內(nèi)容提要：中國戶籍制度由于二元戶口劃分和遷移限制而變成一種粘附性制度。目前，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口之分的戶口一元化改革已在部分省市試點推行，但在試點改革中出現(xiàn)了一些新問題。根據(jù)對四省市試點改革經(jīng)驗的調(diào)查進行分析可以發(fā)現(xiàn)，這些問題實質(zhì)上是法規(guī)條例滯后而進行隨意改革的結(jié)果。因此，推進戶口一元化改革，可考慮法律修訂或戶籍立法優(yōu)先策略，結(jié)合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，改二元戶口為統(tǒng)一公民身份，從而改變戶口的難遷移性，實現(xiàn)自由遷徙。

　　關(guān)鍵詞：戶籍制度；
戶口一元化；
城鎮(zhèn)戶口；
農(nóng)業(yè)戶口；
戶口條例

　　在中國構(gòu)建和諧社會的大形勢下，城鄉(xiāng)差別及城鄉(xiāng)分割的發(fā)展模式再次成為社會關(guān)注的焦點之一，而這一社會發(fā)展格局的制度基礎(chǔ)——中國戶籍制度也成為社會討論的熱點，尤其是普通公眾對戶口一元化改革寄予了較高的期望，希望這樣一種改革能夠帶來城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)型。所謂戶口一元化改革，就是改變以往按農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口分類的戶口登記方法，所有戶口統(tǒng)一登記為居民戶口。從2003年起，河北等省市開始試點推行戶口一元化改革，這些試點改革究竟推行得怎樣，產(chǎn)生了哪些社會效應(yīng)，對進一步深化戶籍制度改革又有些什么啟示呢？本文試圖根據(jù)2006年和2007年對河北、四川、陜西和北京等省市戶籍制度改革試點的一般性經(jīng)驗調(diào)查，揭示戶籍制度改革所面臨的困境，探討可能的對策及今后的路徑。

　　戶籍制度的粘附性

　　1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《戶口條例》）是中國戶籍制度的法律基礎(chǔ)，也是人口登記和戶籍身份管理體制及實踐的法律依據(jù)。這一法規(guī)條例從頒布至今從未有過任何修訂。在這一法規(guī)條例的剛性作用下，各級各地政府在戶口登記管理上，不斷粘附各種經(jīng)濟、行政和社會管理功能，從而使得戶口登記管理制度演變?yōu)檎掣叫缘膽艏�制度，社會生活、行政管理和福利分配等越來越依賴于這一制度。

　　《戶口條例》之所以演變?yōu)檎掣叫缘膽艏�制度，并使得�?jīng)濟管理、行政管理和社會管理對其產(chǎn)生路徑依賴，一方面是因為計劃經(jīng)濟體制的需要，另一方面是因為條例本身的內(nèi)容所致。綜合起來看，《戶口條例》有兩項內(nèi)容影響到其后來的演變，并使其在推行過程中能夠讓諸如福利分配、行政管理等其他功能粘附其上。這兩項內(nèi)容：一是將全國人口分為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)兩大類，即二元化的戶口劃分；
二是對人口類別的轉(zhuǎn)換和轄地之間的遷移實行行政管制。這兩項內(nèi)容之所以使戶口登記管理制度具有粘附性，原因有兩方面：一是因為將人一出生就分為兩類戶口，等于在社會中建構(gòu)起認同的邊界，并使這一邊界得以合法化、制度化和固定化，從而為社會區(qū)隔、社會排斥和社會歧視提供了一個法律借口。二是一種簡明、固定的認同邊界實際上大大降低了經(jīng)濟、行政和社會管理的成本，因而也就成為各種管理體制和實踐的平臺和操作系統(tǒng)，各種管理功能也就容易掛靠這一系統(tǒng)之上。例如，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的二元戶口劃分，實際上把人區(qū)分成兩類，那么，在利益分配、行政管理中，按類操作既方便又名正言順。另外，因為戶口轉(zhuǎn)變和遷移的管制，使得二元戶口劃分實際上為不平等的資源配置提供了一個固定的粘附平臺。當(dāng)人們?yōu)楂@得更大收益去變更自己的戶口身份時，行政管制會嚴格限制個人的自主選擇，這樣公共管理的成本或難度就能降到最低，同時也能確保社會區(qū)隔及排斥措施具備可操作性。

