自1996年4月以來，“縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革”課題組一直將河南省新密市作為我國基層政治體制改革的案例進(jìn)行跟蹤研究。在1997年底完成的研究報(bào)告中，我們將現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制的典型特征概括為“分權(quán)式的壓力型體制”，提出了從壓力型體制向民主合作體制轉(zhuǎn)變的艱巨任務(wù)。1998年，已經(jīng)試行了10年，并在全國廣泛試驗(yàn)的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，在經(jīng)過修改后，由全國人民代表大會(huì)正式通過，在全國全面執(zhí)行，由此標(biāo)志著我國基層民主政治建設(shè)邁上了一個(gè)新臺(tái)階。

　　1998年至1999年，課題組又對河南省新密市所進(jìn)行村民自治制度改革，以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的影響和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革進(jìn)行了跟蹤專題調(diào)查。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，新密市農(nóng)村為從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變準(zhǔn)備了條件。其中某些典型村的運(yùn)作模式，已向我們展示了新的政權(quán)運(yùn)作模式的巨大生命力。正如福特基金會(huì)前駐京主任托尼•賽奇先生所說，“新密市開展的工作為如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)提供了一個(gè)很好的范例”。

　　很明顯，我國基層村一級組織領(lǐng)導(dǎo)體制的改革和轉(zhuǎn)變，必然對其上一級政權(quán)組織——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)產(chǎn)生巨大的影響，并由此揭開了我國政治體制改革自下而上逐步推進(jìn)的序幕。正是在這一層級上，原來隱含在村級政權(quán)組織內(nèi)部的矛盾運(yùn)動(dòng)有了新的展開形式，并由此構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政治體制改革的動(dòng)力。

　　本文分為兩部分。第一部分是關(guān)于村一級組織的調(diào)查和研究，注重討論了新密市1998年底村一級組織換屆選舉后，村民自治的情況;第二部分討論處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制。

　　1998年底換屆選舉后的新密市村級民主政治建設(shè)的新發(fā)展

　　1998年是新密市根據(jù)河南省人大決定要在年底前對全市村一級組織的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行徹底的村民自治制度改革的時(shí)候。其中先行的試點(diǎn)鎮(zhèn)——城關(guān)鎮(zhèn)的15個(gè)行政村，已有14個(gè)完成了村級干部的民主直接選舉，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)生了積極的效果。我們在調(diào)查中，有重點(diǎn)地走訪了城關(guān)鎮(zhèn)的韓莊、梁溝、于家崗、南街、馬鞍河、東瓦店村;劉寨鄉(xiāng)的新寨、東馬莊村;米村鎮(zhèn)的下王、方山村;曲梁鄉(xiāng)的大樊莊村;茍?zhí)面?zhèn)的養(yǎng)老灣村;超化鎮(zhèn)的申溝、黃固寺村等14個(gè)村。在調(diào)查中，我們召開各種座談會(huì)近30次，與市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部及村民廣泛交談，其中深度訪談達(dá)50余人次。在我們調(diào)查的這些行政村里，既有村級民主自治搞得比較好的，也有搞的一般，基本上是一種形式的，還有選舉失敗的。就村級經(jīng)濟(jì)實(shí)力來說，既有集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大，村辦企業(yè)較多的，也有藏富于民，依靠村民集資辦事的，還有純粹的農(nóng)業(yè)村，一切都靠提留、統(tǒng)籌收入的。就村級組織的領(lǐng)導(dǎo)集體來說，既有領(lǐng)導(dǎo)有方，村里凝聚力強(qiáng)的，也有組織煥散，干群關(guān)系緊張，尖銳對立的，還有領(lǐng)導(dǎo)班子基本癱瘓，找人都找不到的。但在調(diào)查中，我們還是發(fā)現(xiàn)了廣大農(nóng)民兄弟的巨大創(chuàng)造力和各級政府在全力推進(jìn)農(nóng)村民主政治制度建設(shè)的巨大魄力，從而使村民民主政治建設(shè)在新密市真正成為了一種集體學(xué)習(xí)、集體智慧、集體決策的過程。它們在創(chuàng)新過程中形成的正反饋，集中起來，放大起來，推展起來，是足以改變一種舊體制了。這就是一種新的路徑依賴。

　　一、村級民主政治制度的產(chǎn)生、發(fā)展和完善，是一條不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，它首先是人民群眾自發(fā)的創(chuàng)造性活動(dòng)。

　　在調(diào)查中，首先給我們以強(qiáng)烈震撼的是廣大農(nóng)民兄弟的巨大的制度創(chuàng)新能力�？梢哉f，村級民主政治制度建設(shè)首先是人民群眾的創(chuàng)造性活動(dòng)的成果，其次才是各級人大、政府的總結(jié)、推廣和實(shí)施。這正應(yīng)了毛澤東同志的一句話：“從群眾中來，又到群眾中去”。我們感到，農(nóng)民在自己的生產(chǎn)實(shí)踐中之所以創(chuàng)造出這種民主的制度，是與我國農(nóng)村深入進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革并取得了成功密切聯(lián)系的，是上層建筑必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)這一基本規(guī)律的客觀要求。具體來說，有以下幾點(diǎn)。

　　1、是保護(hù)產(chǎn)權(quán)的需要。我國自從1978年在農(nóng)村改變?nèi)�級所有，�?duì)為基礎(chǔ)的經(jīng)營體制，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、政治體制發(fā)生了巨大的變化。從經(jīng)濟(jì)上來說，農(nóng)民從此有了真正意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，“交足國家的，留夠集體的，剩下的都是自己的”，這種樸素的語言，集中反映了我國農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在產(chǎn)權(quán)制度上所產(chǎn)生的巨大變革。從那時(shí)起到今天，我國農(nóng)民從一無所有，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸欢ㄋ接胸?cái)產(chǎn)的所有人。這種由生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，剩余產(chǎn)品處置權(quán)，投資權(quán)，承包土地轉(zhuǎn)讓權(quán)等組成的一系列權(quán)利，不僅使農(nóng)民真正從土地上解放了出來，成為我國建國以來真正意義上自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體，而且由于農(nóng)民與國家、集體的利益關(guān)系由間接變?yōu)橹苯樱瑥谋Ｗo(hù)其自身財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系出發(fā)，農(nóng)民的民主參與意識(shí)大大增強(qiáng)，要求民主的呼聲越來越高。正是在這樣的背景下，進(jìn)入80年代以來，新密市不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村級組織，從本村的實(shí)際出發(fā)，自發(fā)地組織起了村民代表會(huì)議。在我們調(diào)查的14個(gè)行政村中，米村鎮(zhèn)下王村早在1984年就自發(fā)地組織起了村民代表會(huì)議，曲梁鄉(xiāng)的大樊莊村也早在1987年自發(fā)成立了村民議事會(huì)。就是成立村民代表會(huì)議較晚的米村鎮(zhèn)方山村，他們于1994年底在村里組織村民代表會(huì)議時(shí)，也并不是基于上級的布置，而是根據(jù)村里的實(shí)際情況，自發(fā)地組織起來的。

