(yǎng)適用對象的表述來看，右派分子其實是隱含其中的。因為稍加分析就不難理解，所謂“罪行輕微，不追究刑事責(zé)任的反革命分子，受到機關(guān)、團體、企業(yè)、學(xué)校等單位的開除處分，無生活出路的”人，顯然包括了“右派分子”。當(dāng)然，除此以外，勞動教養(yǎng)還適用于三種人：一是違反社會治安、屢教不改但不夠追究刑事責(zé)任的人；
二是在公職機構(gòu)中長期拒絕勞動或者破壞紀(jì)律，受開除處理，無生活出路的人；
三是不服從工作分配和就業(yè)安置，或者不接受從事勞動生產(chǎn)的勸導(dǎo)，“不斷地?zé)o理取鬧、妨害公務(wù)、屢教不改的”人。為什么要對這些“流氓、阿飛、盜竊、詐騙分子、反革命分子、反社會主義的反動分子及其他各種壞分子”采取勞動教養(yǎng)措施呢？1957年8月4日的《人民日報》社論提供了這樣的解釋：

　　“事實證明，對于這些壞分子，一般地用說服教育的辦法是無效的；
采取簡單的懲罰方法也不行；
在機關(guān)、團體、企業(yè)內(nèi)部也決不能繼續(xù)留用；
讓他們另行就業(yè)又沒有人愿意收留他們。因此，對于這些人，就需要有一個既能改造他們，又能保障其生活出路的妥善辦法。根據(jù)人民政府長期的研究和考慮，把他們收容起來，實行勞動教養(yǎng)，就是最適當(dāng)?shù)囊彩亲詈玫霓k法。這個辦法用最通俗的語言來說，就是國家把那些壞分子收容起來，加以安排，給他們適當(dāng)?shù)膭趧訔l件，例如由國家投資舉辦一些農(nóng)場和工廠，組織他們生產(chǎn)，甚至強制他們生產(chǎn)，用這樣一種辦法來使他們有飯吃。這樣說來，勞動教養(yǎng)既是通過他們自己的勞動養(yǎng)活他們自己；
同時也是通過勞動來改造他們自己。這正表現(xiàn)我們社會主義國家對于這些人的生活、勞動、前途的關(guān)懷和負責(zé)精神。國家對于他們的處理和安排，也正是為了保障絕大多數(shù)的自由幸福生活和社會主義秩序不受破壞�！盵xiii]

　　值得注意的是，國務(wù)院的“決定”將勞動教養(yǎng)定位為“對于被勞動教養(yǎng)的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業(yè)的一種辦法”。相對于“肅反”時期的勞動教養(yǎng)而言，“反右”時期的勞動教養(yǎng)除堅持原來的通過強制勞動來實施教育改造的社會功能以外，又增加了一項嶄新的使命：為那些因為受到開除而生活沒有出路的人提供就業(yè)的機會。換言之，對“右派分子”以及其他反革命壞分子強制送交勞動教養(yǎng)，其實是給他們在新的社會主義政治經(jīng)濟條件下以工作的條件，使他們由此獲得生存的出路。畢竟，在整個國家都完成社會主義經(jīng)濟改造，以及中共的主流意識形態(tài)已占據(jù)絕對統(tǒng)治地位的情況下，這些被視為“反革命分子”和“反動分子”的人，幾乎不可能有獨立創(chuàng)業(yè)和妥善生存的能力，將他們放置在社會上等于死路一條。正因為如此，《人民日報》的社論才將勞動教養(yǎng)看作是“充分體現(xiàn)了社會主義國家改造壞人的寬大政策和仁至義盡的精神”。

　　那么，勞動教養(yǎng)所發(fā)揮的“安置就業(yè)”功能怎樣才能實現(xiàn)呢？是將被勞動教養(yǎng)者永久性地安置下來，還是暫時將他們放在勞動教養(yǎng)場所從事勞動？對此，國務(wù)院的“決定”并沒有作出明確的規(guī)定。結(jié)果，勞動教養(yǎng)的“法定期限”即使在該“決定”中也并不存在。該“決定”只是強調(diào)被勞動教養(yǎng)者在勞動教養(yǎng)期間“表現(xiàn)良好而有就業(yè)條件的”，可以另行就業(yè)，或者由單位、家長、監(jiān)護人“領(lǐng)回自行管教”，從而解除勞動教養(yǎng)狀態(tài)。但是，那些在勞動教養(yǎng)期限表現(xiàn)不好而沒有就業(yè)條件的人呢？如果他們不具備另行就業(yè)或者被領(lǐng)回管教的條件，豈不就將被無限期地勞動教養(yǎng)下去了嗎？

　　事實上，這種追問并不只是反思國務(wù)院“決定”的“立法技術(shù)漏洞”。在該“決定”實施后的三、四年時間里，確實存在著“勞改有期，勞教無期”的現(xiàn)象[xiv].也確實存在著勞改與勞教不分、勞動教養(yǎng)舉辦權(quán)下放到縣、勞動教養(yǎng)隨意審批等問題。于是，才有了公安部1961年的第十一次全國公安工作會議。根據(jù)該會議形成的文件《關(guān)于當(dāng)前公安工作十個具體政策問題的補充規(guī)定》，收容勞動教養(yǎng)人員須經(jīng)過專署（市）公安處、局長批準(zhǔn)；
勞動教養(yǎng)在指導(dǎo)思想、性質(zhì)和執(zhí)行場所方面要區(qū)別于勞改；
勞動教養(yǎng)的期限一般為二年到三年，由勞動教養(yǎng)機構(gòu)“內(nèi)部掌握”，只在收容時向本人及其家屬宣布；
對表現(xiàn)不好的勞動教養(yǎng)人員，可以延長勞動教養(yǎng)期限。同時，勞動教養(yǎng)機構(gòu)必須由專署、市經(jīng)省級黨委批準(zhǔn)才可以舉辦。[xv]

　　對于1957年的“反右派”運動，無論是中共中央的文件還當(dāng)時親歷者的回憶，幾乎都將其定性為“嚴(yán)重地擴大化了”，并且“造成了嚴(yán)重的后果”。既然大量“右派分子”屬于被錯劃的，那么，這種“錯劃”究竟錯到什么程度？根據(jù)薄一波的介紹，“反右派斗爭中所劃的55萬人中，除極少數(shù)是真右派外，絕大多數(shù)或者說99%都是錯劃的�！盵xvi]據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)過審查，全國只摘帽子但維持原案而不予改正的，不到5000人，約占原“右派分子”總數(shù)的百分之一；
中央一級“不予改正”的只有五位：張伯鈞、羅隆基、儲安平、陳仁炳、彭文應(yīng)。[xvii]

　　如今，人們對“反右派運動”已經(jīng)作出過各種各樣的反思，并在一定能夠程度上給予了客觀的評價。但是，對于當(dāng)年作為處理“右派分子”主要手段的勞動教養(yǎng)制度，除了法學(xué)界給予了冷靜的反思和中肯的評價以外，社會公眾甚至當(dāng)年的眾多“右派分子”本人，卻很少有提出尖銳的批評者。這不能不令人深思。時至今日，勞動教養(yǎng)依然在制度層面上存在，并被用來處理大量不構(gòu)成犯罪的“違法犯罪分子”。

　　四、勞動教養(yǎng)制度的重建

　　在十年“文化大革命”期間，中國的法制進程陷入中斷的境地，勞動教養(yǎng)制度與其所賴以存在的法律制度一起停止實施。一部教科書是這樣形容當(dāng)時勞動教養(yǎng)制度的處境的：“由于林彪‘四人幫’反革命集團推行‘砸爛公檢法’的倒行逆施，勞動教養(yǎng)事業(yè)也遭到了嚴(yán)重破壞。全國各地勞動教養(yǎng)場所被撤銷或停辦；
許多勞動教養(yǎng)工作干部受到打擊迫害；
原有的勞動教養(yǎng)人員，有的在階級斗爭擴大化的影響下被轉(zhuǎn)移到監(jiān)獄、勞改隊按罪犯對待和管理，有的則被遣散放回社會，其中不少人乘亂之機繼續(xù)違法犯罪、危害社會；
勞動教養(yǎng)工作多年來建立和發(fā)展起來的基礎(chǔ)也被嚴(yán)重破壞，整個勞動教養(yǎng)事業(yè)幾乎陷入停頓狀態(tài)�！盵xviii]

　　“文化大革命”的確導(dǎo)致50年代以來勞動教養(yǎng)法制化的努力毀于一旦。但是，公民的人身自由受到任意剝奪的情況不僅沒有發(fā)生任何積極的改變，反而以另一種形式表現(xiàn)得更加嚴(yán)重。不然，就不可能有“文化大革命”結(jié)束以后整個國家法制化進程的恢復(fù)，也不可能有刑法和刑事訴訟法的快速出臺。1979年12月5日，國務(wù)院公布了《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》，并將1957年頒布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》重新發(fā)布實施。由此，勞動教養(yǎng)制度在中斷十余年之后，又重新得到實施了。

　　“文化大革命”的結(jié)束導(dǎo)致中國在政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個方面都發(fā)生了“翻天覆地”的變化。在這一背景下，恢復(fù)和重建勞動教養(yǎng)制度的理論依據(jù)較之以前有什么區(qū)別嗎？對于這一點，1980年2月26日的《人民日報》作出了解釋：

　　“在我們國家里，雖然階級狀況已經(jīng)發(fā)生了根本變化，社會治安總的是好的，但是，階級斗爭依然存在，危害社會治安、干擾四化建設(shè)的不安定因素依然存在。

　　除了少數(shù)反革命分子、特務(wù)間諜分子和其他嚴(yán)重破壞社會秩序的犯罪分子，不時進行各種搗亂和破壞外，還有一批為數(shù)不少的大法不犯、小法常犯的人，經(jīng)常擾亂社會治安，危害人民利益。盡管他們罪行較輕，尚不夠追究刑事責(zé)任，但是嚴(yán)重妨害了社會秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序和人民群眾生活秩序。對這些人如果不采取強制性的行政措施，對他們進行教育、挽救和改造，讓其發(fā)展下去，就可能走上嚴(yán)重的犯罪道路，對國家和人民將會造成更大的危害。因此，要整頓社會治安，對少數(shù)犯有嚴(yán)重罪行的反革命分子和其他犯罪分子，必須依照刑法從重判刑；
對有一般違法行為的青少年，必須依靠社會各方面的力量進行幫助教育或者送工讀學(xué)校，對介乎這兩者之間，即那些大法不犯、小法常犯而又屢教不改的人，必須依照《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》及其補充規(guī)定，把他們收容起來，實行勞動教養(yǎng)。如果放任他們在社會上偷、騙、搶、打，搞流氓犯罪等，為非作歹，擾亂治安，那就是對社會、對人民和他們本人不負責(zé)任。所以，必須把他們收容起來實行勞動教養(yǎng)，使他們悔過自新，走上有意于社會的道路。這樣做，既體現(xiàn)了我們社會主義國家對這些人的學(xué)習(xí)、勞動、生活、前途的關(guān)懷和負責(zé)的精神，也是保障絕大多數(shù)公民的權(quán)利、社會主義秩序不受侵犯和破壞的重要措施�！癧xix]

　　鑒于勞動教養(yǎng)制度一直延續(xù)到今日，這一在“文革”結(jié)束后就勞動教養(yǎng)的理論依據(jù)所作的解釋很值得法學(xué)者加以深入研究。盡管國務(wù)院的“補充規(guī)定”只是對1957年“決定”的補充，而兩者都是勞動教養(yǎng)的法律依據(jù)，但是，勞動教養(yǎng)制度并不只是簡單地恢復(fù)，而是發(fā)生了一些微妙的變化�；蛘呖梢哉f，恢復(fù)的只是“勞動教養(yǎng)”這一處罰制度本身，而勞動教養(yǎng)的理論基礎(chǔ)已經(jīng)較之以往有所不同。