　　但是，隨著戶口登記管理粘附上越來越多的管理功能，人們的社會生活，從生兒育女到生老病死，從兒童上學(xué)到成人就業(yè)，從衣食住行到權(quán)益獲得，從個人發(fā)展到公共管理，都在較大程度上依賴于戶籍管理。由于長期形成的路徑依賴，使得戶籍制度改革顯得漫長和步履維艱。

　　從理論上講，戶口一元化改革試點實際上是消除戶籍制度粘附性的第一步，也就是通過統(tǒng)一的居民戶口登記，沖淡乃至最終消除農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的認同邊界，從而可以從法理和制度上化解戶口登記管理的粘附性，使得那些帶有排斥性和歧視性的管理體制和實踐失去操作平臺，或者說，這至少從制度安排上減少了因人口登記和身份管理而誘致的社會歧視和社會區(qū)隔現(xiàn)象。譬如，在沒有農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的明確區(qū)分后，按照農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口來進行資源配置和行政管理，將失去合法的制度依據(jù)，因此在這一邊界上形成的社會不平等將會漸漸消失。

　　然而在實踐中，戶口一元化改革遇到了因?qū)σ酝�粘附性戶籍制度路徑依賴而產(chǎn)生的多種障礙。主要體現(xiàn)在：

　　1.計劃生育工作的執(zhí)行困境。幾乎各地的計劃生育工作條例都是基于戶籍制度而制定和執(zhí)行的，城鎮(zhèn)和農(nóng)村計劃生育指標(biāo)存在差別，對城鎮(zhèn)人口實行一孩政策，農(nóng)業(yè)人口可以享受有條件的第二胎生育政策。在具體操作上，城鎮(zhèn)與農(nóng)業(yè)人口的區(qū)分等同于城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)業(yè)戶口的劃分。所以，在實行一元化戶口登記之后，就不能從戶口身份上區(qū)分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口了，那么，計劃生育政策的執(zhí)行究竟依據(jù)什么呢？鑒于此，計劃生育部門對戶口一元化改革并不十分支持，這在河北、陜西和四川都有類似情形。河北的試點改革較早，在實踐中已經(jīng)探索和試行了一些過渡性的措施，相對而言，克服路徑依賴帶來的障礙較為成功。他們通過建立部門之間的協(xié)商機制，對戶口改革引發(fā)的各種變動情況相互通報，共同協(xié)商解決。在執(zhí)行政策過程中，將所掌握的個人居住地、職業(yè)等實際情況作為行政管理的依據(jù)。例如，對仍居住在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)收入為主要生活來源的人口，視為農(nóng)村人口，執(zhí)行農(nóng)村人口的計劃生育標(biāo)準(zhǔn)。

　　2.社會保障制度的執(zhí)行困境。當(dāng)前，中國城市最低生活保障制度，在較大程度上依賴于二元戶口制，城鎮(zhèn)低保對象的識別，首要的依據(jù)就是戶口。只有本地城鎮(zhèn)常住戶口才有資格享受本地低保，農(nóng)業(yè)戶口或戶口不在本地的則不在低保對象范圍之內(nèi)。既然城鎮(zhèn)低保制度掛靠于戶籍之上，所以，低保制度的執(zhí)行者非常擔(dān)憂戶口一元化改革會帶來制度操作的困難，在他們看來，一旦戶口統(tǒng)一登記為居民戶口后，就難以區(qū)分開城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民了，或者農(nóng)村居民為得到城鎮(zhèn)低保而極力向城鎮(zhèn)遷移。此外，在復(fù)員、轉(zhuǎn)業(yè)軍人安置方面，現(xiàn)行的制度安排也以戶口為依據(jù)，兵源地政府有義務(wù)安置城鎮(zhèn)戶口兵，而不需要安置農(nóng)業(yè)戶口兵。目前，由于政企分開和公務(wù)員公開錄用制度的推行以及相關(guān)法律的欠缺，使得地方政府安排復(fù)轉(zhuǎn)軍人就業(yè)的權(quán)責(zé)變得越來越不對稱，地方民政部門經(jīng)常為安置城鎮(zhèn)戶口兵而犯愁，因此更不想擴大義務(wù)安置的范圍。出于以上考慮，較多民政部門對戶口一元化改革并不積極支持。