　　2、是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。村級民主制度中，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四位一體，缺一不可。如果從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的角度看，決策的民主化就非常重要了。在我國農(nóng)村，除去個(gè)體經(jīng)濟(jì)外，村級經(jīng)濟(jì)一般是集體經(jīng)濟(jì)，使用集體的資產(chǎn)進(jìn)行較大項(xiàng)目的投資，僅由少數(shù)村干部作決策，顯然是不夠的。如果這樣做，不僅會(huì)給作出決策的村干部以巨大的壓力和責(zé)任，而且不會(huì)得到廣大村民的支持和理解。而且一旦決策失誤，其責(zé)任和后果也決不是幾個(gè)村干部所能承受得了的。至于那些本來沒有什么集體財(cái)產(chǎn)，村里辦任何重大事情均要依賴廣大村民集資進(jìn)行的村來說，決策的民主化就更重要了。因?yàn)槿绻麖V大村民不參與、不認(rèn)可、不支持這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，村里投資的資金就無來源，更不要說辦其他事情了。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，新密市很多村的干部都非常重視村民對自己工作的認(rèn)可程度，非常重視自己在村民中的號召力，并認(rèn)為這是他們工作的基礎(chǔ)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。而要做到這一點(diǎn)，實(shí)行決策的民主化，讓廣大村民都能參與到村里重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目決策的過程中，是至關(guān)重要的。米村鎮(zhèn)的下王村在1984年和1992年上項(xiàng)目的過程中，村民的參與程度均相當(dāng)高。曲梁鄉(xiāng)的大樊莊村從1988年到1997年先后上農(nóng)田水利和教育項(xiàng)目6個(gè)，總投資達(dá)133萬余元，全部交村民議事會(huì)廣泛討論，并由村民集資完成，使村里經(jīng)濟(jì)逐年上了新臺(tái)階。

　　3、是抵御干擾的需要。“上面千條線，下面一根針”。這是對在基層工作的重要性和難度的真實(shí)寫照。村的工作可以說是我國農(nóng)村的最基層工作，各級政府所有的各項(xiàng)路線、方針、政策，布置的各項(xiàng)任務(wù)都要最終落實(shí)到村一級。由于我們正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，舊的行政管理體制仍在發(fā)揮作用，而某些政府部門出于自身利益的驅(qū)動(dòng)，利用轉(zhuǎn)軌時(shí)期形成的某些制度真空，采用種種方法，向基層下達(dá)各種不適當(dāng)?shù)闹噶�，攤派各種不合理的費(fèi)用，強(qiáng)令基層發(fā)展某些不一定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的產(chǎn)業(yè)的事情經(jīng)常發(fā)生。面對這些來自各級政府部門的“指令”，村干部們的普遍反映是頂不住的，只能違心地照辦，其結(jié)果是直接或間接地?fù)p害了村民的利益。但我們也在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些村通過民主選舉產(chǎn)生的村民議事會(huì)制度可以在抵御這些不合理的“指令”方面起到積極作用。因?yàn)樵诖謇镞x舉產(chǎn)生村民議事會(huì)后，村里的一切重大事情均需經(jīng)過村民議事會(huì)討論決定，貫徹這些“指令”當(dāng)然也不能例外。結(jié)果當(dāng)村民議事會(huì)經(jīng)過討論否決了某些不合理的上級“指令”后，村干部們也如釋重負(fù)，因?yàn)樵瓉碇荒苡蓭讉�(gè)村干部承擔(dān)的冒犯上級的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)在已由全體村民來集體承擔(dān)了。中國歷來有“法不治眾”的傳統(tǒng)，從這個(gè)意義上說，這也是一種民主精神的勝利。我們在調(diào)查中在曲梁鄉(xiāng)大樊莊村就碰到了這樣的例子。對于上級硬性布置的要發(fā)展果樹產(chǎn)業(yè)的指令，大樊莊村通過村民代表議事會(huì)討論后，否決了上級的指令，認(rèn)為這不符合本村的實(shí)際。結(jié)果避免了所要遭受的損失。而其他發(fā)展果樹產(chǎn)業(yè)的村則遭到了程度不同的損失。

　　4、是安定團(tuán)結(jié)的需要。改革開放以前，我國農(nóng)村實(shí)行的是政社合一的管理體制。就行政村(原來的大隊(duì))下的村民組(原來的生產(chǎn)隊(duì))來說，僅干部就有7人，包括：隊(duì)長、副隊(duì)長、婦女隊(duì)長、民兵排長、會(huì)計(jì)、保管、貧下中農(nóng)代表。那時(shí)生產(chǎn)隊(duì)種地按上級下達(dá)的計(jì)劃進(jìn)行，種什么、種多少都有規(guī)定，年青社員參加民兵組織，婦女有婦聯(lián)，老年人有貧下中農(nóng)協(xié)會(huì)，青少年有學(xué)生組織和共青團(tuán)。社員外出要請假。整個(gè)農(nóng)村像一個(gè)準(zhǔn)軍事組織，政府對農(nóng)民的控制是嚴(yán)格的。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，從經(jīng)濟(jì)上極大地解放了生產(chǎn)力，使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平發(fā)生了革命性的變革，但相應(yīng)地也使從前的管理體制和組織大部分消失了。一段時(shí)間以來，農(nóng)村中村一級像是一盤散沙，甚至于不少村黨、團(tuán)組織，村級領(lǐng)導(dǎo)都處于癱瘓狀態(tài)，由此引發(fā)的各種矛盾，歪風(fēng)邪氣不斷上升，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步健康發(fā)展的障礙。正是在這樣一種背景下，新密市的一些村干部找到了村民議事會(huì)或村民代表會(huì)議這樣一種替代過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下行政管理組織的有效形式。他們在每個(gè)村民組中以10～15戶選舉產(chǎn)生一名敢說真話、原則性強(qiáng)、堅(jiān)持正義、又德高望重的村民當(dāng)村民代表，每個(gè)組有4～6名不等的代表，再加上組長、副組長、會(huì)計(jì)、黨員就形成了各個(gè)村民組中的領(lǐng)導(dǎo)核心，使村民們重新有機(jī)地組織了起來，共同發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，從而形成了一股凝聚力，有力地保證了當(dāng)?shù)氐姆�(wěn)定局面。

　　二、順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢，以相應(yīng)的政治體制改革適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的形勢，大力推行村級民主政治制度建設(shè)，使干部們勤政、廉政，表現(xiàn)了從中央到地方的各級政府的民主意識(shí)的普遍增強(qiáng)。

　　我國社會(huì)主義民主法制建設(shè)的主要奠基人彭真同志曾經(jīng)指出，我國人民行使自己當(dāng)家作主權(quán)利最基本的有兩個(gè)方面：“一方面，10億人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權(quán)利�！薄傲硪环矫�，在基層實(shí)行群眾自治，群眾的事由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使自己的民主權(quán)利�！蔽覈�農(nóng)村由村民選舉產(chǎn)生的村民代表議事會(huì)，把我國人民行使民主權(quán)利的最基本的這“兩個(gè)方面”有機(jī)地銜接了起來，關(guān)聯(lián)了起來。為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制改革必然要求政治體制改革與之相適應(yīng)，這是一條大家都公認(rèn)的真理。但在我們的調(diào)查中，確從新密市農(nóng)村實(shí)實(shí)在在的鮮活實(shí)例中，生動(dòng)地圖解了這一規(guī)律性的認(rèn)識(shí)。