　　畢竟，在50年代建立勞動教養(yǎng)制度時，中國還沒有頒布刑法、刑事訴訟法以及一系列的行政法，當(dāng)時幾乎還沒有明晰的刑事處罰制度和行政處罰制度。二十多年過后，伴隨著法制建設(shè)的進程，中國已經(jīng)建立一套刑事制裁體系和行政處罰體系，有關(guān)“犯罪”和“違法”的概念開始被納入法律的軌道。結(jié)果，勞動教養(yǎng)的政治化色彩大大減弱，它開始成為中國行政處罰體系的有機組成部分。另一方面，大規(guī)模的階級斗爭和肅清反革命分子的政治環(huán)境也不復(fù)存在，中共中央倡導(dǎo)的“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的路線逐漸得到貫徹，這也使得勞動教養(yǎng)的適用對象不得不進行調(diào)整，由原來的以“反革命分子”和“壞分子”為主，變?yōu)橹饕�針對那些違反社會治安而又不夠刑事處罰的人。

　　《人民日報》的社論還指出，“勞動教養(yǎng)，就其性質(zhì)來說，是對被勞動教養(yǎng)的人員實行強制性教育改造的一種行政措施，也是對他們安置就業(yè)的一種辦法。這是正確處理人民內(nèi)部矛盾的一項有效的輔助手段，不同于罪犯的勞動改造“。

　　由此可以看出，“文革”后的勞動教養(yǎng)制度具有行政法律制度的性質(zhì)，有關(guān)勞動教養(yǎng)的法律規(guī)定也大體可以歸入行政法的范圍。當(dāng)然，勞動教養(yǎng)依然屬于一種教育改造措施，同時也具有安置就業(yè)的功能。不過，值得指出的是，隨著中國改革開放政策的推行和變化，社會經(jīng)濟構(gòu)成越來越向多元化的方向發(fā)展，勞動教養(yǎng)所具有的“安置就業(yè)”的社會功能勢必會越來越弱化，直至最后逐漸消亡。畢竟，在社會經(jīng)濟成分越來越復(fù)雜、經(jīng)濟自由化越來越明顯的時代背景下，被勞動教養(yǎng)者會有越來越多的就業(yè)機會。這就使得勞動教養(yǎng)的懲罰功能逐漸得到強化。

　　作為完善勞動教養(yǎng)制度努力的一部分，國務(wù)院的“補充規(guī)定”第一次將勞動教養(yǎng)的管理和審批機構(gòu)確定為“勞動教養(yǎng)管理委員會”，該委員會設(shè)置在省、自治區(qū)和直轄市以及大中城市的人民政府之下，并由民政、公安和勞動部門的負責(zé)人組成。勞動教養(yǎng)的期限為一年至三年，最長可延長至四年。這些規(guī)定都一直沿用到今天。當(dāng)然，所謂的“勞動教養(yǎng)管理委員會”似乎從一開始就屬于虛設(shè)的機構(gòu)，后來勞動教養(yǎng)的審批權(quán)完全由公安機關(guān)所控制，這可能是當(dāng)時的立法者所沒有想到的。同時，“補充規(guī)定”中所要求的勞動教養(yǎng)只適用于“大中城市需要勞動教養(yǎng)的人”，而后來則擴展到一般的小城鎮(zhèn)甚至農(nóng)村居民。這也是后來逐漸發(fā)生的適用范圍上的突破。

　　從制度建設(shè)的角度來看，勞動教養(yǎng)制度的重建過程其實一直延續(xù)到1982年。

　　其間有兩個非常重要的法律文件值得注意。一是1980年由國務(wù)院公布的《關(guān)于將強制勞動與收容審查兩項措施統(tǒng)一于勞動教養(yǎng)的通知》；
二是1982年由國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的公安部《勞動教養(yǎng)施行辦法》。根據(jù)前一文件的要求，原來按照“強制勞動”和“收容審查”處理的“違法犯罪人員”，如“有輕微違法犯罪行為、尚不夠刑事處罰”的人，“有輕微違法犯罪行為又不講真實姓名、住址、來歷不明的人”，以及“有輕微違法犯罪行為又有流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案嫌疑需收容清查罪行的人”等，均一律按勞動教養(yǎng)加以處理。這樣，勞動教養(yǎng)的適用對象得到較大的擴展，勞動教養(yǎng)在一定程度上實現(xiàn)了對其他政治性羈押措施的“收編”。[xx]

　　從篇幅上看，國務(wù)院批準(zhǔn)轉(zhuǎn)發(fā)的《試行辦法》共有11章，69個條文，確屬迄今為止有關(guān)勞動教養(yǎng)的最為詳盡的法律文件。但是，這部行政法規(guī)卻有超過四分之三的條文規(guī)定勞動教養(yǎng)場所對被勞動教養(yǎng)者的行政管理、教育改造、勞動生產(chǎn)、生活待遇、通信、會見、考核、獎懲、解教、安置、管教干部等一系列具體執(zhí)行方面的事項，(點擊此處閱讀下一頁)

　　真正用來規(guī)范勞動教養(yǎng)適用對象、審批程序等問題的條文并不多。

　　假如將勞動教養(yǎng)與刑事處罰作一對比的話，該《試行辦法》所規(guī)定的主要是如何對被處罰者進行處罰、管理和改造的執(zhí)行規(guī)則，而對諸如諸如處罰對象、處罰期限等實體問題，以及按照什么程序進行審查批準(zhǔn)等問題則鮮有明確的規(guī)定。

　　與國務(wù)院的“補充規(guī)定”一樣，《試行辦法》重申了勞動教養(yǎng)的性質(zhì)：“對被勞動教養(yǎng)的人實行強制性教育改造的行政措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種辦法”。但是，《試行辦法》第一次明確將勞動教養(yǎng)場所視為“改造人，造就人的特殊學(xué)校”，甚至要求將那些“辦得好的勞動教養(yǎng)場所”直接該名為“勞動教養(yǎng)學(xué)�！�。這種將勞動教養(yǎng)管理所按照“特殊學(xué)�！钡哪Ｊ絹砼e辦的觀點，對后來勞動教養(yǎng)制度的發(fā)展具有較大的影響。這也為后來主張保留勞動教養(yǎng)制度的人提供了一個重要的依據(jù)：“勞動教養(yǎng)管理所”作為特殊學(xué)校與勞動改造場所截然不同，其對公民人身自由的限制不是十分嚴(yán)厲的。不過，與其他各種形式的特殊“學(xué)校”（如“工讀學(xué)�！钡龋┮粯�，勞動教養(yǎng)場所對被勞動教養(yǎng)者人身自由的限制盡管不及勞動改造場所，但仍然是有重大限制的。[xxi]

　　值得注意的是，對于勞動教養(yǎng)的適用對象和范圍，《試行辦法》作出了比《補充規(guī)定》更加擴大的解釋。首先，原來有關(guān)勞動教養(yǎng)僅對家居大中城市的人適用的規(guī)定被大大突破，那些“家居農(nóng)村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養(yǎng)條件的”，也可以被收容勞動教養(yǎng)。其次，在勞動教養(yǎng)的適用對象中，諸如“受到開除處分”、“屢教不改”等之類的要求一般不再構(gòu)成適用勞動教養(yǎng)的條件，勞動教養(yǎng)的適用對象有了一個標(biāo)準(zhǔn)的公式：

　　“實施……行為，不夠刑事處分的”。

　　也就是說，只要實施了刑法和行政法所禁止的任何行為，而行為人的違法情節(jié)又不夠刑事處分的，至少從理論上都可以成為勞動教養(yǎng)的處罰對象。例如，“罪行輕微，不夠刑事處分的反革命分子、反黨反社會主義分子”，“聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安，不夠刑事處分的”，“教唆他人違法犯罪，不夠刑事處分的”，都屬于勞動教養(yǎng)的“法定適用對象”。

　　另一方面，《試行辦法》規(guī)定了勞動教養(yǎng)的適用程序：“承辦單位”查清事實，征求本人所在單位或街道組織的意見，報請勞動教養(yǎng)管理委員會審查批準(zhǔn)；
勞動教養(yǎng)管理委員會經(jīng)過審查，作出勞動教養(yǎng)的決定，向本人和家屬宣布勞動教養(yǎng)的依據(jù)和期限；
被勞動教養(yǎng)者不服的，可申請負責(zé)審批的勞動教養(yǎng)管理委員會復(fù)查，經(jīng)復(fù)查后作出撤銷或者維持勞動教養(yǎng)的決定。

　　但是，勞動教養(yǎng)案件的“承辦單位”是誰？勞動教養(yǎng)管理委員會如何行使審批權(quán)力？勞動教養(yǎng)管理委員會的人員構(gòu)成究竟如何？負責(zé)復(fù)查的人員與原來負責(zé)審批的人員是不是同一批人？……這些都沒有明確的規(guī)定。而在實際勞動教養(yǎng)審批過程中，勞動教養(yǎng)審批權(quán)由公安機關(guān)獨攬的情況逐漸形成，直至后來從“承辦單位”、“審批單位”到“復(fù)議機構(gòu)”全部由公安機關(guān)充當(dāng)?shù)木置鎻氐仔纬�。勞動教養(yǎng)管理委員會也逐漸成為虛設(shè)的機構(gòu)，參與該委員會的民政、勞動和司法行政機構(gòu)最終完全喪失了對審批勞動教養(yǎng)活動的參與權(quán)。

　　被勞動教養(yǎng)者在勞動教養(yǎng)期限屆滿之后，可以按照以下方式加以處理：一是原來有工作的，回原來單位工作；
二是原來沒有工作的，回戶口所在地的街道進行就業(yè)登記，生活有困難的，則由當(dāng)?shù)孛裾�部門給予社會救濟；
三是家居農(nóng)村的，回生產(chǎn)隊參加勞動。但是，對于以下五種人在勞動教養(yǎng)期滿后，除確已改造好的以外，應(yīng)“注銷本人城市戶口，留場就業(yè)”：一是“勞動教養(yǎng)人員解除勞教后，三年內(nèi)犯罪重新勞動教養(yǎng)的”：“勞動教養(yǎng)人員逃跑后，五年內(nèi)延長勞動教養(yǎng)期限的”：“刑滿釋放后，又違法犯罪，處以勞動教養(yǎng)的”：“在勞動教養(yǎng)場所繼續(xù)違法犯罪，延長過勞動教養(yǎng)期限一年的”：“屢次逃跑，延長過勞教期限一年的”。

　　何謂“留場就業(yè)”？這是由全國人大常委會在其1981年通過的《關(guān)于處理逃跑或者重新犯罪的勞改犯和勞教人員的決定》中增設(shè)的一種處罰手段，其全稱為“強制留場就業(yè)”。根據(jù)公安部的解釋，“留場就業(yè)的維護社會治安的一種強制性措施，對被留場就業(yè)人員的管理，應(yīng)當(dāng)貫徹從嚴(yán)的原則，采取嚴(yán)密的組織和嚴(yán)格的紀(jì)律，不準(zhǔn)他們擅自離開就業(yè)場所，必須接受就業(yè)單位的教育和監(jiān)督。留場就業(yè)人員，逃跑和請假不歸的，應(yīng)當(dāng)追回……”[xxii]顯然，“強制留場就業(yè)”

　　仍然帶有懲罰性，也依舊是對被解除勞動教養(yǎng)者人身自由的一種限制。而在實踐中，被“留場就業(yè)”的人被限制人身自由的情況并不亞于被勞動教養(yǎng)者，甚至比被勞動教養(yǎng)者要受到更加嚴(yán)厲的限制和處置。不僅如此，強制留場就業(yè)不僅導(dǎo)致被解除勞動教養(yǎng)的人城市戶口被注銷，喪失回城市工作和生活的機會，而且沒有明確的適用期限�！对囆修k法》只是允許那些“解教留場就業(yè)已滿三年確實改造好的”人返回原住大中城市，但沒有規(guī)定對那些沒有改造好的留場就業(yè)人員如何處置。這一方面使得被留場就業(yè)者至少要受到三年的繼續(xù)羈押，從而使得勞動教養(yǎng)的期限客觀上被延長到六年甚至七年，另一方面也使得那些被認(rèn)為沒有改造好的“留場就業(yè)人員”可能被無限期地羈押下去。