　　3.教育資源的配置困境。在現(xiàn)行教育體制下，戶籍是教育資源配置的最為重要的依據(jù)之一。從義務(wù)教育到高等教育乃至教育資本的收益機會，皆以戶口作為分配依據(jù)之一。義務(wù)教育階段的就近入學(xué)原則、高中及高考在戶籍地參加考試的原則，在執(zhí)行過程中都依賴于戶口身份證明。所以，教育部門擔(dān)心戶口一元化改革后，會帶來戶口的易變動性，以致影響教育機會的配置和教育管理。例如，在河北省的一些城市，短期內(nèi)已出現(xiàn)較為普遍的城市學(xué)校班容量擴大問題，越來越多的農(nóng)村居民或城市流動人口運用各種方法把孩子的戶口遷往城市，以便獲得更為優(yōu)越的城市教育資源。受短期內(nèi)城市學(xué)校過度擁擠和高考移民壓力的影響，教育資源配置問題成為戶口一元化改革的又一大困境和阻力。

　　此外，在計劃經(jīng)濟時代，戶口是各種經(jīng)濟與社會計劃執(zhí)行和操作的重要依據(jù)，因此，很多行政管理政策措施都掛靠在戶籍管理之上，依賴于二元的戶籍制度。戶口一元化改革產(chǎn)生了牽一發(fā)而動全身的效應(yīng)，使得較多的行政部門面臨困惑和挑戰(zhàn)。從另一個角度看，這些困惑和挑戰(zhàn)也會成為改革的阻力。

　　戶口一元化試點改革中的新問題

　　一方面，由于二元的戶籍制度已經(jīng)推行50年，經(jīng)濟與社會管理中的諸多方面對其產(chǎn)生了較強的路徑依賴；
另一方面，在長期的推行過程中，舊制度所包含的價值取向?qū)嶋H上已深入人們的觀念之中。所以，在試行一元戶口的改革過程中，自然也就會出現(xiàn)這樣或那樣的新問題。目前，從四省市的試點改革情況來看，主要問題有：

　　第一，法律修訂滯后與改革實踐困境問題。在《戶口條例》未修訂的情況下，從法理上講各項管理實踐仍應(yīng)依據(jù)這一法規(guī)條例，那么任何戶籍制度改革都可能與該法規(guī)條例相背離，換句話說，任何一項改革實際上都得不到法律的支持。而要在這種情況下進行改革，改革者難免遇到進退兩難的困境。

　　目前，從四省市的試點改革情況來看，各地改革政策措施的制訂，只是根據(jù)對上級戶口行政主管機關(guān)的一些政策精神的理解和揣摩來選擇自己的改革方略和步驟，而沒有一個統(tǒng)一的法律法規(guī)來規(guī)范引導(dǎo)。因為，改革一方面就是推出一些與《戶口條例》內(nèi)容不同的政策措施；
但另一方面，《戶口條例》這一法規(guī)又依然存在，這些新的措施實際上與現(xiàn)行法規(guī)是相沖突的。所以，在陜西省和北京市，為了避免與現(xiàn)行法規(guī)沖突，同時也為了避免給行政管理和社會管理帶來更大的難度和成本，戶籍改革的形勢表現(xiàn)為內(nèi)松外緊，即對轄區(qū)內(nèi)戶口的轉(zhuǎn)變和遷移采取寬松政策，對外省遷入戶口則抬高“門檻”，實行嚴格的準(zhǔn)入政策。相比較而言，河北和四川兩省，無論在省會城市還是在中小城市，戶口的開放性在改革中都有明顯提高。盡管各城市設(shè)置了不同的落戶條件，但總的趨勢是弱化和消除戶口身份的差別。不過，已經(jīng)實行一元化戶口登記的地方，其轄區(qū)內(nèi)居民如果要將戶口遷移到外省，就可能遇到一些麻煩，外省戶口管理機關(guān)可能以不能分辨農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口為由，或者認為沒有可參照規(guī)范來進行落戶，對居民戶口不予認可。