　　1、城關(guān)鎮(zhèn)的“兩選兩評、四位一體”村民自治活動(dòng)。

　　根據(jù)1988年頒布的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，1998年是河南省第三屆村委會(huì)換屆選舉年。城關(guān)鎮(zhèn)作為新密市的換屆選舉試點(diǎn)鎮(zhèn)，在嚴(yán)格貫徹執(zhí)行全國人大村民自治條例和組織法、河南省人大關(guān)于實(shí)施村民自治條例的辦法的同時(shí)，創(chuàng)造性地開展了“兩選兩評、四位一體”的村民自治活動(dòng)。在我們調(diào)查的城關(guān)鎮(zhèn)6個(gè)行政村中，不論是村干部，還是普通村民，都反映這次村委會(huì)換屆改選與過去最大的不同就是人民充分當(dāng)家作主。具體表現(xiàn)為一是上級不指定任何候選人，完全由村民自主提出;二是競選，由候選人發(fā)表競選演說，如果當(dāng)選要為村民和村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展做那些實(shí)事，并作出保證，提出具體實(shí)現(xiàn)措施;三是充分發(fā)動(dòng)群眾，廣泛宣傳，投票率極高，平均達(dá)到98%以上;四是差額選舉，無論是直選村主任、副主任，還是村委委員，候選人數(shù)均多于應(yīng)當(dāng)選人數(shù);五是最終以得票多者當(dāng)選，當(dāng)場唱票，當(dāng)場宣布，當(dāng)場有效，無需再經(jīng)過上級批準(zhǔn)。在調(diào)查中我們得知城關(guān)鎮(zhèn)各行政村在換屆選舉的那一段時(shí)間里，群眾的民主參與意識(shí)和積極性空前高漲，大家紛紛醞釀自己信得過的候選人，并單個(gè)或聯(lián)名提出，以致出現(xiàn)選一名村主任，提出候選人達(dá)20～30名之多的場面。經(jīng)過多次預(yù)選，最后確定2名正式候選人，供正式選舉。正式選舉那天，各行政村不論是主會(huì)場，還是各個(gè)分會(huì)場，都像過年一樣熱鬧，村民們都非常珍視自己的民主權(quán)利，要投下代表自己意愿的神圣一票。填票時(shí)很多人都采取秘密填票方式，夫妻間、父子、母女、兄弟姐妹間投不同的候選人的票的現(xiàn)象屢見不鮮，整個(gè)選舉充分體現(xiàn)了是一種集體學(xué)習(xí)、集體智慧、集體決策的過程，是對廣大農(nóng)民的一次極為生動(dòng)和深刻的民主教育和訓(xùn)練。城關(guān)鎮(zhèn)于家崗村的換屆選舉活動(dòng)，還被河南省電視臺(tái)作了現(xiàn)場專題報(bào)道，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　其公開、公正、透明程度，均達(dá)到了一個(gè)相當(dāng)高的水平。

　　就城關(guān)鎮(zhèn)政府來說，是一般化的換屆選舉，還是創(chuàng)造性地把這種民主制度建設(shè)提高到一個(gè)新的水平，以解決新時(shí)期加強(qiáng)農(nóng)村管理、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加速實(shí)施“二次創(chuàng)業(yè)”進(jìn)程任務(wù)的完成，顯然是衡量當(dāng)?shù)攸h委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部民主制度建設(shè)意識(shí)的一塊試金石�？上驳氖�，城關(guān)鎮(zhèn)黨委和政府在這個(gè)問題非常清醒、主動(dòng)。他們以黨的十五大報(bào)告中“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)”的論述為指針，創(chuàng)造性地開展了以“兩選兩評、四位一體”為主要內(nèi)容的新一屆村委員換屆選舉工作。

　　所謂“兩選兩評、四位一體”，即：民主選舉村民委員會(huì)、村民小組組長;民主評選各股股長(若干農(nóng)戶為一股)、各家家長。建立起村有村主任、組有組長、股有股長、家有家長“四位一體”的農(nóng)村管理新機(jī)制。城關(guān)鎮(zhèn)要通過選舉和評選，真正把辦事公道、遵紀(jì)守法、群眾威信高、能夠帶領(lǐng)村民致富奔小康的優(yōu)秀人才選進(jìn)村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子，尤其是要選好一個(gè)村委主任;把有一技之長、有經(jīng)濟(jì)頭腦、有群眾威信、有號召力和配合意識(shí)的優(yōu)秀人才選舉為村民組長;把德高望重、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、家庭和睦、熱心為群眾辦事的優(yōu)秀人才評選為股長;把文化水平高、遵紀(jì)守法、進(jìn)取心強(qiáng)、能代表全家處理家庭和社會(huì)事務(wù)的優(yōu)秀家庭成員評選為家長。在整個(gè)“兩選兩評”活動(dòng)中，他們注意把握好關(guān)鍵環(huán)節(jié)、規(guī)范評選程序，做到了“兩個(gè)明確”、“五個(gè)統(tǒng)一”、“五個(gè)結(jié)合”�！皟蓚�(gè)明確”即：明確任職條件，明確任職職責(zé)�！拔鍌�(gè)統(tǒng)一”即：統(tǒng)一選舉程序、統(tǒng)一票箱、統(tǒng)一選票、統(tǒng)一制作當(dāng)選證書、統(tǒng)一檢查驗(yàn)收�！拔鍌�(gè)結(jié)合”即：開展村民自治活動(dòng)要與落實(shí)黨和國家的各項(xiàng)方針政策相結(jié)合;與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相結(jié)合;與促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定相結(jié)合;與完成各項(xiàng)目標(biāo)、任務(wù)相結(jié)合。

　　城關(guān)鎮(zhèn)黨委、政府認(rèn)為推行“兩選兩評、四位一體”的農(nóng)村管理體制，是村民自治活動(dòng)內(nèi)涵在當(dāng)?shù)氐臄U(kuò)大和延伸。他們還認(rèn)識(shí)到，自從農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)戶已成為了一個(gè)個(gè)相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，家庭成為農(nóng)民生產(chǎn)、生活的主要社會(huì)領(lǐng)域。由于教育方法的限制，村組與戶之間出現(xiàn)了“棚架”和“梗阻”，部分群眾依法辦事、依法履行責(zé)任和義務(wù)的意識(shí)淡簿，引發(fā)了多種社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，鎮(zhèn)黨委和政府不僅要在思想教育方面下功夫，更要進(jìn)一步健全農(nóng)村管理體制，即每個(gè)村民組再劃分為幾個(gè)股，由農(nóng)戶推薦有威望、有組織能力、有協(xié)調(diào)能力的人為股長。同時(shí)，每個(gè)家庭不分輩份高低、年齡大小推薦一名家長，承擔(dān)家庭和社會(huì)事務(wù)。從而形成鎮(zhèn)、村、組、股、戶齊抓共管農(nóng)村管理新體制，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可靠的組織保證。

　　這項(xiàng)工作開展以來，城關(guān)鎮(zhèn)上下民主氣氛空前活躍，收到了良好的效果。一是干群關(guān)系密切了，村組的凝聚力、號召力進(jìn)一步增強(qiáng)。1997年4月統(tǒng)籌任務(wù)用了20多天才完成，1998年從發(fā)動(dòng)到完成只用了7天。夏糧征購、農(nóng)業(yè)稅也只用了20天就完成了任務(wù)。二是文明新風(fēng)蔚然成風(fēng)。1998年上半年共有好人好事320多件。三是社會(huì)進(jìn)一步穩(wěn)定。1998年1月至7月，全鎮(zhèn)刑事案件比1997年同期下降了100%，只有10起，并且沒有一起集體上訪事件發(fā)生。四是經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好。1998年1月至6月，10個(gè)鎮(zhèn)重點(diǎn)項(xiàng)目有6個(gè)竣工。五是1998年上半年稅收增長幅度居新密市第一位。