　　五、82年以來的勞動教養(yǎng)

　　如果說1982年公布的《勞動教養(yǎng)試行辦法》標(biāo)志著勞動教養(yǎng)制度重建工作大體完成的話，那么，1982年以后的勞動教養(yǎng)則在適用對象、審批程序等方面又有了新的變化。這一方面是由于勞動教養(yǎng)制度先天就存在著一些極為特殊的特征，另一方面也因為隨著中國社會政治、經(jīng)濟、文化方面的變化，勞動教養(yǎng)制度也在隨時對其內(nèi)容進行相應(yīng)的調(diào)整，從而擔(dān)當(dāng)了一部分維持社會穩(wěn)定、控制社會秩序的功能。

　　經(jīng)過近半個世紀(jì)的發(fā)展和演變，勞動教養(yǎng)的功能、性質(zhì)、適用對象、適用程序等都發(fā)生了巨大的變化。一項行政性的強制手段，歷經(jīng)長期的社會大變革、大轉(zhuǎn)型而一直存在下來，并在不同時代發(fā)揮不同的效用，這的確是中國法律史上值得注意的一種現(xiàn)象。

　　例如，最初主要是用來強制實施勞動教育和安置就業(yè)的勞動教養(yǎng)，目前已經(jīng)成為中國行政處罰措施體系的一個重要組成部分，帶有明顯的處罰性。又如，原來大量對那些被單位開除、沒有生活出路的人適用的勞動教養(yǎng)，在市場經(jīng)濟已經(jīng)得到較大發(fā)展的今天，已經(jīng)不再是解決就業(yè)安置的方法，而是處理那些尚不夠刑事處分的輕微違法者的一種手段。

　　又如，本來最初是用來處置“反革命分子”、“壞分子”以及“右派分子”的勞動教養(yǎng)，其作為政治處置措施的性質(zhì)盡管在今天依舊存在，卻不再成為主要問題。如今的勞動教養(yǎng)成為普通行政處罰與刑事處分之外的第三種處罰體系，它盡管在性質(zhì)上可歸為行政處罰措施或者行政強制措施，但又顯然不同于一般的行政處罰，也有別于那種以定罪為前提的刑事處罰。勞動教養(yǎng)的大范圍適用和審批程序的相對穩(wěn)定，使得這個國家在刑事法律和普通行政法律中所發(fā)生的任何朝法治化方向所發(fā)生的變化，幾乎很難觸及到一個帶有神秘性的領(lǐng)域。在這個領(lǐng)域中，國家公共權(quán)力機構(gòu)在法律沒有明文規(guī)定和限制的情況下，可以剝奪公民的自由達到三年或者四年，甚至還可以延長到六年或者七年。

　　再如，勞動教養(yǎng)審批程序上的行政化，足以證明在這一行政強制措施的適用上，警察機構(gòu)擁有絕對的自行限制公民人身自由的權(quán)力。一個公民的人身自由，在沒有經(jīng)過任何司法裁判、其本人無法獲得任何聽證、救濟機會的情況下，就被限制達一年至四年，甚至延長到六年至七年。

　　1982年以來的勞動教養(yǎng)在適用對象上發(fā)生了令人瞠目結(jié)舌的變化。大量的法律、行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章甚至地方性法規(guī)爭相擴大勞動教養(yǎng)的適用范圍，使得幾乎所有為刑法所禁止的行為而又不夠刑事處分的，都可以適用勞動教養(yǎng)。甚至各行各業(yè)中可能涉及到違反行政法規(guī)的行為，除了那些輕微因而可以受到行政處罰之外，也都可以適用勞動教養(yǎng)。

　　首先來看國家法律對勞動教養(yǎng)范圍的擴大。1986年由第六屆全國人大常委會通過的《治安管理處罰條例》，明確增加了三種可以適用勞動教養(yǎng)的情況：一是賣淫、嫖娼以及介紹、容留賣淫、嫖娼的人；
二是賭博以及為賭博提供條件的人；
三是制作、復(fù)制、出售、出租以及傳播淫書、淫畫、淫穢錄象或者其他淫穢物品的人。而且，公安機關(guān)在處理這些人時，有權(quán)自行選擇按照治安管理處罰和勞動教養(yǎng)的方式。勞動教養(yǎng)儼然成為行政處罰的“法定”最嚴(yán)厲方式。

　　1990年12月28日由第七屆全國人大常委會通過的《關(guān)于禁毒的決定》，明確規(guī)定，“吸食、注射毒品成癮的，……予以強制戒除，進行治療、教育。強制戒除后又吸食、注射毒品的，可以實行勞動教養(yǎng)，并在勞動教養(yǎng)中強制戒除�！庇纱耍�所謂的“毒品復(fù)吸、復(fù)用人員”開始成為勞動教養(yǎng)的適用對象。

　　1991年9月4日由第七屆全國人大常委會通過的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，規(guī)定“因賣淫嫖娼被公安機關(guān)抓獲后又賣淫嫖娼的，實行勞動教養(yǎng)”。這使得勞動教養(yǎng)對賣淫嫖娼者適用有了更加明確的法律依據(jù)。

　　國務(wù)院公布或者轉(zhuǎn)發(fā)的行政法規(guī)也擴大了勞動教養(yǎng)的適用范圍。例如，國務(wù)院1989年通過的《鐵路運輸安全保護條例》，明文列舉了一些可以按照勞動教養(yǎng)方式處理的“危害鐵路行車安全的行為”。

　　最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的司法解釋也擴大了勞動教養(yǎng)適用對象。例如，有配偶的人與他人非法姘居，屢教不改的；
私自為育齡婦女摘除節(jié)育環(huán)，或者借摘除節(jié)育環(huán)對婦女進行調(diào)戲、侮辱的；
多次倒賣車、船票以及飛機票的，等等，都可以適用勞動教養(yǎng)。

　　甚至一些省、直轄市和自治區(qū)甚至一些大城市的政府和行政部門通過的地方性法規(guī)或者地方性規(guī)章，也大量擴大勞動教養(yǎng)的適用對象。例如，《河南省外商投資企業(yè)勞動人事管理規(guī)定》、《南京市城市房屋拆遷管理辦法》、《黑龍江省黃金礦產(chǎn)保護性開采管理辦法》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)暫住人員戶口管理條例》、《上海市出租汽車客運管理辦法》、《廣州市購買商品房申辦藍印戶口暫行規(guī)定》等，都有對有關(guān)領(lǐng)域“違法人員”采取勞動教養(yǎng)的規(guī)定。

　　適用對象上的擴大化不僅表明勞動教養(yǎng)越來越成為介乎普通行政處罰與刑事處分之間的一種特殊行政強制措施，而且還顯示所有由刑事法律和行政法律所體現(xiàn)的現(xiàn)代法治原則，在勞動教養(yǎng)適用過程中基本上是不適用的。甚至可以反過來說，刑事法律對諸如罪刑法定、罪刑相適應(yīng)、無罪推定、公開審判、辯護等基本原則的強調(diào)，刑事審判越來越向?qū)�抗制、透明化、公正化的方向改革，使得那種任意將一種行為確定為“犯罪”的可能性越來越小，國家公共權(quán)力機構(gòu)隨意處罰一個公民的現(xiàn)象也越來越少。與此同時，隨著行政訴訟、行政復(fù)議、行政處罰程序、行政聽證等制度越來越朝著法治化的方向邁進，這也使得按照普通行政處罰方式隨意處罰公民的行為變得越來越困難。于是，中國社會中存在的越來越多的為當(dāng)局所難以容忍的反社會行為，也變得“難以處理”了。這或許可以說是實行“依法治國”所必然要付出的代價。但是，由于存在勞動教養(yǎng)以及其他過去曾經(jīng)作為政治性羈押措施存在的行政強制措施，這些反社會行為雖然不能明確地被納入“犯罪”的范圍，卻可以被安上一個籠統(tǒng)的、模糊的“違法犯罪行為”的帽子，從而成為勞動教養(yǎng)處罰的對象。這就不能不另人產(chǎn)生這樣的猜測：某些機構(gòu)和部門是否在故意規(guī)避日益法治化、現(xiàn)代化的刑事法律和行政法律，而以勞動教養(yǎng)來“重溫舊日的好時光”。因為在那一“時光”下，剝奪、限制公民的人身自由，是不受罪刑法定、罪刑相適應(yīng)、無罪推定等原則的限制的。

　　接下來看勞動教養(yǎng)適用程序所發(fā)生的變化。1982年以后，勞動教養(yǎng)案件的審查批準(zhǔn)權(quán)一般由大中城市人民政府下設(shè)的勞動教養(yǎng)管理委員會行使。在北京、上海、天津、重慶等四個直轄市，勞動教養(yǎng)管理委員會設(shè)置在市政府一級，負責(zé)統(tǒng)一審批本市范圍內(nèi)的勞動教養(yǎng)案件。而在其他省、自治區(qū)，勞動教養(yǎng)管理委員會除設(shè)在省級人民政府以外，還在本省、區(qū)內(nèi)的大中城市設(shè)立。一般負責(zé)審批勞動教養(yǎng)案件的機構(gòu)，為大中城市的勞動教養(yǎng)管理委員會。

　　對于勞動教養(yǎng)的決定不服的，被勞動教養(yǎng)者可以向上一級勞動教養(yǎng)管理委員會申請復(fù)議。而在四個直轄市，由于勞動教養(yǎng)管理委員會只有一級，因此審批機構(gòu)與復(fù)議機構(gòu)的合而為一的，只不過原來參與審查批準(zhǔn)的人員不得再參加同一案件的復(fù)議活動。對于勞動教養(yǎng)管理委員會的復(fù)議決定不服的，被勞動教養(yǎng)者可以向原作出勞動教養(yǎng)決定的勞動教養(yǎng)管理委員會的同級人民法院提起行政訴訟。

　　這種現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)程序顯然適應(yīng)了后來建立的行政復(fù)議和行政訴訟制度。但是，所謂的“勞動教養(yǎng)管理委員會”普遍設(shè)置在公安機關(guān)內(nèi)部，(點擊此處閱讀下一頁)

　　或者其辦公室就設(shè)在公安機關(guān)法制部門之下，有關(guān)的公章也由公安機關(guān)控制。作為這一委員會的組成人員，民政部門和勞動部門的負責(zé)人無從參與到勞動教養(yǎng)的審查活動中來，使得這一委員會在全國各地普遍成為一個虛設(shè)機構(gòu)，真正行使勞動教養(yǎng)審批權(quán)的是公安機關(guān)本身。在中國目前的司法實踐中，勞動教養(yǎng)的審查批準(zhǔn)權(quán)實際是由公安機關(guān)代為行使的；
公安機關(guān)所縮的勞動教養(yǎng)決定也就是當(dāng)?shù)貏趧咏甜B(yǎng)管理委員會的決定。

　　那么，具體到公安機關(guān)內(nèi)部，一個勞動教養(yǎng)案件究竟是如何審查批準(zhǔn)的呢？這里一般要經(jīng)過哪些程序環(huán)節(jié)呢？對于這一問題，各地公安機關(guān)在適用程序上各有特色，但大體上都遵循了內(nèi)部行政式的審查批準(zhǔn)程序。筆者以北京市公安局法制辦公室審查批準(zhǔn)勞動教養(yǎng)的實際做法為例，對此作出具體的分析。

　　根據(jù)北京市公安局法制辦公室制作的“勞動教養(yǎng)審批處工作規(guī)定”，“勞動教養(yǎng)審批處”是北京市公安局法制辦公室下屬的一個業(yè)務(wù)部門，也是受北京市人民政府勞動教養(yǎng)管理委員會的委托，對被勞動教養(yǎng)的人行使審批權(quán)的一個審批機構(gòu)。經(jīng)過該“處”的審批，北京市公安局主管勞動教養(yǎng)審批工作的局長簽署，勞動教養(yǎng)的決定也就相當(dāng)于北京市勞動教養(yǎng)管理委員會的決定。