　　因此，在沒有修訂《戶口條例》這一法規(guī)的前提下，所進行的戶籍制度改革帶來了因順序倒置而出現(xiàn)的多種非制度化現(xiàn)象。雖然一些改革措施給居民生活帶來了較多便利，但另一方面更加暴露出法律法規(guī)修訂的滯后問題，以及由此產(chǎn)生的法律權(quán)威在公眾和管理者意識中有所削弱的問題。這在一定程度上對居民依法申報登記、變更戶口事項以及依法進行戶口管理等，都產(chǎn)生了消極影響。

　　第二，區(qū)隔邊界的再生產(chǎn)問題。由于目前的改革是在舊的法律框架內(nèi)進行的，而且一些改革措施是違背法規(guī)條例的，要推行這樣的改革，無形中賦予了各級各地政府極大的自由裁量權(quán)，同時也意味著改革的行政隨意性大大增強。從理論上講，戶口一元化改革的主要目標(biāo)之一就是改變?nèi)藗円驗閼艨谏矸莶煌�而享受有差別的權(quán)益，使人們在個人發(fā)展和社會認同上，不因戶口的二元化登記而受到不同等的對待。從改革的實質(zhì)來看，就是要從法律、制度層面，去消除那些可能為社會差別、社會歧視提供依據(jù)的區(qū)隔邊界。也就是說，如果法律上沒有農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分邊界，那么，針對這一邊界而出臺的差別待遇政策就難以執(zhí)行和操作了。然而，實行戶口一元化登記后，一些以二元戶口為管理依據(jù)的政策措施，面臨著延續(xù)和調(diào)整的兩難選擇。在有些改革試點地區(qū)，選擇的是延續(xù)。為了使原有的二元差別對待的政策措施延續(xù)，就必須重新建構(gòu)二元差別的制度或政策基礎(chǔ)。所以，這些改革試點地區(qū)在改革中，雖然改變了以往二元化的戶口登記，但同時又再生產(chǎn)著新的二元邊界，比如，投資額度等經(jīng)濟邊界、學(xué)歷文憑等人力資本邊界、居住年限等時間邊界等。這些做法通常只是在國際移民中采用，即僅針對他國公民，而對本國公民的遷移流動，較少使用。

　　如果說，作為一種過渡性的、臨時的應(yīng)對策略，改革過程中所采取的一些新的落戶條件、標(biāo)準(zhǔn)和限制可能在短期內(nèi)起到一定的積極作用，但是，如果將其作為法規(guī)、制度的內(nèi)容固定下來，那就相當(dāng)于在社會中構(gòu)筑起新的壁壘和邊界，也將滋生出新的社會不平等。

　　新的區(qū)隔邊界之所以在改革中不斷被再生產(chǎn)出來，某種意義上是因為改革的不協(xié)調(diào)和不一致。在推進戶口一元化改革的過程中，就是要消解戶口的社會區(qū)隔功能，強化其信息功能，理順戶口管理的社會功能。這就要求在戶口改革的同時也要逐步改革過去粘附于戶籍制度之上的各種社會差別政策，而不是尋找和建構(gòu)新的粘附體。例如，在計劃生育、社會保障、教育、就業(yè)等方面，可以借戶口一元化改革的機遇，有步驟地推進城鄉(xiāng)一體化的政策和管理措施，而不是演化出新形式的社會差別政策。