　　2、村村建立起了“小人大”，制定了“小憲法”。

　　“小人大”是新密市人民對由自己投票選出的村民代表議事會(huì)的親切稱呼。這種村民代表議事會(huì)在村里的地位，按照農(nóng)民的看法，就等于全國人民代表大會(huì)在中國的地位一樣。這也充分反映了廣大農(nóng)民的民主意識(shí)和民主要求。反映出村民們對村民代表議事會(huì)的充分信任和期望。

　　我們在調(diào)查中感到，由全體村民選舉產(chǎn)生的村民代表議事會(huì)，最重要的就是把村民的民主權(quán)利在選舉結(jié)束期間制度化了，從而為解決農(nóng)村中一系列問題提供了堅(jiān)實(shí)的制度保證。關(guān)于這一點(diǎn)，曲梁鄉(xiāng)大樊莊村黨支部書記吳進(jìn)忠對我們說，村民代表議事會(huì)的作用，一是一般由村直接不能解決的問題，通過群眾代表的力量是可以解決的。代表的力量是無形的。二是之所以村民代表的作用能夠得以充分發(fā)揮，是因?yàn)榇�表不僅服務(wù)于村委，更服務(wù)于人民群眾。正是在這種服務(wù)中，村委與群眾才能取得相互理解和支持。三是給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白，是干群關(guān)系融洽的保證。吳支書的這一番話，既說明了村民代表議事會(huì)的權(quán)威作用，又說明了它的橋梁、溝通作用。

　　江澤民同志在1997年中央農(nóng)村工作會(huì)議上要求，“加強(qiáng)以民主管理為內(nèi)容的村級制度建設(shè)”，“堅(jiān)持實(shí)行村民議事、村務(wù)公開制度，制定村規(guī)民約。村里的大事由村民作主，村民關(guān)心的事情，都要向村民公開�！币悦裰骱凸�開為核心的村民代表議事會(huì)制度，無疑為“兩公開”工作提供了制度保證。同時(shí)，我們在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，新密市的許多村，已經(jīng)不僅僅把村民代表議事會(huì)當(dāng)作僅僅是貫徹上級指示的工具，是聯(lián)系干部和群眾的橋梁，更把它看作是村一級的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。村里的一切決定，包括黨支部的決定，只要是關(guān)系到村里事務(wù)的，都必須經(jīng)過村民代表議事會(huì)的討論，通過了才能執(zhí)行。黨支部意志，也必須通過村民代表議事會(huì)來體現(xiàn)。由村民代表議事會(huì)制定出來的村規(guī)民約(老百姓親切地稱之為“小憲法”)對任何人都具有約束力，黨支部的活動(dòng)也必須在本村的村規(guī)民約束縛的范圍內(nèi)活動(dòng)，而沒有任何凌架其上的特權(quán)。我們認(rèn)為，農(nóng)民的這種制度創(chuàng)新，已在基層上觸及了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)形式的變革的重大問題。他們的實(shí)踐，也從基層這一層面上做出了經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的回答。

　　3、“三三制”的村民代表議事會(huì)。

　　“三三制”是我們黨在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，根據(jù)我黨在敵后抗日根據(jù)地的政權(quán)是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的民主政權(quán)，實(shí)質(zhì)上是一種各黨各派、社會(huì)各階層人士組成的聯(lián)合政府的性質(zhì)，提出的一種建政方針。即在當(dāng)時(shí)最高權(quán)力機(jī)關(guān)參議會(huì)的人事組成上，共產(chǎn)黨參議員，民主黨派和無黨派愛國人士參議員，中間派包括工農(nóng)商學(xué)宗教界人士參議員，各占1/3。這樣一種建政方針，由于符合當(dāng)時(shí)的實(shí)際，最大限度地團(tuán)結(jié)了一切可以團(tuán)結(jié)的人，為我們粉碎國民黨軍隊(duì)對延安的封鎖，打敗日本帝國主義的侵略，奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

　　從那時(shí)至今，60多年過去了，我們早已取得了新民主主義革命的勝利，共產(chǎn)黨也早已成為執(zhí)政黨。我們今天所面臨的主要任務(wù)也完全不同于60年前了。但60年前延安根據(jù)地時(shí)期實(shí)行的民主制度，對我們今天就沒有任何啟示嗎?我們認(rèn)為，即使共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在全國人口中所占比重仍舊是少數(shù)，即是說共產(chǎn)黨仍需要與其他黨派、民主人士、廣大人民群眾合作，帶領(lǐng)大家共同奮斗，中國才有希望。有合作，就有民主問題。因?yàn)橹挥忻裰骱献黧w制，才能最大限度地調(diào)動(dòng)全國人民的積極性，并把各種內(nèi)耗和弊病降至最低�？上驳氖牵�我們在新密市的調(diào)查中，從大多數(shù)已組成的村民代表議事會(huì)的人事組成上，看到了一種新的“三三制”，即干部、黨員、村民(不是黨員，也不是干部)三種成份的人員組成的村民代表議事會(huì)。但是這里的“三三制”已失去了1/3的含義，而只代表三種成份的人員。因?yàn)樵诟鞔宓拇迕翊�表議事會(huì)中，干部、黨員的名額加在一起，才與普通村民代表的名額大致相當(dāng)。例如城關(guān)鎮(zhèn)韓莊村共有39名村民代表，其中干部和黨員18人，普通村民21人。米村鎮(zhèn)下王村黨員和干部的代表只占40%，普通村民代表占60%。

　　之所以出現(xiàn)這種人員構(gòu)成，用當(dāng)?shù)卮甯刹康脑拋碚f，一是有更大的代表性。有利于集思廣益，兼聽則明;二是有利于調(diào)動(dòng)大家的積極性，使大家都能參與到?jīng)Q策中來，在決策、管理、監(jiān)督中表現(xiàn)自己的才能，體現(xiàn)自己的價(jià)值。三是廣大村民的要求。村民們不再滿足于將自己命運(yùn)交由少數(shù)人來決定，而要積極地投身其中，自己決定自己的命運(yùn)。這是否也是一種積極的信號，提醒我們在鄉(xiāng)、縣、市及其以上的人大代表構(gòu)成中，更多地考慮代表的全面性呢。