　　對于勞動教養(yǎng)案件，必須由有辦案權(quán)的縣級以上公安機關(guān)預(yù)審部門預(yù)審后呈報給“勞動教養(yǎng)審批處”。這種擁有勞動教養(yǎng)“呈報權(quán)”的部門可以是北京市各區(qū)公安分局、各縣公安局的預(yù)審部門，也可以是公交分局、鐵路公安局、民航公安局的預(yù)審部門，還可以包括北京市公安局下屬的一些業(yè)務(wù)處，如十處、十三處等。這些部門在各自辦理治安案件、刑事案件以及涉及毒品、賣淫等“違法犯罪”案件過程中，發(fā)現(xiàn)符合勞動教養(yǎng)條件的，可以及時將案件材料呈報給“勞動教養(yǎng)審批處”。

　　勞動教養(yǎng)審批處的承辦人受理呈報來的勞動教養(yǎng)案件之后，應(yīng)首先審查案件的法律手續(xù)是否齊備，辦案程序是否合法。承辦人的審查工作主要是通過閱卷活動而進行的。經(jīng)過閱卷，承辦人要摘錄案件的主要證據(jù)材料，發(fā)現(xiàn)證據(jù)存有矛盾，或者案件事實不清、證據(jù)不足，影響案件定性審批的，還可以責(zé)令呈報案件的辦案部門補充相關(guān)的證據(jù)材料。對于那些事實清楚、證據(jù)確實充分的案件，承辦人會填寫“審閱案卷批示表”和“審卷報告”，然后提出是否采取勞動教養(yǎng)的“處理意見”。無論是否需要采取勞動教養(yǎng)，勞動教養(yǎng)審批處的承辦人都要將處理意見逐級向本處副處長、處長作出匯報，然后由北京市公安局主管勞動教養(yǎng)審批工作的局長審批。對于符合勞動教養(yǎng)條件的案件，經(jīng)過審批后，以北京市人民政府勞動教養(yǎng)管理委員會的名義，制作“勞動教養(yǎng)決定書”，加蓋勞動教養(yǎng)管理委員會的公章。

　　很顯然，勞動教養(yǎng)案件在公安機關(guān)內(nèi)部基本上采取了行政式的審查和批準(zhǔn)程序。這里只有書面的、間接的案卷審查，而不舉行任何形式的聽證程序�！缎姓�處罰法》中建立的諸如對重大行政處罰決定實施行政聽證等方面的程序規(guī)定，顯然并不適用于勞動教養(yǎng)。對勞動教養(yǎng)案件的復(fù)查基本上由作出勞動教養(yǎng)決定的部門重新審查；
有關(guān)的復(fù)議基本上由上一級公安機關(guān)下屬的勞動教養(yǎng)審批部門實施，這種復(fù)議所采取的仍然是書面的、間接的、秘密的行政式審核。至于被勞動教養(yǎng)者向人民法院提起的行政訴訟申請，則屬于事后進行的司法審查，這一訴訟的提起并不影響勞動教養(yǎng)決定的執(zhí)行。

　　六、對勞動教養(yǎng)制度的反思

　　無疑，勞動教養(yǎng)的反法治性和非正義性為多數(shù)法學(xué)者所認(rèn)識。法學(xué)者無論主張勞動教養(yǎng)應(yīng)當(dāng)予以保留、改革還是廢除，都認(rèn)為這種已經(jīng)實行半個世紀(jì)的勞動教養(yǎng)制度，是與“依法治國”的基本理念背道而馳的。因為它游離于于刑事處罰體系之外，幾乎無法受到諸如罪刑法定、罪刑相適應(yīng)等一系列刑事法治原則的制約。而且與一些已經(jīng)構(gòu)成犯罪的人相比，被勞動教養(yǎng)者僅僅實施了尚不夠刑事處罰的輕微違法行為，其人身自由卻受到長達數(shù)年的限制。而且，它還游離于現(xiàn)行的行政法律體系之外，不受諸如行政處罰法定化、行政聽證等原則的約束。從公法的角度來說，勞動教養(yǎng)背離了公共權(quán)力機構(gòu)在剝奪個人權(quán)利時所必須遵循的“法定原則”、“成比例原則”和“形式正義原則”。另一方面，勞動教養(yǎng)也違背了那種“任何人未經(jīng)公開、公正的司法聽審，不得被剝奪權(quán)利和自由”的程序法治原則。在勞動教養(yǎng)的適用程序方面，無罪推定、審判公開、辯論制是無法實行的，甚至被勞動教養(yǎng)者就連獲得中立司法機構(gòu)聽審的機會都受到了剝奪，更不用說事后獲得有效的司法救濟了。很顯然，勞動教養(yǎng)事實上已經(jīng)成為中國刑事法律和普通行政法律體系之外的第三種獨立的制裁體系，而不受這兩個法律體系在法治化方面所發(fā)生的任何積極變化的影響。

　　當(dāng)然，也有少數(shù)法學(xué)者主張勞動教養(yǎng)制度盡管存在一定的缺陷，但總體上仍然具有合理性。一位刑法學(xué)者曾經(jīng)將黑格爾的名言“存在的就是合理的”，倒過來解釋為“合理的才會是長久的”，以此出發(fā)論證勞動教養(yǎng)制度存在的合理性，并主張通過改革勞動教養(yǎng)制度，來加強其運作方面的合理性。因為我國刑法規(guī)定的犯罪概念既含定性標(biāo)準(zhǔn)又有定量標(biāo)準(zhǔn)。而勞動教養(yǎng)側(cè)重反映行為人的劣根性，注重對行為人的教養(yǎng)處遇，從而彌補了刑法的結(jié)構(gòu)性缺陷。另一方面，公眾更多地關(guān)心國家對犯罪的懲罰以及對單最邊緣行為人的處遇，相應(yīng)地對傳統(tǒng)刑事司法運作機制和權(quán)力配置的變動采取寬容態(tài)度，這就為打破傳統(tǒng)的行政權(quán)與司法權(quán)分立機制，允許行政機關(guān)行使部分實質(zhì)司法權(quán)提供了運作的合理性。[xxiii]

　　從勞動教養(yǎng)的現(xiàn)狀來看，這一分析的確有一定道理。但是，勞動教養(yǎng)制度創(chuàng)建以來累計教育改造了300萬有各種違法犯罪行為的人這一事實，并不能抹殺勞動教養(yǎng)制度的反法治性和非正義性。如果僅僅站在所謂社會功效和社會需要的立場上看待勞動教養(yǎng)制度，以為勞動教養(yǎng)的存在和運作本身就表明其有存在的價值和合理性，那么，當(dāng)年中國“反右派運動”曾經(jīng)錯將50余萬知識分子劃為右派分子，“文化大革命”更是制造了一系列的人間悲劇……這些曾經(jīng)滿足當(dāng)時的“社會需要”并具有一定“社會功效”的行為，豈不都具有正當(dāng)性和合理性了？事實上，所謂的“存在的就是合理的”這一名言，如果這樣理解就不至于發(fā)生那么多的誤解了：“凡是存在的，都有其存在的理由和背景”。這顯然是從實然層面上對事物所作的解釋，而不是從應(yīng)然意義上作的價值評價。中國“反右”的擴大化以及“文化大革命”的發(fā)生，當(dāng)然有當(dāng)時的時代背景，也有一系列的政治、經(jīng)濟、社會和文化方面的原因。但是，誰能否認(rèn)“反右擴大化”、“文化大革命”運動本身的非正義性甚至非人道性呢？

　　看來，對一項法律制度的價值評價，不能僅僅站在功利主義甚至工具主義的立場來進行，研究者還應(yīng)有一種悲天憫人的態(tài)度，視其是否具有內(nèi)在的道德品質(zhì)和價值正當(dāng)性。勞動教養(yǎng)制度固然對于穩(wěn)定社會秩序、保障社會治安發(fā)揮了一定的積極作用，但它本身卻是以違反法治、有違正義原則為代價的。如果說在新中國剛剛成立不久，為了穩(wěn)固政權(quán)而不得不采取這種措施以對付反社會分子的話，那么，在強調(diào)“依法治國”的今天，勞動教養(yǎng)制度早就不再具備其存在的時代政治、經(jīng)濟、社會和文化基礎(chǔ)，其正當(dāng)性應(yīng)受到徹底的否定。可以說，勞動教養(yǎng)作為中國控制社會秩序的重要手段，其實施所造成的對法治原則和正義理念的破壞，早已超過它對于維護社會治安所能發(fā)揮的積極作用。

　　既然將勞動教養(yǎng)定位非正義和反法治的制度，那么，對這一制度就應(yīng)采取一種徹底廢除和取締的態(tài)度，而決不能通過所謂“改革”或者“改良”的方式，使其保留在中國的法律制度之中。應(yīng)當(dāng)看到，目前被吵得沸沸揚揚的“勞動教養(yǎng)立法”問題，存在著一個十分危險而又極具誘惑力的陷阱：一旦國家立法機關(guān)真的通過了諸如“勞動教養(yǎng)法”之類的法律，這就意味著勞動教養(yǎng)制度在合法化方面又往前邁進了一大步。而將來再來廢除勞動教養(yǎng)制度，就會變得越加困難和復(fù)雜。事實上，1957年有關(guān)勞動教養(yǎng)的“決定”也是國務(wù)院經(jīng)當(dāng)時的全國人大常委會批準(zhǔn)后頒布實施的，1979年的“補充規(guī)定”也經(jīng)歷過同樣的立法程序。只不過這兩部法律關(guān)于勞動教養(yǎng)的規(guī)定都太簡單、太不具有可操作性罷了。如果通過所謂的“勞動教養(yǎng)法”，就意味著當(dāng)前公安機關(guān)審批勞動教養(yǎng)的大量程序和規(guī)則從內(nèi)部的行政法規(guī)、規(guī)章上升為國家的基本法律規(guī)定。這樣做即使前提是將勞動教養(yǎng)納入司法裁判的軌道之中，也不足以防止大量弊端和缺陷的出現(xiàn)。對此，我們需要保持十分警惕和謹(jǐn)慎的態(tài)度。以下對勞動教養(yǎng)制度的根本缺陷作一具體分析。

　�。ㄒ唬�實體上的反法治性

　　在中國現(xiàn)行法律制度中，勞動教養(yǎng)屬于剝奪公民的自由時間最長、適用范圍最廣、影響最大的行政處罰措施。盡管它時常被披上“教育改造”、“安置就業(yè)”等功能方面的外衣，并被認(rèn)為在人身自由的限制程度上明顯有別于勞動改造，但其剝奪公民人身自由的后果卻是有目共睹的。勞動教養(yǎng)在執(zhí)行方式上所具有的一些“人道”、“寬松”的特點，已經(jīng)被其適用范圍的恣意化、持續(xù)期限的長期化和適用程序的非正義性所掩蓋。[xxiv]