　　第三，戶口登記管理中的糾錯問題。改革開放后，在改革戶籍制度的社會需求推動下，一些地方政府及戶口管理機關(guān)進行了一些隨意性改革，如“自理口糧戶口”、“藍印戶口”、“小城鎮(zhèn)戶口”、收費“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以及移民落戶新政策等，從短期看確實滿足了一些社會需求，然而同時也給社會管理帶來了一些新的問題，這些問題在許多地方已經(jīng)凸顯出來。例如無戶口及多重戶口、人戶分離、身份證錯號和重號等問題，在改革試點中暴露得越來越多。而且，現(xiàn)在糾正這些錯誤或不實的戶口信息，(點擊此處閱讀下一頁)

　　又面臨較大的阻力和難度。譬如，以前交費辦“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人中，很多是兒童，戶口遷出村子但其實一直居住在村子里，現(xiàn)在村子發(fā)展起來了，可他們既無權(quán)在村里享受集體福利，又無法在城市生根，所以很多人要求將戶口遷回遷出地，即“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。這在操作上既無慣例可循，也遇到遷出地村委會和居民的拒絕，阻力和困難重重。這一問題反映的是在戶籍制度改革過程中，由于無統(tǒng)一法律規(guī)范的制約和引導(dǎo)，各地隨意改革所引發(fā)和滋生出的差錯及混亂現(xiàn)象。其實，在沒有修訂戶口管理法律法規(guī)前提下改革，就不能避免無規(guī)范、不統(tǒng)一的改革，這在較大程度上使戶籍管理和戶籍法律制度的權(quán)威性自我削弱，從而導(dǎo)致正常戶口登記管理出現(xiàn)較多混亂和錯誤。

　　當(dāng)前戶籍管理中所面臨的這些糾錯問題，表明戶口信息的失真和不準(zhǔn)確會給正常社會生活和社會管理帶來消極影響。而這些問題通常又是在非規(guī)范管理行為和不謹慎改革措施影響下產(chǎn)生的，避免和解決戶籍管理中的差錯問題，必須確立一種統(tǒng)一的法律權(quán)威，用法律來引導(dǎo)改革，用法律來規(guī)范管理，用法律來制約管理。如果缺乏統(tǒng)一規(guī)范，或沒有法律的約束力，任憑各式各樣的改革措施隨意出臺，就難免出現(xiàn)各種新措施之間的不協(xié)調(diào)，也無法遏制由此產(chǎn)生的各種偏差。

　　石家莊模式與成都模式比較

　　在四省市戶口一元化試點改革過程中，河北省石家莊市和四川省成都市的試點改革，起點相對較早，推進過程較快，改革措施較為系統(tǒng)，表現(xiàn)出一定的典型特征，所以它們的改革經(jīng)驗和所產(chǎn)生的社會效應(yīng)可視為兩種較成熟的模式。對這兩種模式展開比較，旨在揭示和分析不同改革路徑和經(jīng)驗對戶口管理和社會發(fā)展產(chǎn)生的不同影響。石家莊市推進戶口一元化改革的基本理念是：人口城市化是推動經(jīng)濟增長的重要動力。石家莊市根據(jù)經(jīng)濟測算，認為一個城市人口對GDP 增長的貢獻率是一個農(nóng)村人口的7倍以上。由此，石家莊市決定把城市化戰(zhàn)略作為經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重要構(gòu)成，并把戶籍制度改革作為推動城市化的主要內(nèi)容。自2002年，石家莊市提出了戶籍制度改革的要求，并通過了從二元戶口到一元戶口的改革決策。