　　4、權(quán)力是要受到監(jiān)督的，而賦予人民以民主的權(quán)利，就是加強(qiáng)監(jiān)督的最有效的方法。

　　在這次調(diào)查中，新密市人大常委會(huì)周兵森主任在與我們的座談中指出，隨著改革的深入，農(nóng)村政治體制改革滯后的問題逐漸成為制約農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的主要矛盾。隨著利益關(guān)系的調(diào)整，上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不相適應(yīng)逐漸成為制約農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的主要矛盾。一些地方出現(xiàn)了干群關(guān)系緊張，上訪告狀屢禁不止的現(xiàn)象。這些問題發(fā)生的直接原則是群眾對干部為政不廉、處事不公、作風(fēng)不民主、工作方法簡單粗暴有意見，其深層原因則是實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，由于農(nóng)民與國家、集體的利益關(guān)系由間接變?yōu)橹苯�，農(nóng)民的參與意識(shí)大大增強(qiáng)，要求民主的呼聲越來越高，與之不相適應(yīng)的是，在經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生深刻變化后，政治體制改革沒有及時(shí)到位，村民自治難于真正落實(shí)，基層民主難于實(shí)現(xiàn)，在現(xiàn)行的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制下，村民的民主權(quán)利能否得到保證，僅僅取決于干部的自覺程度，帶有很強(qiáng)的主觀性和隨意性，權(quán)利行使過程缺乏監(jiān)督制約機(jī)制。村干部不能發(fā)揚(yáng)民主，群眾只好采取消極抵制，上訪告狀，甚至用集體鬧事等方式進(jìn)行自發(fā)的變相監(jiān)督，以求實(shí)現(xiàn)民主�？梢哉f，周兵森主任的這一席話，深刻地說明了新密市實(shí)行村級民主政治制度建設(shè)的重要性和緊迫性。

　　我們現(xiàn)正在逐步建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基本框架，并以深化改革的方式來逐步消除權(quán)力與金錢交換的制度基礎(chǔ)。這幾年市場化改革的深入也確實(shí)降低一些領(lǐng)域的腐敗程度。如公開拍賣就消除了背后的權(quán)錢交易;統(tǒng)一的市場價(jià)格也消除了利用雙軌制價(jià)格謀利的機(jī)會(huì)。但正如我們在經(jīng)濟(jì)學(xué)上常說市場不是萬能的，在某些領(lǐng)域它也會(huì)失效一樣，僅僅靠市場化改革的深入也不可能完全消除權(quán)力的腐敗。因此，在那些市場力量達(dá)不到的領(lǐng)域，在那些具有壟斷性質(zhì)的領(lǐng)域，建立起對權(quán)力的制約和監(jiān)督就極為重要。就是市場力量可以作用的領(lǐng)域，有效的監(jiān)督也是必不可少的。而要做到有效的監(jiān)督，最好的武器就是給民眾以民主權(quán)利。這次我們在新密市的調(diào)查中，就深深感到，哪個(gè)村民眾參與管理的程度深，面廣，這個(gè)村的管理效果就好，腐敗就得到了有效的扼制，權(quán)力受到了良好的監(jiān)督。相反，就如同周兵森主任前面所講的，人民用自發(fā)的消極抵制來變相地進(jìn)行監(jiān)督，以求實(shí)現(xiàn)民主。所以，民主一定要制度化，不能僅僅取決于干部的自覺程度，這實(shí)質(zhì)上也就是一個(gè)要人治還是法治的重大問題。新密市這次利用村委會(huì)換屆選舉的機(jī)遇，全面地將民主制度化的做法，就是向法制社會(huì)邁出的重要一步。

　　三、我國政治體制改革最好的切入點(diǎn)。

　　在我們從事這項(xiàng)調(diào)查研究工作時(shí)，我們常常不自覺地把我們在廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)行的村民自治制度在政治體制改革的意義，與我國20年前在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在經(jīng)濟(jì)體制改革上的意義相比較。實(shí)際上，按照鄧小平同志摸著石頭過河的思想，20年前安徽鳳陽縣一個(gè)小村莊20多位農(nóng)民為了解決自己的吃飯問題而冒生命的危險(xiǎn)搞大包干時(shí)，恐怕當(dāng)時(shí)誰也沒有想到這一做法在我國經(jīng)濟(jì)改革歷史上所起的如此巨大的作用，它所包含的革命性變革的意義，在今天無論怎樣估計(jì)，恐怕也不過分。是的，為了解決吃飯的問題，鄧小平同志和黨中央肯定了安徽鳳陽縣這個(gè)小村莊幾十位農(nóng)民的做法，因?yàn)檫@樣做對發(fā)展生產(chǎn)力，解決農(nóng)民的溫飽有好處。用鄧小平的話說，應(yīng)該是符合三個(gè)有利于的標(biāo)準(zhǔn)。但是現(xiàn)在回想起來，當(dāng)時(shí)那幾十位農(nóng)民的大膽的做法，本身就是一種了不起的制度創(chuàng)新，而且從一開始就包含了后來全面發(fā)展的萌芽。那么，今天我們?yōu)榱私鉀Q農(nóng)村穩(wěn)定問題，又肯定了由農(nóng)民們自發(fā)創(chuàng)造出來的村民自治制度，這種民主政治制度對于穩(wěn)定農(nóng)村局勢，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，擴(kuò)大民主，加強(qiáng)監(jiān)督也是有利的，它是否也孕育著對我國政治體制改革的革命性變革的意義呢?我們通過在新密市的調(diào)查，得出了肯定的回答。即在農(nóng)村實(shí)行村民自治這看似不起眼的普通應(yīng)對之策，實(shí)際上正像農(nóng)村實(shí)行大包干一樣，蘊(yùn)藏著我國進(jìn)行政治體制改革的起始點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)著在政治體制改革領(lǐng)域內(nèi)農(nóng)村包圍城市的偉大構(gòu)想。

　　其所以有這樣的結(jié)論或看法，理由如下：

　　第一，在中國這樣一個(gè)社會(huì)主義的發(fā)展中的大國進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)很大的政治體制改革，有一些不可愈越的限制條件。它們作為前提，是既定，不可討論的。我們認(rèn)為至少有這樣幾個(gè)方面，一是堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。其中最重要的是黨的領(lǐng)導(dǎo)。二是要保持社會(huì)的穩(wěn)定。因?yàn)橹挥蟹�(wěn)定的環(huán)境，經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展。三是經(jīng)濟(jì)必須每年有較快增長，人民生活水平要逐年提高。四是我國的國際地位不會(huì)下降。在這幾個(gè)既定前提下，再結(jié)合前蘇聯(lián)、東歐的改革教訓(xùn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　我們至少可以說政治體制改革自上而下的推進(jìn)在中國是具有極大風(fēng)險(xiǎn)的，因而也是不可取的。當(dāng)然，精簡政府機(jī)構(gòu)等一些適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要的必要嘗試是可以的。但類似農(nóng)村那種選舉、決策、管理、監(jiān)督形式，能否自上而下的推行，是要慎重考慮的。