　　從實體構(gòu)成的角度來看，勞動教養(yǎng)嚴(yán)重違背“罪刑法定原則”。因為即使根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，勞動教養(yǎng)的適用對象和條件也缺乏明確性和可預(yù)測性。一個公民因為涉嫌實施犯罪行為而又情節(jié)輕微的，完全可以被公安機關(guān)采取勞動教養(yǎng)措施。而根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，這類嫌疑人、被告人要么可以被檢察機關(guān)作出不起訴的決定，要么可以被法院作出定罪但免予刑事處罰的判決。而一個涉嫌實施普通違反行政法律的公民，既可能被公安機關(guān)處以行政拘留，也可能被采取勞動教養(yǎng)。顯然，勞動教養(yǎng)與普通的行政處罰和刑事追究之間，并沒有一條明顯的法律界限，而處于隨意游動的態(tài)勢。更有甚者，一些因為證據(jù)不足而達不到逮捕條件或者被檢察機關(guān)不批準(zhǔn)逮捕的嫌疑人，都被公安機關(guān)以勞動教養(yǎng)的方式作出了“處理”。其次，勞動教養(yǎng)在適用上違背現(xiàn)代公法領(lǐng)域中的“比例性原則”。這一原則在刑法領(lǐng)域體現(xiàn)為罪刑相適應(yīng)原則，在刑事訴訟中則表現(xiàn)為強制措施的必要性原則，也就是強制措施對個人自由的限制程度和期限應(yīng)與涉嫌的犯罪嚴(yán)重性和可能科處的刑罰相適應(yīng)。在中國，一個受到定罪免刑判決的罪犯，不需要被剝奪哪怕是一天的人身自由；
而一個犯有同樣罪行而受到勞動教養(yǎng)處理的人，卻可能被剝奪人身自由長達3年甚至4年。兩個因為實施盜竊行為而受到法律追究的人，其中一個盜竊數(shù)額達到法定量刑標(biāo)準(zhǔn)的人可能被定罪，但一般被科處的刑罰可能是短期的有期徒刑、拘役甚至罰金。但另一個盜竊數(shù)額不高、沒有達到法定標(biāo)準(zhǔn)的人，卻可能被處以3年甚至4年的勞動教養(yǎng)。這顯然違背“罪刑相適應(yīng)原則”，損害了最起碼的分配正義、形式正義理念。

　　或許，對勞動教養(yǎng)違背實體正義的問題還可以繼續(xù)評價下去。但本文所論述的主要是程序問題，我們所要重點評價的也是其適用程序的正當(dāng)性。在以前的研究中，筆者已經(jīng)提出了程序正義的基本內(nèi)涵、存在的理論基礎(chǔ)和一系列的具體標(biāo)準(zhǔn)。[xxv]本文不再對此重新論證，而直接將其用來對勞動教養(yǎng)的適用程序作出價值評價。

　�。ǘ�）審批程序的非正義性

　　在適用程序上，勞動教養(yǎng)的核心問題是作為行政機構(gòu)的公安機關(guān)通過行政審批的方式?jīng)Q定勞動教養(yǎng)的適用和期限，并通過行政方式給予被勞動教養(yǎng)者以救濟機會。在這一審批程序中，負責(zé)辦理治安行政案件、刑事案件的公安機關(guān)屬于申請者和調(diào)查者，而負責(zé)審查批準(zhǔn)勞動教養(yǎng)的公安機關(guān)則屬于決定者。表面上看，這里存在著調(diào)查者與“裁決者”之間的職能分工，這似乎在一定程度上符合“控審分離”的基本正當(dāng)程序要求。但是，由于申請者和裁決者分別屬于上下級公安機關(guān)，它們在職業(yè)利益上有著千絲萬縷的密切聯(lián)系，并有著共同的懲治違法犯罪行為、維護社會秩序等方面的職業(yè)目標(biāo)，因此，作為勞動教養(yǎng)的審批機構(gòu)，公安機關(guān)的法制部門要服務(wù)于公安機關(guān)的基本職業(yè)利益，在作出勞動教養(yǎng)決定時不可能在申請者與被勞動教養(yǎng)者之間保持最起碼的中立性、利益無涉性，更不可能做到超然和不偏不倚。顯然，作為程序正義的一項最基本的要求，裁判者的中立性在勞動教養(yǎng)程序中是不存在的�；蛟S，不由司法機構(gòu)對勞動教養(yǎng)的合法性進行審查和授權(quán)，那么勞動教養(yǎng)將永遠難以擺脫行政性羈押的性質(zhì)，裁決者的中立性問題也將無法解決。

　　另一方面，公安機關(guān)在審批勞動教養(yǎng)申請時，并沒有舉行任何形式的聽審或聽證程序，而是采取秘密的、書面的、間接的審批方式。從“訴訟模式”上看，這種審批程序與中世紀(jì)歐洲宗教裁判所適用的“糾問式訴訟”有些相似。在這一程序中，不僅由司法機構(gòu)主持的法庭審判活動無從談起，而且就連公安機關(guān)內(nèi)部舉行的行政性聽證活動也不舉行。(點擊此處閱讀下一頁)

　　畢竟，由法院以司法程序?qū)嵤﹦趧咏甜B(yǎng)，要比公安機關(guān)以行政程序?qū)徟鷦趧咏甜B(yǎng)更加公正。但是，這樣的改革方案真的能解決中國勞動教養(yǎng)存在的主要問題嗎？

　　實際上，名稱和期限的修改都是無關(guān)大局的。只要這種任意限制公民人身自由的制度實性質(zhì)不改變，那么，不論它以什么面目出現(xiàn)，也不論它持續(xù)最長的期限為三年還是1年6個月，問題都不會得到任何實質(zhì)上的解決。那么，將現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)納入法院的司法裁判之中又能怎么樣呢？根據(jù)筆者前面的分析，今日的勞動教養(yǎng)在適用對象上已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的擴大化和立法授權(quán)上的恣意化，如果從最高立法機關(guān)到國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、各部委辦、省一級甚至省轄市一級政府，都可以通過指定法律、行政法規(guī)、司法解釋、行政規(guī)章、地方性法規(guī)或規(guī)章的方式，隨意將某一領(lǐng)域內(nèi)的違規(guī)行為列為勞動教養(yǎng)的適用對象，那么，勞動教養(yǎng)縱然由法院通過審判加以決定，也不足以克服這一制度反法治、非正義的缺陷。因為作為限制公民自由的行政措施，勞動教養(yǎng)制度違背了“法定原則”，不符合“罪刑相適應(yīng)原則”，也有違法律面前人人平等這一形式正義原則。這些基本權(quán)限決非僅僅通過勞動教養(yǎng)的司法裁判化就能解決的。

　　況且，從中國目前行政訴訟所處的困境來看，在大規(guī)模的司法改革沒有實施的情況下，人民法院在國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)中還沒有太大的權(quán)威，其獨立性還面臨著來自多方面的挑戰(zhàn)。例如，法院不能獨立于地方各級黨委、政府、人大、政協(xié)等權(quán)力部門，尤其在具體審判活動中還要受到各級黨的政法委員會的控制。再加上法官的職業(yè)素質(zhì)本身并不理想，法官的“職業(yè)化”還遠未成為現(xiàn)實，基于各種外界因素的影響，法官對正義的追求經(jīng)常不得不讓位于對現(xiàn)實的妥協(xié)。在這種情況下，將勞動教養(yǎng)的決定權(quán)由警察歸由法院來行使，對于避免勞動教養(yǎng)的隨意性或許會有一定的作用，但真的能解決根本問題嗎？

　　當(dāng)然，法學(xué)界還提出了另外兩種“勞動教養(yǎng)立法”方案：一是勞動教養(yǎng)“刑法化”，也就是將勞動教養(yǎng)改造成為歐洲大陸法國家所實行的那種“保安處分”，或者改造為一種限制自由程度極輕的刑罰；
二是勞動教養(yǎng)“行政處罰化”，也就是基本維持當(dāng)前的勞動教養(yǎng)制度現(xiàn)狀，但進行一定的改造，如減少勞動教養(yǎng)期限，在勞動教養(yǎng)審批過程中引入諸如行政聽證之類的程序，以減少當(dāng)前這種由公安機關(guān)“暗箱操作”所帶來的弊端。對這兩種方案應(yīng)如何評價呢？

　�。ǘ�）勞動教養(yǎng)的保安處分化？

　　有不少研究者主張將勞動教養(yǎng)加以改造，使其成為中國式的保安處分。例如，屈學(xué)武建議將勞動教養(yǎng)納入刑法之中，使其成為與刑罰不同的勞作教養(yǎng)處遇或者教養(yǎng)處分。改造后的教養(yǎng)處遇主要適用于犯罪輕微者、勞改犯逃跑后又重新犯罪者以及刑滿釋放后又重新犯罪而被判處勞改的人。勞動教養(yǎng)應(yīng)當(dāng)由人民法院裁決，公安機關(guān)執(zhí)行。[xxix]

　　所謂“保安處分”，其實是大陸法國家針對那些具有社會危險性的人所采取的特殊預(yù)防措施。在法國、德國和意大利，刑法采取了刑罰與保安處分的雙軌制，也就是將刑罰與保安處分并列確立在刑法之中，作為由法定危害社會行為所引起的兩種法律后果。

　　就適用對象來說，刑罰適用于那些已經(jīng)實施犯罪行為并具有刑事責(zé)任能力的人，而保安處分則針對那些已經(jīng)實施過危害社會的行為，并繼續(xù)具有社會危害性的人而采用。對于那些被法院依法確認(rèn)為無罪但有社會危害性的人，如精神病人、吸毒成癮的人等，可以適用保安處分；
而對那些已經(jīng)被依法定罪，但在服刑結(jié)束之后仍繼續(xù)具有社會危險性的人，如慣犯、職業(yè)犯等，也應(yīng)適用保安處分。

　　在適用期限上，刑罰必須與犯罪的性質(zhì)相適應(yīng)，從而具有明確的適用幅度，而保安處分的適用則一般是不確定的，其期限長短取決于行為人的社會危險性是否已經(jīng)消失。[xxx]例如，根據(jù)意大利刑法典，送交“農(nóng)業(yè)勞動營”的處分，對慣犯至少為2年，對職業(yè)犯至少為3年，而對傾向犯則至少為4年。在德國，對那些具有犯罪傾向的人實施保安監(jiān)督已超過10年，如果不再存在實施對被害人身心造成嚴(yán)重危害的嚴(yán)重犯罪危險的，法院可以宣告終止保安處分。

　　在適用目的上，刑罰具有報應(yīng)和威懾等多種目的，而保安處分則既不追求威懾目的，也不具有道德報應(yīng)目的，它唯一的目的是預(yù)防，也就是避免將來發(fā)生新的犯罪行為。換言之，保安處分依據(jù)的是一個人所表現(xiàn)出來的違反刑法的極大可能性，而不是他已經(jīng)實施犯罪這一事實。[xxxi]根據(jù)新社會防衛(wèi)理論，為保護個人的基本自由，原則上應(yīng)排除在犯罪行為實施之前采取保安處分措施，但在行為人業(yè)已實施危害社會行為之后，他盡管可能因不具備刑事責(zé)任能力而不構(gòu)成犯罪，或者已經(jīng)受到刑事處罰，但是由于其危害社會的可能性依然存在，因此需要對行為人這種“不適應(yīng)社會”的狀況進行挽救，以便使其回歸社會，從而實現(xiàn)預(yù)防犯罪發(fā)生的目的。[xxxii]在這一理論的影響下，大陸法國家無論是對未成年人的教育，還是對精神病人、吸毒或酗酒成癮的人的治療，甚至對那些慣犯、常業(yè)犯、傾向犯等的治療，一方面是為了防止這些行為人繼續(xù)危害社會，另一方面也是保證他們重新適應(yīng)社會的必要措施。

　　很顯然，大陸法國家的保安處分既不是刑罰，也不同于刑罰，它不具有懲罰性，而帶有明顯的預(yù)防性。在這些國家，保安處分可分為對人的保安處分與對財產(chǎn)的保安處分兩大類。其中，對人的保安處分又分為羈押性保安處分和非羈押性保安處分兩種情況。以意大利為例。對人的羈押性保安處分主要有：（1）送交“農(nóng)業(yè)勞動營”或“勞動所”，適用于那些具有刑事責(zé)任能力的慣犯、職業(yè)犯、傾向犯以及其他法定人員；
（2）送交“治療所”或“監(jiān)護所”，適用于精神上有缺陷、慢性酒精或麻醉品中毒、因為聾呀而降低刑事責(zé)任能力以及有酗酒、吸毒習(xí)慣的人；
（3）送交“司法精神病院”，適用于那些因心理性精神病等而被免罪的人；
（4）送交“司法感化院”，主要適用于那些不具有刑事責(zé)任能力的未成年人。至于對人的非羈押性保安處分以及對財產(chǎn)的保安處分，所適用的范圍極其廣泛，前者大體包括“保護管束”，禁止在某市或某省內(nèi)居留，禁止出入酒店以及驅(qū)逐出境等四種，后者則有“交納良好行為保證金”和“沒收”兩種。