　　在一元化戶口改革過程中，石家莊市所堅持的原則和改革措施主要包括：（1）取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，按實際居住地登記戶口；
（2）取消落戶的指標(biāo)政策，代之以落戶條件；
（3）落戶條件采取以固定住所、穩(wěn)定職業(yè)和可靠生活來源為依據(jù)；
（4）放開家庭團聚、夫妻分居、親子投靠的戶口遷移；
（5）出生登記以出生醫(yī)學(xué)證明為準(zhǔn)；
（6）對高層次人才的戶口遷移從簡，實行遷入地管理。

　　從石家莊市的試點改革經(jīng)驗來看，取消二元戶口并未引起人們常擔(dān)憂的大量農(nóng)村居民涌向城市的問題，也沒有出現(xiàn)城市貧民窟、秩序混亂等社會問題。相反，產(chǎn)生了一系列的積極效應(yīng)，如城市規(guī)模擴大，城市經(jīng)濟得到拉動，城市化進展順利。2001~2003年新落戶人口44.7萬人，其中，68.2%的人為就地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，19.5%來自務(wù)工人員，6.0%來自親屬投靠，3.4%為外地大學(xué)生，2.9%為在城市購買住房和投資經(jīng)營的人，③整體來看人口流動正常，城市經(jīng)濟隨人口增長得到一定拉動。

　　石家莊市在戶籍制度改革中所遇到和面臨的主要問題是：（1）法律困境問題。雖然改革是按照河北省的政策文件部署的范圍和步驟進行的，但這一法律依據(jù)畢竟是地方性政策法規(guī)，無法帶動與戶口相關(guān)的統(tǒng)一法律法規(guī)的修訂和改革，由此必然帶來一些管理規(guī)范的沖突和不一致，其中涉及較多的是與《計劃生育條例》、《統(tǒng)計法》和《兵役法》相關(guān)內(nèi)容的沖突，一元化改革帶來人口統(tǒng)計口徑和兵源及退役軍人安置標(biāo)準(zhǔn)的模糊和操作困難。（2）戶口一元化改革與城鄉(xiāng)一體化改革的不同步。石家莊市的改革思路是：以戶口改革拉動城市化，以城市化拉動經(jīng)濟增長，以經(jīng)濟增長促進社會發(fā)展。但是，由于這一改革過程忽視了對資源在城鄉(xiāng)之間配置的協(xié)調(diào)，從而出現(xiàn)了城市快速發(fā)展而農(nóng)村相對滯后，同時導(dǎo)致城市公共資源過度擁擠的問題。如果在戶口改革的同時，也使公共資源在城鄉(xiāng)之間公平配置，就可能緩解為獲取優(yōu)勢資源而產(chǎn)生的人口聚集問題。

　　四川省成都市在2004年開始推行戶口一元化改革，這一改革是作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的組成部分而進行的，改革的出發(fā)點和落腳點在于轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份，縮小城鄉(xiāng)差別。

　　成都市戶籍制度改革的內(nèi)容主要包括：（1）取消二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”，推進公民身份平等；
（2）根據(jù)生活圈來規(guī)劃城市和人口分布，全市分為三個生活圈；
（3）建立戶籍改革的支持系統(tǒng)，主要有城鎮(zhèn)規(guī)劃的空間支持系統(tǒng)、城市反哺農(nóng)村的公共財政支持系統(tǒng)、統(tǒng)一勞動力市場支持系統(tǒng)、公共服務(wù)均等化的社會福利和社會保障支持系統(tǒng)、改善農(nóng)村環(huán)境的工程建設(shè)支持系統(tǒng)；
（4）放寬遷移限制，實行按實際房屋產(chǎn)權(quán)和租賃合同為依據(jù)的戶口登記和準(zhǔn)遷措施；
（5）建立戶口集中辦理中心，實行網(wǎng)上審批辦法。