　　第二，目前我國農(nóng)村實(shí)行的民主政治制度的改革，其意義不僅在于這種民主制度對于村一級組織產(chǎn)生了積極的作用，而且在于它根本改變了我國原有干部體制中對上負(fù)責(zé)為主，對下負(fù)責(zé)為輔，干部選拔、任用上級任命為主，民主評議群眾推薦為輔的格局，真正在我國原有干部管理體制中打開了一個(gè)缺口，雖然是一個(gè)很小的缺口，而且村干部也是不吃皇糧，不入編的民辦干部。但是，也正因?yàn)槿绱�，這種民主政治制度改革才具有成本低，效益高的特點(diǎn)。它在我國的最基層培養(yǎng)、訓(xùn)練出一批隊(duì)伍越來越壯大的具有民主意識(shí)的基層干部隊(duì)伍，從而會(huì)對其直接的上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委和政府的原有干部管理體制產(chǎn)生倒逼效應(yīng)，并從根本上使整個(gè)舊的管理體制的根基發(fā)生動(dòng)搖。這些理論上的推理和分析，已在我們的實(shí)際調(diào)查中得到了部分的驗(yàn)證。在我們這次調(diào)查的14個(gè)行政村中，當(dāng)我們的談話涉及到這方面內(nèi)容時(shí)，至少有1/3的村級干部表示當(dāng)出現(xiàn)上級指示與村民利益相矛盾的情況時(shí)，要站在村民一邊，因?yàn)樽约菏谴迕襁x舉出來的干部，要對村民負(fù)責(zé)，不能無原則地附和上級各種部門的不合理要求，還有1/4的村干部表示要想辦法依靠村民代表議事會(huì)來妥善解決，不能像過去那樣簡單地附和上級各個(gè)部門的意見。試想，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大換屆選舉時(shí)，可以預(yù)料有更多的有主見的人民代表，入選進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，他們大都經(jīng)過了在村一級的民主政治制度的熏陶，必然會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大發(fā)揮更大的作用，并由此逐步改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的舊的管理體制。這種倒逼機(jī)制所產(chǎn)生出來的效果，不用很長時(shí)間就可看到一些。

　　在這次調(diào)查中，我們也就以后由于村級干部管理體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上干部管理體制不同而必然會(huì)產(chǎn)生的矛盾和沖突，征求了不少村干部的意見。大家普遍認(rèn)為，由于兩種體制的不同，產(chǎn)生矛盾和沖突是不可避免的，但解決的辦法，決不是再讓村一級的干部管理體制倒退回去，可能只有一個(gè)，那就是繼續(xù)向前走，在條件成熟的時(shí)候，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管理體制進(jìn)行改革。就是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也看到了這一點(diǎn)，并表示如果要選試點(diǎn)單位的話，愿作第一個(gè)吃螃蟹的人。這也就是我們那么看好村級民主政治制度改革的重大意義所在，可以說，今天的村級民主政治制度就包含著今后我國政治體制改革成果的萌芽，是我國政治體制改革最好的切入點(diǎn)。

　　四、發(fā)展和完善村級民主政治制度還有很長的路要走。

　　1987年，全國人大通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》等一系列條例。1988年1月這些條例正式試行。從那時(shí)至今，10年過去了。從1988年至1993年，30個(gè)省市自治區(qū)先后陸續(xù)制定出實(shí)施細(xì)則。不少地方搞了試點(diǎn)。在河南省新密市，雖然有一些村自發(fā)地實(shí)行了村民代表會(huì)議制度，但大規(guī)模地推進(jìn)，仍然是1998年的事情。因?yàn)橹袊�農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革也發(fā)展到必須要有政治體制改革相配合的緊迫地步。在調(diào)查中，我們雖然為大多數(shù)村的民主政治制度建設(shè)所取得的進(jìn)展感到高興，但同時(shí)也十分清楚地看到，要真正使村級民主政治制度建設(shè)達(dá)到一個(gè)新水平，還有很長的路要走。

　　在我們這次調(diào)查中的14個(gè)行政村里，除了兩個(gè)較差的外，基本上都建立起了村民代表議事會(huì)制度。但真正在村級事務(wù)中起主導(dǎo)作用的村民代表議事會(huì)組織，仍舊占少數(shù)，如果用百分比來衡量，那么可以說真正起作用的有1/3的村，只起形式上作用的占1/3的村，基本不起作用的也占到了1/3，這還包括那些基本未建立起村民代表議事會(huì)的行政村。

　　不少村干部對村級民主政治制度建設(shè)仍舊存在著這樣、那樣的模糊認(rèn)識(shí)，例如認(rèn)為成立這種組織就要整干部的，或認(rèn)為這種組織就是動(dòng)員村民及時(shí)完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)和指令，成為黨支部的傳聲筒和執(zhí)行上級指示，完成上級布置任務(wù)的工具等等。有些村黨支部仍舊把自己看成凌架于村民代表議事會(huì)之上的組織，認(rèn)為上級讓成立我們就成立。還有一些村干部雖然已是村民投票選出來的了，但仍改不了對上負(fù)責(zé)為主，對下負(fù)責(zé)為輔的舊有的思維習(xí)慣和定勢。

　　這次我們調(diào)查，還走訪了兩個(gè)后進(jìn)村：城關(guān)鎮(zhèn)的東瓦店村和劉寨鄉(xiāng)的東馬莊村。東瓦店村由于干群關(guān)系緊張，第一次換屆選舉失敗了。我們在與村干部的座談中也深感這個(gè)村的復(fù)雜和工作的困難。但我們認(rèn)為這個(gè)村干部的基本素質(zhì)還是好的，只是由于工作方法過于簡單粗暴，作風(fēng)不民主，加上他們主觀上一味對上負(fù)責(zé)，不惜得罪鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，才落到今天工作十分被動(dòng)的局面。其實(shí)問題說到底，還是一個(gè)民主參與程度的問題，并不是問題就無法解決了。劉寨鄉(xiāng)的東馬莊村則是一個(gè)干部懶散、領(lǐng)導(dǎo)癱瘓的村，我們當(dāng)時(shí)在村里想找一個(gè)干部都難以找到。村民的怨氣和意見之大，就可想而知了。但就是在這樣的村，我們?nèi)耘f看到了希望，一個(gè)名叫秦國省的38歲村民，中共黨員，主動(dòng)熱情地接待了我們，向我們詳細(xì)介紹了村里的情況，領(lǐng)著我們看了幾家村辦、私營的造紙廠，并請我們向劉寨鄉(xiāng)黨委轉(zhuǎn)交一份他自己撰寫的“關(guān)于東馬莊村富民的設(shè)想”的意見書，毛遂自薦要重新搞好這個(gè)村的經(jīng)濟(jì)，并提出了切實(shí)可行的措施。這個(gè)村的現(xiàn)任干部是由上級任命的，相信在1998年底前進(jìn)行了村委會(huì)換屆選舉時(shí)，村民們會(huì)把他們心目中的能人選拔上來，帶領(lǐng)大家致富，而讓那些在村干部位子上尸位素餐的人下臺(tái)的。

　　江澤民同志在黨的十五大報(bào)告中指出，“擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐。城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實(shí)行政務(wù)和財(cái)務(wù)公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部進(jìn)行民主監(jiān)督。”新密市的村級民主政治制度的實(shí)踐，在貫徹黨的十五大精神的同時(shí)，又有了新的創(chuàng)新和發(fā)展，可以說這種實(shí)踐所形成的正反饋，抓住了十五大以來我國政治體制改革的機(jī)遇，我們要通過把它們集中起來，放大起來，推展開來，來改變一種舊體制，逐步建立起一種新的民主合作的新體制。

　　 處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制

　　　　在詳細(xì)研究和分析了新密市村一級民主政治發(fā)展和變革的情況之后，我們很自然地將目光更多地聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)組織上。正是在這一層級上，原來隱含在村級政權(quán)組織內(nèi)部的矛盾運(yùn)動(dòng)有了新的展開形式，并由此構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政治體制改革的動(dòng)力。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在我國政權(quán)體系中的地位和特點(diǎn)