　　在德國刑法中，剝奪自由的保安處分主要有收容于精神病院、收容于戒毒機構(gòu)以及“保安監(jiān)督”三種。由于刑法確定了嚴(yán)格的先決條件，最后一項處分措施只適用于真正危險的犯罪人，因而在實踐中很少采用。另外，不涉及剝奪人身自由的保安處分則有行為監(jiān)督、吊銷駕駛執(zhí)照和禁止從事特定的職業(yè)等。目前，德國保安處分的重點放在社會治療上，主要適用于具有嚴(yán)重人格障礙的危險重犯、危險的性犯罪人、年齡在27歲以下的政治變成傾向犯和已經(jīng)被安置在精神病院的無責(zé)任能力或減輕責(zé)任能力的行為人。[xxxiii]

　　通過比較考察可以發(fā)現(xiàn)，大陸法國家的保安處分主要適用于那些具有明顯社會危害性的人員。這種社會危害性必須通過行為人實施的具體危害社會行為而表現(xiàn)出來，并且在這種危害社會行為結(jié)束之后仍然繼續(xù)存在。與刑罰一樣，保安處分也要受到一系列法治原則的限制，如處分法定原則（相對于罪刑法定原則）、比例性原則（相對于罪刑相適應(yīng)原則）等。另一方面，保安處分被確立在刑法之中，成為與刑罰相并列的刑事制裁體系，這就使它與刑罰一樣，被納入司法審查和司法控制的軌道。在大陸法國家，保安處分與刑罰一樣，都屬于司法性質(zhì)的行為。因此，適用保安處分措施，必須按照司法裁判程序，由法官通過裁決來進行。例如，根據(jù)意大利刑事訴訟法典，保安處分一般應(yīng)在有罪或無罪判決中決定適用。被告人被判決無罪的，法院應(yīng)在無罪判決中同時宣告所適用的保安處分措施，該措施立即執(zhí)行；
被告人被判決有罪的，法院在判決中一并宣告所適用的保安處分措施，該措施在刑罰執(zhí)行完畢后執(zhí)行。當(dāng)然，在法定情況下，保安處分也可以由行刑監(jiān)督法官在行刑過程中決定適用。而對于未成年人、精神缺陷者、酗酒成性或吸毒成癮的人、酒精或麻醉品慢性中毒者，法官還可以在審判過程中決定采取“臨時的保安處分”。在法國，目前仍交由行政機關(guān)實施的保安處分僅僅為一種例外。而作為從刑或附加刑發(fā)揮作用的保安處分，只能由法官進行宣告。為此，法國法律設(shè)置有“少年法官”、“少年法庭”、“上訴法院專門法庭”，以便通過司法程序決定對未成年人的收容和教育。至于對那些慢性酒精中毒和吸食毒品的人的戒癮治療，也要有法官的參與。

　　很顯然，中國的勞動教養(yǎng)無論在適用目的、適用對象、適用期限還是適用程序上，都與大陸法國家的保安處分不可同日而語。在中國的行政性制裁措施中，在性質(zhì)和功能上真正與保安處分接近的并不是勞動教養(yǎng)，而是其他一些強制性行政措施。例如，對于那些在城市“流浪乞討人員”，公安機關(guān)有權(quán)采取收容遣送措施；
對于賣淫、嫖娼人員，公安機關(guān)有權(quán)采取“收容教育”措施；
對于那些“吸食、注射毒品成癮”的人，公安機關(guān)有關(guān)對其“強制進行藥物治療、心理治療和法制教育、道德教育”；
對于那些有違法犯罪行為的未成年人，公安機關(guān)可以采取強制性的“收容教養(yǎng)”措施……上述這些所謂的“收容遣送”、“收容教育”、“強制治療”、“收容教養(yǎng)”措施，所針對的主要是一些具有社會危險性的人員。只不過，這些措施目前還基本上由警察機構(gòu)實施，屬于行政權(quán)的組成部分，還沒有被納入司法控制的軌道。如果真的要建立中國式的保安處分制度的話，那么，這些行政性措施倒可以被納入其中。當(dāng)然，即使對這些帶有社會防衛(wèi)性的措施，在納入保安處分制度時，也需要進行相應(yīng)的改造。例如，對上述人員采取收容、治療、教育等措施的前提，應(yīng)當(dāng)是他們實施了為刑法所禁止的危害社會的行為；
對這些人員的保安處分必須與刑罰并列確立在刑法之中，并受到諸如處分法定、比例性等原則的限制；
保安處分必須成為司法權(quán)的組成部分，依附于有罪或者無罪判決之中，從而適用刑事訴訟的程序，等等。

　　另一方面，除了將上述行政性處分措施納入保安處分中來以外，還必須將其他一些具有社會危險性的人員列為保安處分的適用對象。例如，對于那些實施了社會危害行為的精神病人，法院在經(jīng)過司法程序宣告其無罪的同時，還應(yīng)當(dāng)決定對其適用保安處分措施；
對于那些慣犯、職業(yè)犯、有嚴(yán)重犯罪傾向的犯罪人，法院可以在宣告有罪判決的同時，對其實施保安處分措施，使得行為人在刑罰執(zhí)行完畢之后，繼續(xù)受到保安處分，直到其社會危險性消失為止。

　　假如我們真的按照大陸法國家的基本模式建立中國的保安處分制度的話，那么，目前將勞動教養(yǎng)適用的對象被納入保安處分的可能性是微乎其微的。筆者注意到，目前倡導(dǎo)將勞動教養(yǎng)加以保安處分化的學(xué)者，基本上都不滿于勞動教養(yǎng)在適用上的恣意化，都主張將勞動教養(yǎng)措施納入法院的司法審查軌道中來。他們所提出的將勞動教養(yǎng)易名為“教養(yǎng)處遇”，或者縮小適用范圍、減少適用期限、改行政程序為司法程序等方面的建議，都是與此有關(guān)的。應(yīng)當(dāng)說，這些學(xué)者的初衷是將勞動教養(yǎng)納入法治的軌道，這是無可非議的。但是，這些學(xué)者似乎沒有看到，中國的勞動教養(yǎng)在適用目的和對象上與保安處分是風(fēng)馬牛不相及的。如果真的將目前作為勞動教養(yǎng)適用對象的“違法犯罪人員”全部按照保安處分來處理的話，那么中國式的保安處分就將不再具有預(yù)防的性質(zhì)，而帶有明顯的懲罰性和威懾性，從而成為實質(zhì)上的刑罰措施。這是因為，作為目前適用勞動教養(yǎng)的主體對象，那些犯罪情節(jié)輕微、違法行為不夠刑事處分之類的人員，在不具有社會危險性的情況下，根本就不具備適用保安處分的基礎(chǔ)。如果僅僅因為實施“違法犯罪行為”就要受到治療、教育和監(jiān)督等預(yù)防性措施，那么，所有已經(jīng)構(gòu)成犯罪并被判處刑罰的罪犯，豈不都應(yīng)該成為保安處分的適用對象了嗎？這無論如何都是背離保安處分制度所賴以建立的基本初衷的。

　�。ㄈ�）勞動教養(yǎng)的輕刑化？

　　那么，將勞動教養(yǎng)改造成為一種輕刑又當(dāng)如何呢？事實上，幾乎所有西方國家都在刑法中設(shè)立有諸如“簡易罪”、“違警罪”、“輕微罪”之類的輕罪。其犯罪情節(jié)的嚴(yán)重程度有很多與中國的勞動教養(yǎng)甚至治安處罰相似。可以說，將大量的勞動教養(yǎng)所針對的行為確定為輕罪，對于解決勞動教養(yǎng)問題，確屬既簡單又有效的改革方案。但是，問題真的那么簡單嗎？

　　在中國現(xiàn)行刑法中，“犯罪‘是一個極具道義評價性的概念。法院經(jīng)過司法裁判將一個公民判定為”罪犯“或”犯罪人“，這就意味著國家對一個人的行為甚至這個人本身作出了消極和否定性的法律評價。無論是否會導(dǎo)致刑罰的科處，”犯罪“評價都足以使一個人的名譽和前途受到一系列負面的影響。例如，被法院宣告為罪犯就等于有了”前科劣跡“，這種”前科劣跡?點擊此處閱讀下一頁)

　　會伴隨行為人的一生，并影響其升學(xué)、結(jié)業(yè)、結(jié)婚、升遷；
即使行為人后來完全回歸社會，不再實施任何違法行為，這一”污點“也不會隨之而消失。

　　另一方面，中國刑法中的“犯罪”概念是一個既有定性要求又有定量要求的違法行為。例如，一個實施盜竊的人，只能在其所竊財產(chǎn)的價值達到法定較高數(shù)額的情況下，才能被判定為“罪犯”。而達不到法定數(shù)額的盜竊行為則只能被認(rèn)定為行政違法行為。這就與一些西方國家的犯罪分類制度有著明顯的差異。例如，在法國，犯罪分為違警罪、輕罪和重罪三種，其中的違警罪最高刑僅為6個月的監(jiān)禁，而實踐中大量的違警罪犯都只是被科處罰金等輕微刑罰。又如，英國將犯罪分為“簡易罪”和“可訴罪”，這一方面是為了區(qū)分治安法院和刑事法院的審判管轄權(quán)，而將不同的犯罪歸入不同的刑事程序模式，另一方面也便于區(qū)分輕微犯罪與重大犯罪的法律后果。而相比之下，中國的犯罪概念過于單一，所要達到的法律標(biāo)準(zhǔn)也較高，但對那些在西方國家可能僅僅被視為違警罪或者簡易罪的違法行為，卻不具有有效的吸納力。這些游離于犯罪之外而又比一般行政違法嚴(yán)重的不軌行為，盡管不會被評價為“犯罪”，使得行為人免受較為嚴(yán)厲的法律評價，但同時也規(guī)避了刑事訴訟程序的限制，脫離了司法裁判機制的控制，甚至在實際承受的法律后果上要比輕微的刑罰更為苛酷。

　　顯然，將勞動教養(yǎng)納入刑事制裁的體系，雖然有助于使這一措施與刑罰一樣，受到司法裁判機制的控制，卻有可能帶來犯罪化范圍擴大、越來越多的人受到消極法律評價的問題。畢竟，在中國的社會控制模式和文化背景下，被定為“罪犯”是十分恥辱的事情，整個社會對“罪犯”和“犯罪”的消極的道義評價會足以使行為人陷入更大的困境。例如，原來被實施勞動教養(yǎng)的人在勞動教養(yǎng)結(jié)束后，至少在就業(yè)、升職、上學(xué)、參軍等方面沒有明顯的不利影響。但是，一旦有受到“定罪”的記錄，行為人首先就要面臨受到黨內(nèi)開除甚至行政開除的處分，并在就業(yè)、參軍、上學(xué)等方面受到極為不利的影響。

　　要解決這一問題，可以考慮將犯罪的概念加以改變，對犯罪所帶來的法律后果作出相應(yīng)的變更。比如說，可以將犯罪分為三大類：一類是重罪，適用于那些至少可能被判處5年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑的行為；
第二類是輕罪，適用于那些可能判處6個月有期徒刑以上、5年有期徒刑以下的行為，大數(shù)額的罰金刑也可以適用到輕罪上面；
第三類是輕微罪，適用于可能被判處6個月以下監(jiān)禁刑以及拘役、管制或者單處附加刑的行為。那些違反行政法規(guī)而又“不夠刑事處分”的人員，一律經(jīng)過刑事訴訟程序，由法院以簡易程序按照輕微罪加以制裁。通過這一途徑，大量被適用勞動教養(yǎng)的違法人員就可以被吸納進刑事制裁體系之中，從而被作出“輕微罪”這一法律評價。