　　成都市的戶口一元化改革，帶來的經(jīng)濟與社會效應(yīng)主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，生產(chǎn)總值和財政收入增長速度明顯加快。2006年，全市生產(chǎn)總值比2002年增長65.4%，地方財政收入增長212.7%.第二，促進農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)收入差距。羊安鎮(zhèn)2006年生產(chǎn)總值比2003年增長72.9%，農(nóng)民人均純收入增長58.6%.成都市城鄉(xiāng)居民可支配收入差距從2002年的2.63倍縮小到2.51倍。第三，農(nóng)村公共物品的供給快速增長，大大改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境。通過城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和市財政的轉(zhuǎn)移支付，城市和鄉(xiāng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生和社會保障等方面，都享受同等待遇和均等機會，農(nóng)村社會得到真正的發(fā)展。正是因為在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略下推進戶口一元化改革，所以，成都市在改革過程中既積極解決了二元體制留下的問題，而且也從改革中獲得了更多的發(fā)展機會。例如，市財政雖然拿出大量資金轉(zhuǎn)移支付農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的均等發(fā)展，但帶來的效應(yīng)是財政收入不斷快速增長。此外，由于各個生活圈都得到均等的發(fā)展機會，所以戶口一元化及放松遷移并未引發(fā)人口向中心城區(qū)擁擠，更沒有出現(xiàn)城市資源過度擁擠現(xiàn)象。

　　四川省是一個人口大省，也是農(nóng)業(yè)大省，城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別較大。四川省的省情與中國國情特征一致，成都市作為四川省省會城市，所探索的基于城鄉(xiāng)一體化的戶口一元化改革模式，對推進戶籍制度改革、促進農(nóng)村社會發(fā)展、推動經(jīng)濟增長，顯示出較為積極的作用。這一模式的經(jīng)驗表明，城鄉(xiāng)一體化、戶口一元化及身份平等不只是理想，而是具有可操作性，可以變?yōu)楝F(xiàn)實的，關(guān)鍵是各個區(qū)域的中心城市必須確實樹立城鄉(xiāng)一體化的理念，打破區(qū)域割據(jù)局面，真正發(fā)揮城市在社會經(jīng)濟發(fā)展中的中心作用。

　　戶口一元化改革的策略和方向

　　改革開放后，各地雖然也進行了這樣或那樣的戶籍改革，戶口意識似乎在逐漸淡化。然而事實上，如今戶口仍涉及到方方面面，關(guān)系到各階層群體的切身利益，戶口依然起作用，戶籍制度在構(gòu)建城鄉(xiāng)差別和城市等級差別中仍起著較大作用。改革現(xiàn)行戶籍制度，推進戶口一元化，對構(gòu)建和諧中國、促進社會持久穩(wěn)定發(fā)展意義重大。從四省市戶籍制度試點改革情況來看，盡管各地有各種各樣的新政策、新措施出臺，但在法規(guī)條例未修訂的情況下，許多改革存在隨意性和不確定性，其積極效應(yīng)和誘發(fā)性問題同在。所以，改革面臨的問題主要是如何在制度上做文章、如何形成改革動機、如何創(chuàng)造改革條件。

　　從戶籍制度改革理論并結(jié)合已有的試點改革經(jīng)驗來看，戶口一元化改革在策略選擇上，需要把《戶口條例》的修訂或戶籍立法放在優(yōu)先考慮的位置。目前的改革都屬于試點在先，法律修訂滯后，這不太符合改革發(fā)展邏輯�！稇艨跅l例》已頒布50年，從未修訂。作為一項法規(guī)，它始終存在且未變，而各地的改革又在打破法規(guī)中的內(nèi)容。這給基層管理造成了極大困惑，究竟是遵守法規(guī)還是不遵守法規(guī)呢？這種困惑所造成的影響有兩方面：一是削弱戶口登記管理，二是制約戶籍制度改革創(chuàng)新。所以，國家戶政主管部門應(yīng)盡早拿出《戶籍法》和《戶籍法》實施細則的草案，供立法機關(guān)和社會討論，爭取盡早建立統(tǒng)一、合理的戶籍管理法律體系。

　　就戶籍法的內(nèi)容而言，立法過程中自然會面臨一些困局，如過去一些依托于戶籍而獲取權(quán)利的法規(guī)政策規(guī)定如何執(zhí)行的問題。如果通過權(quán)利細化規(guī)定，把公民不同權(quán)利的獲取依據(jù)按戶籍、居住地、居住期限等來明確界定，這些困局在法律上是可以解決的。