　　在我國現(xiàn)有的行政層級中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是最基層的一級。民國初期，政權(quán)一般延伸到縣一級，鄉(xiāng)里一般以保甲制度為主。這是與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的。全國解放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建立起來了。尤其是自1978年改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)以前所未有的速度發(fā)展起來，其規(guī)模今非昔比�，F(xiàn)在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值甚至超過50至60年代西部省份，例如，1994年，江蘇省蘇州市吳縣的一個(gè)鎮(zhèn)的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值就超過了當(dāng)時(shí)落后的青海省。以河南省新密市列入全國明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)的超化鎮(zhèn)和大隗鎮(zhèn)來說，到1994年，這兩個(gè)鎮(zhèn)的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值已分別達(dá)到10億元人民幣，當(dāng)年的稅收上繳超千萬元。大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生了一大批面向市場的企業(yè)。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一方面極大地提高了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳�活水平，開闊了他們的眼界;另一方面也使他們認(rèn)識(shí)到，要使經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持穩(wěn)定的水平，就必須提高決策的民主化，公開化，增強(qiáng)決策的透明度，真正做到民主決策，民主管理和民主監(jiān)督。在這種實(shí)踐中，一大批具有民主意識(shí)的新型農(nóng)民誕生了。最早具有民主管理意識(shí)的當(dāng)時(shí)的村級領(lǐng)導(dǎo)(如村黨支部或黨總支書記)，已于80年代中期開始在自己領(lǐng)導(dǎo)的那方天地里自發(fā)地率先實(shí)施了10多年后才在全國普遍推進(jìn)的村民自治制度。由于這種制度的實(shí)行有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事實(shí)在當(dāng)?shù)仄鹆撕芎玫氖痉蹲饔茫瑥亩�也對推�?dòng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作起了積極的作用。綜觀我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

　　第一，土生土長的干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基本上是本縣域選拔出來的。他們與當(dāng)?shù)氐娜罕娪幸环N天然的鄉(xiāng)土親情和故鄉(xiāng)情節(jié)。在一般情況下，他們的利益傾向更多地是當(dāng)?shù)乩习傩�。因此，他們與當(dāng)?shù)厝嗣衤?lián)系也最為密切。這也無可厚非。鄉(xiāng)域里的企業(yè)和村級組織既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安身立命的基礎(chǔ)，也是他們實(shí)現(xiàn)自己抱負(fù)，謀求更高收入和更好生活條件的前提。由于我國金字塔式的層級行政體制所限，真正通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)級工作經(jīng)歷可能走向上一級行政職位的人畢竟只是極少數(shù)，他們中的大多數(shù)人可能注定一輩子就必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級奮斗終身。因此，經(jīng)營好他們所掌管的這一方天地，就成為一種現(xiàn)實(shí)的選擇。從另一方面看，我國改革的一個(gè)突出特點(diǎn)是中央為地方在制度創(chuàng)新上提供了隱性的活動(dòng)空間，這種空間越是到基層，回旋的余地就越大，各種制肘就越小。因此，對于那些有理想，有抱負(fù)，想盡量擺脫行政性層級控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作恰好為他們提供了一個(gè)實(shí)現(xiàn)自己理想的場所。這種相對獨(dú)立、穩(wěn)定、干預(yù)較少、決策自主且效率較高的環(huán)境，的確造就了我國大量的明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涌現(xiàn)出了一大批敢想，敢干并卓有成就的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，以致于不少工作出色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和黨委書記，在被上級看中提拔到上一級行政職位，在飽嘗了各種制肘和無所事事的痛楚之后，又要求回到原鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。的確，現(xiàn)在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)無論從生活質(zhì)量、交通通訊條件、出國出差便利程度、辦公住房條件，均不在大中城市之下。只要經(jīng)濟(jì)搞上去了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作確實(shí)大有可為。

　　第二，上面千條線，下面一根針。這是一種常見的比喻，但卻形象地把我國行政層級中最基層政權(quán)的工作特點(diǎn)描述得淋漓盡致。用麻雀雖小，五臟俱全來概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作并不過分。我國龐大的行政機(jī)構(gòu)，從中央到省、市、縣，一直插到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級的行政任務(wù)，經(jīng)濟(jì)上的、政治上的、治安上的、計(jì)劃生育上的、環(huán)保上的、基礎(chǔ)建設(shè)上的、教育上的以及各種達(dá)標(biāo)活動(dòng)等等，都要一一在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作上落實(shí)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部現(xiàn)在所面臨的則是已經(jīng)實(shí)行了自治制度，在政治上和行政上與自己平起平坐的村民自治組織。過去不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部把自己的工作概括為“要糧要款，結(jié)扎引產(chǎn)”，整天為此而疲于奔命�，F(xiàn)在，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已逐漸走上了良性循環(huán)的軌道，上級下達(dá)的任務(wù)，在這些地方已成為不少村民的自覺行動(dòng)。但中國的特點(diǎn)就是發(fā)展不平衡，就是在一個(gè)縣，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，差距也是明顯的。因此，我國廣大經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍舊日復(fù)一日，年復(fù)一年地要面對這一艱巨任務(wù)。而且，我國目前正處在從分權(quán)式的壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)軌過程中，舊的行政體制和慣性仍舊起著主導(dǎo)作用，因此，那種未考慮到地區(qū)自然條件和發(fā)展差距的、以壓力型為特征的各項(xiàng)任務(wù)，的確給在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部增添了沉重的負(fù)擔(dān)。這也是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生弄虛作假，謊報(bào)瞞報(bào)的根源之一。

　　第三，條塊分割的局面。我國現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，條塊分割十分明顯。很多處所位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理機(jī)構(gòu)，本身并不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管轄范圍之內(nèi)。這些機(jī)構(gòu)大多職權(quán)較大，相對獨(dú)立，工作人員由上一級任命�？梢耘e出的這種處所有：工商、稅務(wù)、財(cái)政、派出所、銀行、郵電、環(huán)保、城建、土地、糧食、電力等。這些部門均以條條管理為主。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部把這種現(xiàn)象稱為上級局委派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“大使館”。很明顯，為了加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這些關(guān)鍵部門由條條管理自有合理的原因，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與這些部門的關(guān)系只能是協(xié)調(diào)和討價(jià)還價(jià)的關(guān)系。但是，由于代表的利益有差別，矛盾也就在所難免。例如在超化鎮(zhèn)，1996年鎮(zhèn)里要完成稅收超千萬元的任務(wù)，要求稅務(wù)所加強(qiáng)稅收征管，而稅務(wù)所則只愿意在上一年完成任務(wù)的基礎(chǔ)上，略微超額一點(diǎn)，不愿再去多征稅，以免下一個(gè)年度上級下達(dá)更高的征收指標(biāo)�？磥�，這種稅制上的矛盾，只有靠建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度才能真正解決。