　　但是，這種改革的實行意味著對我國刑法和刑事訴訟法進行相當(dāng)規(guī)模的改造。這種改造又有多大的現(xiàn)實基礎(chǔ)呢？

　�。ㄋ模﹦趧咏甜B(yǎng)的行政處罰化？

　　最后來看一下勞動教養(yǎng)的“行政處罰化”思路。筆者以為，這是所有改革方案中最難以實施的。勞動教養(yǎng)如果仍然維持其行政處罰的性質(zhì)，并仍然由公安機關(guān)掌握審批大權(quán)，那么，即使勞動教養(yǎng)的期限有所縮短，其行政羈押權(quán)的性質(zhì)都不會發(fā)生根本的改變。但只要警察機構(gòu)掌握了限制公民人身自由的權(quán)力，并且這種限制和剝奪又長達數(shù)個月甚至數(shù)年，這就都會使公共權(quán)力的行使喪失正當(dāng)性和公正性。畢竟，以維持社會治安為其天職的警察機構(gòu)，一旦享有對公民自由限制權(quán)，就不具備最低限度的中立性和超然性，被處罰者將既難以獲得防御的機會，也無從對自己的權(quán)利進行司法救濟。事實上，警察享有大量包括勞動教養(yǎng)在內(nèi)的行政羈押權(quán)，恰恰是中國走向法治國家的最大障礙。

　　目前，中國的行政法律針對不同的行政違法行為，設(shè)立了一系列的行政處罰措施。按照現(xiàn)代法治原則，任何以公共權(quán)力機構(gòu)的名義剝奪公民人身自由的行為，都不能由警察機構(gòu)或其他行政機構(gòu)作出最終的決定，而必須由中立的司法裁判機構(gòu)，通過司法聽審或聽證的方式作出決定。因此，《治安管理處罰條例》中授權(quán)給警察機構(gòu)行使的“治安拘留”權(quán)或“行政拘留”權(quán)，應(yīng)當(dāng)被吸納進刑法之中，成為短期自由刑的有機組成部分，從而受到司法裁判機制的有效控制。作為一個正在逐漸走向法治的國家，中國遲早會將行政性羈押措施的司法化作為其司法改革的重要課題。

　　那么，對于其他非羈押性的行政處罰措施，如警告、少量數(shù)額罰款、訓(xùn)誡、具結(jié)悔過、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、吊銷執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等，行政機關(guān)還能繼續(xù)按照現(xiàn)有的行政程序進行實施嗎？應(yīng)當(dāng)說，從《行政處罰法》實施以來，中國的行政處罰程序確實得到了相當(dāng)程度的改革。隨著行政復(fù)議制度的完善，聽證制度的建立，告知處罰理由和當(dāng)事人申辯制度的實施，行政機關(guān)的行政處罰程序越來越能夠貫徹公開性、透明性和對席辯論性，也體現(xiàn)出越來越多的司法程序的特征。但是，這些改革幾乎都是在行政機關(guān)內(nèi)部實施的，所帶來的也只限于調(diào)查者與裁決者、申請者與審批者、決定者與復(fù)議者之間的權(quán)力制約和平衡。而司法審查和司法救濟機制的引入，還不過是行政處罰決定生效以后的事情�？梢哉f，對于行政處罰權(quán)力的司法控制，目前不僅在時間上明顯滯后，而且在法律效力上也極其微弱。

　　如果考慮將勞動教養(yǎng)的一部分適用對象納入行政處罰范圍之中的話，那么，現(xiàn)有的行政處罰程序必須進行大規(guī)模的改造。比如說，對一些較為重大的行政處罰，可以在保留行政機關(guān)決定權(quán)的前提下，加強司法審查的法律效力，并將司法救濟的時間予以提前。具體改革方案是：對于重大的行政處罰措施，行政機關(guān)在實施當(dāng)事人陳述、申辯和舉行聽證的前提下，作出行政處罰決定；
但在該決定中應(yīng)明確載明向法院申請司法審查的有效期限，在此期限內(nèi)，如果被處罰者申請法院進行司法審查，那么，有關(guān)行政處罰決定就自動喪失法律效力；
在法院舉行的法庭審判中，作出行政處罰決定的行政機關(guān)與被處罰者構(gòu)成實際上的控辯雙方，法庭在聽取雙方意見和辯論的基礎(chǔ)上，對行政處罰的合法性作出全面的審查；
對于法院的判決，作出行政處罰決定的行政機關(guān)和被處罰者不服的，都可以提出上訴。

　　這樣，就針對行政處罰行為構(gòu)建了一種提前舉行的“民告官”程序。與行政訴訟不同的是，這一司法審查的申請一旦提出，行政機關(guān)的處罰決定就立即喪失法律效力，更不得進入執(zhí)行程序。當(dāng)然，對于特別重大的行政處罰決定，還可以將行政機關(guān)的處罰權(quán)予以剝奪，而賦予行政機關(guān)以“申請權(quán)”，也就是申請法院通過司法裁判程序，作出是否進行處罰的決定。就像美國聯(lián)邦司法部訴微軟公司違反聯(lián)邦反托拉斯法一樣，作為行政機關(guān)的司法部要想尋求對微軟公司的重大處罰（一分為二或者一分為三），必須向聯(lián)邦法院提起訴訟，由法院經(jīng)過法庭審判之后，確定該公司是否違反聯(lián)邦反壟斷法律，并在確定其違法后作出相應(yīng)的處罰決定。很顯然，最為理想的行政程序?qū)嶋H應(yīng)為“官告民”程序，也就是行政機關(guān)成為行使訴權(quán)、申請權(quán)的機關(guān)，而不再是處罰決定機關(guān)；
法院成為受理并審理行政機關(guān)控告?zhèn)�人違反行政法律的司法裁判機關(guān)。最終是否對個人作出處罰，應(yīng)由法院依司法程序作出裁決，而不是像中國現(xiàn)行行政程序那樣，由行政機關(guān)執(zhí)行直接作出處罰。

　　或許，如果中國的行政處罰制度真的走到這一地步的話，那么，對于勞動教養(yǎng)的一部分適用對象即使再按照行政程序加以實施行政處罰，也就沒有什么不合適的了。又假如公安機關(guān)現(xiàn)在享有的所有行政性羈押措施要么通過保安處分化，要么通過“輕微罪”化，都能被納入司法裁判的領(lǐng)域，并且，那些非羈押性的行政處罰又能按照上述提前進行的“民告官”程序甚至“官告民”程序加以司法控制的話，那么，勞動教養(yǎng)問題也就能夠得到較為圓滿的解決了。

　　但是，這一切真的那么容易實現(xiàn)嗎？

　　九、結(jié)語

　　由此看來，在不對中國刑事法律制度和行政法律制度作出全面改革的情況下，所謂的“勞動教養(yǎng)立法”確實具有相當(dāng)大的局限性。幾乎所有改革方案都有明顯的瑕疵，有的甚至還會引發(fā)更大、更嚴(yán)重的問題。完全可以說，近期啟動的“勞動教養(yǎng)立法”進程陷入了一定的困境。

　　那么，這種困境究竟是如何產(chǎn)生的呢？在筆者看來，在保留勞動教養(yǎng)制度的前提下討論“勞動教養(yǎng)立法”問題，將永遠難以解決勞動教養(yǎng)本身反法治和非正義的問題。我們?yōu)槭裁捶且獙�勞動教養(yǎng)這一不公正的制度遷就不可呢？為什么不能轉(zhuǎn)變一下思路，以徹底廢除勞動教養(yǎng)為基點來討論問題呢？為什么在面對一種非正義的制度和實踐時，我們往往愿意通過立法而將其吸收到正式法律制度之中，而不是徹底廢除這一制度呢？

　　在筆者看來，即使在現(xiàn)行法律制度和兩大制裁體系保持不變的情況下，廢除勞動教養(yǎng)也不至于對社會治安的維護產(chǎn)生太大的負面影響。既然勞動教養(yǎng)所適用的對象都屬于尚不夠刑事處分的違法行為，那為什么又要將其稱為“違法犯罪行為”呢？又既然這些行為尚不夠刑事處分，那為什么不能利用現(xiàn)有的行政法律，將它們中的一部分納入行政處罰體系之中呢？另一方面，對于那些較為嚴(yán)重的違法行為，為什么不能將其納入刑事處罰體系，從而使其在被定為犯罪的情況下，受到諸如管制、罰金、短期拘役之類的輕微刑罰呢？事實上，中國目前的刑事制裁體系與行政處罰體系已經(jīng)形成了相互連接的關(guān)系，兩者之間即使存在一定的空隙和漏洞，也可以通過不太復(fù)雜的改革即可加以彌補。為什么非要在這兩大法律體系之外，認(rèn)為地設(shè)置一個問題重重的勞動教養(yǎng)體系呢？

　　看來，從技術(shù)層面來說，廢除勞動教養(yǎng)制度確實是可行的。當(dāng)然，要確保勞動教養(yǎng)得到徹底的廢除而又不至于發(fā)生太大的消極后果，將來確實需要對中國的刑事處罰和行政處罰體系進行一定的改造。例如，能否將一些較為嚴(yán)重的行政違法而目前又適用于勞動教養(yǎng)的行為，納入刑法之中，作為較為輕微的犯罪，使行為人受到諸如管制、罰金甚至短期拘役刑的刑罰。同時，大大減弱這類輕罪的道義后果，如建立有限前科制度，對那些在一定期限內(nèi)沒有實施犯罪的行為人撤銷其犯罪前科和劣跡，從而使其更加容易地回歸社會。又如，能否將一些與普通違反治安管理行為區(qū)別不大的違法行為，就按照現(xiàn)行行政處罰制度加以處理，輕則處以警告、罰款等，重則按照行政拘留等方式加以處罰。當(dāng)然，中國行政處罰制度的最終出路，還是使公安機關(guān)以及其他行政機關(guān)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓�處罰的申請者，而法院則成為行政處罰的決定者。由此以刑事訴訟為模式，創(chuàng)建一種新型的以“官告民”為標(biāo)志的行政處罰制度。

　　但是，廢除了勞動教養(yǎng)制度，中國公民的人身自由真的就不再受到任意限制和剝奪了嗎？答案恐怕是否定的。這是因為，在公安機關(guān)擁有大量行政性羈押權(quán)力的情況下，勞動教養(yǎng)的廢除仍然不足以阻止公安機關(guān)采取其他形式的手段，繼續(xù)任意限制、剝奪公民的人身自由。例如，為處理在城市流浪的人，公安機關(guān)擁有“收容遣送”的權(quán)力；
為對賣淫嫖娼者加以教育改造，公安機關(guān)享有對這些人“收容教育”的權(quán)力；
為對那些實施了違法行為的未常年人進行教育改造，公安機關(guān)有權(quán)對他們采取“收容教養(yǎng)”的措施；
為強制那些吸毒成癮的人戒除毒癮，公安機關(guān)有權(quán)將他們控制在戒毒所進行“強行醫(yī)療”……這些為滿足治安行政管理的需要而衍生出來的羈押權(quán)，與勞動教養(yǎng)一樣，不僅在適用對象上范圍極其廣泛，適用極其隨意，而且完全由警察機構(gòu)按照行政審批的程序加以實施，而不受司法裁判機制的控制。按照筆者曾經(jīng)提出的設(shè)想，這些行政性羈押措施要么可以通過建立中國式的保安處分制度，使其納入其中，要么可以通過改造“犯罪”概念，創(chuàng)制“輕微罪”，從而將其吸納進來。前者可適用于收容教育、強制治療、強制戒毒、收容教養(yǎng)等帶有預(yù)防性的措施，后者則可成為治安拘留（行政拘留）的去處。無論如何，作為行政機關(guān)，公安機關(guān)盡管可以保留一部分行政處罰的權(quán)力——當(dāng)然在適用程序上應(yīng)當(dāng)進行現(xiàn)代化的改造，但其所享有的行政性羈押權(quán)力則應(yīng)當(dāng)一律加以取消。這是從“警察國”走向“法治國”的必由之路。