　　此外，戶籍立法的出發(fā)點和原則需要堅持“強化與弱化”相結(jié)合，即強化戶籍制度的民事登記與社會管理功能，弱化戶籍管理的粘附性功能，尤其是差別分配功能；
強化公民自主管理和自覺守法意識，弱化行政控制。同時，在戶籍立法中，可以廣泛吸納和借鑒別國成功的立法經(jīng)驗和管理經(jīng)驗，為建立合理、有效的民事登記和身份管理制度奠定堅實的法律基礎(chǔ)。《戶籍法》在明確界定公民與戶籍管理相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)的同時，也要明確規(guī)定管理機關(guān)的責(zé)任和權(quán)力范圍，促進公民依法行使身份權(quán)利，管理者依法管理公民的民事及身份事務(wù)，推進社會管理的法制化和社會生活的民主化。

　　在改革方向上，戶籍制度改革需要順應(yīng)市場化和全球化之趨勢，朝著公民身份制度方向發(fā)展，實現(xiàn)身份平等，逐步消除戶口的難遷移性。戶籍身份僅僅是登記公民身份信息和作為社會管理和司法實踐的權(quán)威證明而已，制度中那些人為控制公民自主選擇居住地和遷徙自由以及執(zhí)行不公平資源配置的政策依據(jù)等內(nèi)容，需要在改革中逐步剝離。新的戶籍法律不能為各級各地的公共部門及企業(yè)組織推行具有戶口排斥性、歧視性的不平等政策措施提供法律支持。

　　最后，戶籍制度改革的終極目標(biāo)可理解為推動中國社會的公平、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。在促進社會公平、和諧發(fā)展方面，戶籍制度改革可以在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展框架下進行。戶口一元化改革，意義不僅僅在于名稱符號的變化，更為深刻的意義在于它是社會發(fā)展的需要，戶籍制度改革與創(chuàng)新是市場和農(nóng)民的呼喚。深化戶籍制度改革，需要從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略中尋找動機和條件，也需要從中削弱改革的阻力。

　　中國現(xiàn)行的戶籍制度為構(gòu)建城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)奠定了制度基礎(chǔ)，而長期以來形成的二元格局對這一制度又產(chǎn)生了一定的路徑依賴。因此，無論是改革二元戶籍制度，還是消解二元結(jié)構(gòu)，都不能孤立而行，而必須同時開展。改革戶籍制度，離不開消解二元結(jié)構(gòu)的制度安排；
消除二元結(jié)構(gòu)，也離不開戶籍制度改革。

　　二元戶口和二元結(jié)構(gòu)并非堅不可破，消除二元隔離也不至于出現(xiàn)人們想當(dāng)然的社會混亂�，F(xiàn)實表明，目前二元戶口已經(jīng)不能真正限制個人的實際移動，而只能制造權(quán)利的不平等。從成都市改革試點經(jīng)驗中可以看到，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，統(tǒng)一實行居民戶口的登記管理辦法，不僅沒有出現(xiàn)大的社會震蕩，而且促進了城鄉(xiāng)社會的共同進步。城鄉(xiāng)一體化也不是遙不可及，而是切實可行。只要發(fā)揮中心城市在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的反哺和帶動的中心作用，就可以建設(shè)起均衡發(fā)展的一體化社會。中心城市的財政轉(zhuǎn)移支付不僅不會拖累城市發(fā)展，反而會拉動城市的繁榮和升級。

　　戶籍制度試點改革經(jīng)驗也表明，改革動機和條件的不足并非絕對，而主要在于觀念和認識上的不足。如果把戶籍制度改革置于構(gòu)建和諧社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略框架之中，推進城鄉(xiāng)一體化和戶籍制度改革的困難和阻力將會大大降低。

　　來源：《江海學(xué)刊》2009年第1期

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