　　更改進一步地追問：假使有朝一日中國公安機關(guān)的行政性羈押權(quán)真的被取消，社會治安的維護不再以任由警察剝奪公民人身自由為代價，那么，公民的人身自由可能會得到更加安全、更加完善的保護。但是，警察以外的其他公共權(quán)力機構(gòu)任意剝奪公民自由的行為能否得到良好的控制呢？筆者對此不敢持樂觀的態(tài)度。實際上，檢察機關(guān)在偵查貪污賄賂等公職人員涉嫌犯罪的案件時，就擁有自行刑事拘留、逮捕、羈押等剝奪嫌疑人人身自由的權(quán)力；
各級紀(jì)檢監(jiān)察部門在調(diào)查黨員干部違紀(jì)案件時，就有權(quán)直接采取所謂“兩規(guī)”或“兩制”等限制被調(diào)查者人身自由的措施；
還有中國特有的“隔離審查”、“軟禁”、“辦學(xué)習(xí)班”等變相限制人身自由的措施，(點擊此處閱讀下一頁)

　　為一些公共權(quán)力機關(guān)任意行使……這些都表明中國公民的人身自由不受任意、非法侵犯這一憲法原則，還遠未變?yōu)楝F(xiàn)實。

　　如何保證公民的人身自由不受任意侵犯呢？筆者以為，刑法、刑事訴訟法、行政法等作為公法領(lǐng)域似的基本法律，都從不同方面保證公民的基本權(quán)利和自由不受國際公共權(quán)力機構(gòu)的任意侵犯。但是，最根本的制度保證應(yīng)當(dāng)是從憲法的高度確立防止公民自由受到任意侵犯的基本制度。在這一方面，重要的不只是在憲法中規(guī)定諸如“中華人民共和國公民的人身自由不受任意侵犯”之類的條文，而是在公民的人身自由面臨威脅、受到實際侵犯時，如何對公共權(quán)力機構(gòu)加以限制，以及如何確保被侵犯者獲得有效的司法救濟。為此，應(yīng)當(dāng)將限制、剝奪公民人身自由的權(quán)力從警察以及其他行政機關(guān)手中剝離出來，而原則上放置在司法機構(gòu)手中，從而受到司法裁判機制的控制。

　　注釋：

　　　　[i]參見陳瑞華：“警察權(quán)的司法控制——以勞動教養(yǎng)為范例的分析”，載《法學(xué)》2001年第6期。

　　　　[ii]或許，在研究勞動教養(yǎng)問題時，我們可以借用魯迅的一篇短文的標(biāo)題進行追問：“娜拉出走以后怎么辦”？假如真的成功地廢除了勞動教養(yǎng)制度，那么，那些本可以按照勞動教養(yǎng)處理的“違法犯罪分子”怎么處理呢？你能保證他們不被采取收容教養(yǎng)、收容遣送、收容教育等行政性羈押手段嗎？看來，在勞動教養(yǎng)問題的背后，其實存在的是公民的人身自由受到任意剝奪的制度和觀念環(huán)境。這一制度性“病根”得不到消除，那么，諸如勞動教養(yǎng)甚至“收容審查”之類的“腫瘤”縱然被暫時割除，它們遲早也會在別的“部位”或者以別的形式發(fā)作的。

　　　　[iii]參見“中共中央關(guān)于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示”，載《建國以來重要文獻選編》，第七冊，中央文獻出版社1993年12月版，第138頁以下。

　　　　[iv]有關(guān)初創(chuàng)時期勞動教養(yǎng)制度的特點，讀者可參見夏宗素、張進松主編：《勞動教養(yǎng)學(xué)基礎(chǔ)理論》，中國人民公安大學(xué)出版社1997年出版，第35頁以下。

　　　　[v]轉(zhuǎn)引自王素莉、劉志光：“反右派斗爭研究綜述”，載《當(dāng)代中國史研究》，1997年第6期。

　　　　[vi]李維漢：《回憶與研究》，下冊，中共黨史資料出版社1986年出版，第839頁。

　　　　[vii]李華興：“1957年：良機與逆轉(zhuǎn)”，載《復(fù)旦大學(xué)學(xué)報（社科版）》1999年第5期。

　　　　[viii]薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》下卷，中共中央黨校出版社1993年出版，第607頁以下。

　　　　[ix]參見李華興：“1957年：良機與逆轉(zhuǎn)”，載《復(fù)旦大學(xué)學(xué)報（社科版）》1999年第5期。

　　　　[x]參見趙杜民：“關(guān)于反右派斗爭嚴(yán)重擴大化內(nèi)容的再探討”，載《黨史研究與教學(xué)》，1996年第6期。

　　　　[xi]當(dāng)時處理“右派分子”的方式出來勞動教養(yǎng)以外，還有“監(jiān)督勞動”、“自謀出路”、“降級降職”等。在實際操作中，對于其中的黨團員一般都開除黨團籍，學(xué)生開除學(xué)籍，公職人員則開除公職。右派分子甚至與地主分子、富農(nóng)分子、反革命分子和壞分子一起，并列為無產(chǎn)階級專政的對象。甚至就連右派分子的子女也被視為“黑五類”子女，不僅失去入黨入團的資格，而且不能參軍、上大學(xué)、進工廠。參見趙杜民：“關(guān)于反右派斗爭嚴(yán)重擴大化內(nèi)容的再探討”，載《黨史研究與教學(xué)》，1996年第6期。

　　　　[xii]1958年1月29日，國務(wù)院通過了《關(guān)于在國家薪給人員和高等學(xué)校學(xué)生中的右派分子處理原則的規(guī)定》，提出了處理右派分子的六條辦法，其中最嚴(yán)厲的處理方式就是勞動教養(yǎng)。參見薛曉蔚：《勞動教養(yǎng)制度研究》，中國文聯(lián)出版社2000年出版，第32頁以下。

　　　　[xiii]《人民日報》社論：“為什么要實行勞動教養(yǎng)”，載《人民日報》1957年8月4日第一版。

　　　　[xiv]一位在當(dāng)時被打成“右派分子”并受到勞動教養(yǎng)的人士曾回憶道：“如果是勞動改造，……開始服刑之日即可以知道刑期終了時，心里有個底。而1957年8月公布的這個《決定》，卻對勞動教養(yǎng)期限的長短沒有作出任何規(guī)定……那時，我們誰都不知道這條路還有多長。直到1979年11月9日國務(wù)院公布《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》，才宣布‘勞動教養(yǎng)的期限為一年至三年。必要時得延長一年。節(jié)日、星期日休息�！�我由衷地贊美這個補充規(guī)定。我想，許多被勞動教養(yǎng)過的右派分子都會想，如果這時被勞動教養(yǎng)，就不會再有那么多的懸念和失望了�！眳⒁娭煺�：《1957年的夏季：從百家爭鳴到兩家爭鳴》，河南人民出版社1998年5月出版，第492頁，轉(zhuǎn)引自薛曉蔚：《勞動教養(yǎng)制度研究》，第100頁。

　　　　[xv]參見夏宗素、張進松主編：《勞動教養(yǎng)學(xué)基礎(chǔ)理論》，第41頁以下。

　　　　[xvi]參見薄一波：《若干重大歷史決策與事件的回顧》下卷，第618頁以下。

　　　　[xvii]虞寶棠：《當(dāng)代中國四十年記事》，上海人民出版社1990年出版，第344頁以下。

　　　　[xviii]夏宗素、張進松主編：《勞動教養(yǎng)學(xué)基礎(chǔ)理論》，第43頁。

　　　　[xix]《人民日報》評論員：“繼續(xù)辦好勞動教養(yǎng)”，載《人民日報》1980年2月26日，第一版。

　　　　[xx]當(dāng)然，這只是在書面法律中得到了實現(xiàn)。在這一文件實施之后，強制勞動沒有像勞動教養(yǎng)那樣完成由政治性措施向行政性措施的合法性轉(zhuǎn)換，而被徹底廢除了。但是，收容審查卻在實踐中保留了下來，成為與勞動教養(yǎng)并駕齊驅(qū)的行政性羈押措施，甚至后來被廣泛地轉(zhuǎn)用到刑事訴訟之中，成為公安機關(guān)獲得充分偵查破案時間的制度資源。直到1996年，最高立法機關(guān)通過修改刑事訴訟法，擴大刑事拘留的適用對象，延長刑事拘留的期限，才最終將收容審查吸收到刑事強制措施之中，收容審查從制度上才被最終止適用。

　　　　[xxi]對于這一點，讀者可參見陳瑞華：“警察權(quán)的司法控制——以勞動教養(yǎng)為范例的分析”，載《法學(xué)》2001年第6期。

　　　　[xxii]轉(zhuǎn)引自薛曉蔚：《勞動教養(yǎng)制度研究》，第104頁以下。

　　　　[xxiii]儲槐植：“論教養(yǎng)處遇的合理性”，載《法制日報》1999年6月3日。

　　　　[xxiv]有的刑法學(xué)者認(rèn)為勞動教養(yǎng)制度違背法治原則，但同時也承認(rèn)，勞動教養(yǎng)制度施行40年來，累計教育改造了300萬有各種違法犯罪行為而又符合勞動教養(yǎng)條件的人員，對于預(yù)防犯罪、維護社會秩序功不可沒。參見梁根林：“保安處分：世界與中國”，北京大學(xué)法學(xué)院工作論文，2000.008.顯然，這些人士將勞動教養(yǎng)所涉及到的兩個價值評價標(biāo)準(zhǔn)同時提了出來。對于法治原則，一些法學(xué)者會側(cè)重加以強調(diào)。而對于控制犯罪、維護秩序的標(biāo)準(zhǔn)，司法實務(wù)界人士則會大力主張。例如，有的警察官員就認(rèn)為，假如取消了勞動教養(yǎng)，大量“違法犯罪分子”得不到有效的“處理”和“收容”，中國的社會秩序?qū)�會出現(xiàn)嚴(yán)重的混亂。但問題的關(guān)鍵在于，恐怕不能以這種功利和實用傾向比較明顯的觀點，否認(rèn)勞動教養(yǎng)本身的內(nèi)在的非正義性。假如我們不尊重法治原則，那么，對于控制社會來說，勞動教養(yǎng)的適用可能還顯得過于“軟弱”和“仁慈化”了。我們完全可以采取極端的軍事鎮(zhèn)壓手段，來對付那些違法犯罪分子。這種“處理方式”更加有效也更加便捷。然而，我們需要追問一下：這種做法符合正義原則嗎？無論如何，在對勞動教養(yǎng)作出價值評價時，應(yīng)遵循一個最低限度的內(nèi)在正義標(biāo)準(zhǔn)。

　　　　[xxv]參見陳瑞華發(fā)表的一系列論文和專著：“程序正義論：以刑事審判為范例的分析”，載《中外法學(xué)》，1997，第2期：“程序正義論綱”，載《訴訟法學(xué)論叢》，第1卷，法律出版社1998年出版；
《刑事審判原理論》，北京大學(xué)出版社，1997年出版，尤其是該書的第二章。

　　　　[xxvi]關(guān)于本案例的具體情況，參見“北京糾正一起處理不當(dāng)刑事案”，載《檢察日報》1998年6月15日，第一版。

　　　　[xxvii]對于本案的具體情況，讀者可參見“關(guān)于公安權(quán)力的法律思考”，載《民主與法制》，2000年第16期。

　　　　[xxviii]儲槐植：“論教養(yǎng)處遇的合理性”，載《法制日報》，1999年6月3日。

　　　　[xxix]屈學(xué)武：“保安處分與中國刑法改革”，載《法學(xué)研究》，第18卷第5期。

　　　　[xxx]陳忠林：《意大利刑法綱要》，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第290頁以下。

　　　　[xxxi]（法）卡斯東。斯特法尼等：《法國刑法總論精義》，中譯本，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第430頁以下。

　　　　[xxxii]（法）卡斯東。斯特法尼等：《法國刑法總論精義》，第432頁以下。

　　　　[xxxiii]（德）漢斯。海因里希。耶賽克：“為德國刑法典序”，載《德國刑法典》，中譯本，中國法制出版社，2000年版，第18頁以下。

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