　　第四，自上而下的干部任命體制。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任用，仍舊采用的是由組織部門考查，上一級黨委研究任命的方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記由上級任命，同級黨代表大會(huì)確認(rèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)亦由上級黨委推薦，同級人民代表大會(huì)確認(rèn)。雖然新密市也發(fā)生過人大選舉結(jié)果與上級黨委推薦的人選不一致的情況，但那是極個(gè)別的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)普遍可以在本縣范圍內(nèi)流動(dòng)。由于組織部門規(guī)定不具有在下一級政府工作的經(jīng)歷，就不具備擔(dān)任上一級組織職務(wù)的資格，所以近幾年來，不少想通過各種關(guān)系到上一級組織任職的干部，紛紛來到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級鍍金，擔(dān)任一段時(shí)間的(1至2年)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。這些人是一些飛鴿牌的干部，因此他們不僅不會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職期間有什么作為，反而瞎指揮，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　把整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的任職氣氛給帶壞了�，F(xiàn)有的干部任命制度帶來的最直接的結(jié)果，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的對上負(fù)責(zé)制。人們常說“憑黨性干工作，看政績用干部”，由于我們的干部任命體制在現(xiàn)實(shí)中往往一方面缺乏范圍廣泛的評價(jià)體系，只由少數(shù)人說了算，甚至人情、關(guān)系充斥其間，另一方面這種少數(shù)人范圍內(nèi)的決策體制，常常最終演變?yōu)橛蓵�記一人說了算，所以不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為“憑黨性干工作”是真的，而“看政績用干部”則是掛在嘴上的。這種干部任用體制的極端發(fā)展形式，就是買官賣官，通過權(quán)錢交易的腐敗行為，來達(dá)到個(gè)人升官發(fā)財(cái)?shù)姆缸锬康摹?/p>

　　很顯然，在我們以上討論的4個(gè)特點(diǎn)當(dāng)中，既反映了在我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)行中具有內(nèi)在的改革創(chuàng)新的動(dòng)力和空間，又反映了在現(xiàn)有的政權(quán)管理體制中傳統(tǒng)運(yùn)作模式對改革和創(chuàng)新的阻滯作用，從而構(gòu)成了一幅復(fù)雜的畫面。從行政層級來看，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，他們一方面屬于我國自上而下的干部層級組織的最基層，有責(zé)任和義務(wù)將上面的千條線，貫徹于當(dāng)?shù)�，另一方面�?dāng)許多不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的政策和做法需要貫徹執(zhí)行時(shí)，他們又面臨著來自更基層村民組織和普通老百姓的強(qiáng)烈反抗，從而處于一種現(xiàn)實(shí)的矛盾之中。從其內(nèi)在運(yùn)作來看，他們一方面需要面向?qū)嶋H，不斷探索基層政權(quán)運(yùn)作的規(guī)律，搞好與村級組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和廣大民眾的合作關(guān)系，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，另一方面當(dāng)這種探索突破了原有基層政權(quán)運(yùn)作的舊模式時(shí)，又承擔(dān)著制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，面臨著層級式的上級官僚機(jī)構(gòu)的責(zé)難，肩負(fù)著與既有舊模式的周旋的任務(wù)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的內(nèi)心來說，他們一方面比任何人都十分清楚我國現(xiàn)有干部和政權(quán)管理體制的弱點(diǎn)，知道這種弱點(diǎn)在實(shí)際操作中將會(huì)給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來的負(fù)面影響，而且可能他們自己就是這種舊模式中弱點(diǎn)的受害者，但另一方面他們也十分清楚，面對中國龐大的既有干部管理體制和政權(quán)運(yùn)作模式，他們又顯得無能為力，只能在他們力所能及的范圍內(nèi)作些變通。這些復(fù)雜的情況，構(gòu)成了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為的二重性特征。制度創(chuàng)新正是在這種復(fù)雜的矛盾運(yùn)動(dòng)中展開的，只是在有些地方是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自覺行動(dòng)，而在另一些地則是他們的被迫所為罷了。

　　我們感到，在目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管理體制中，最重要的就是自上而下的干部任命體制�？梢哉f，它是目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制特點(diǎn)的核心。我國政權(quán)體系中以壓力型為特點(diǎn)的體制，正是建立在這樣一個(gè)基礎(chǔ)上的。但這也是現(xiàn)實(shí)生活中的一個(gè)巨大矛盾。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)這一層次看，對上負(fù)責(zé)顯然是壓力向下傳導(dǎo)的主渠道。如果它下面還有一個(gè)層次，則其作為中傳導(dǎo)層次的壓力就會(huì)大大減輕。在過去未實(shí)行村民自治制度的狀態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級就更多地具有了中介層次的特點(diǎn)。但現(xiàn)在的情況變了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所面臨的是一年比一年更有自主性的村民自治組織，這就使得我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為舊體制與現(xiàn)實(shí)矛盾的觸發(fā)點(diǎn)。

　　但是，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的這種狀態(tài)，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的制度創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。一般說來，一種新制度的誕生需要兩個(gè)條件：一是它必然誕生在現(xiàn)存制度的邊緣地帶。在這里，舊制度的約束作用往往弱化了，從而增大了制度創(chuàng)新的空間。同時(shí)，發(fā)生在這里的制度創(chuàng)新又不可能對舊體制的整體安全性，構(gòu)成直接的威脅。二是它往往誕生在舊體制與現(xiàn)實(shí)矛盾的激化點(diǎn)上。舊體制就其內(nèi)部的封閉運(yùn)作來看，是完整的和自我循環(huán)的。對舊體制的挑戰(zhàn)恰恰會(huì)出現(xiàn)在這種自我封閉循環(huán)運(yùn)作的體制和現(xiàn)實(shí)大量接觸和對抗的層面上。在這里，舊體制的不合理性和弊病暴露的最明顯，也最徹底，甚至是以一種極端的形式顯露出來。從客觀上講，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正是處于這樣一種邊緣地帶和處在現(xiàn)有體制與現(xiàn)實(shí)矛盾的觸發(fā)點(diǎn)上。

　　這樣，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在實(shí)際的運(yùn)作中，面對巨大的與現(xiàn)實(shí)生活的矛盾，往往自覺或不自覺地突破了舊體制自我封閉和自我循環(huán)的固有模式，實(shí)現(xiàn)了熊彼特所描述的“創(chuàng)造性的破壞”過程。這種新的循環(huán)可以概括為：我國自上而下的干部任命體制和壓力型體制，要求干部對上負(fù)責(zé)，不折不扣地貫徹上級的意圖;當(dāng)這種封閉的體制和自我循環(huán)與日新月異的現(xiàn)實(shí)發(fā)生矛盾時(shí)，為了保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自覺或不自覺地必須采取妥協(xié)和合作的態(tài)度，采取對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有利的政策和做法;制度創(chuàng)新正是在這種新的循環(huán)中，自發(fā)或自覺地產(chǎn)生出來了。

　　這種新的循環(huán)和制度創(chuàng)新一但形成，就會(huì)顯示出很強(qiáng)的生命力和巨大的示范作用，從而對舊體制提出尖銳的挑戰(zhàn)。改革現(xiàn)有的干部任命制度為選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，變對上負(fù)責(zé)為對選民負(fù)責(zé)，變壓力型體制為民主合作體制，就成為新的循環(huán)中的應(yīng)有之意。

　　在調(diào)查中，我們感到，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制的最大挑戰(zhàn)還是來自于村民自治后領(lǐng)導(dǎo)體制的轉(zhuǎn)變。

　　二、村民自治后領(lǐng)導(dǎo)體制的轉(zhuǎn)變對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制的挑戰(zhàn)

　　1998年，《村民委員會(huì)組織法》在全國普遍實(shí)行。當(dāng)年，新密市15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個(gè)行政村，于1998年底全部通過直選產(chǎn)生了新一屆村民委員會(huì)，并組織了新一屆的村委會(huì)。這一領(lǐng)導(dǎo)體制的重大轉(zhuǎn)變，將會(huì)對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管理體制產(chǎn)生重大影響。雖然到目前為止，我們并沒有從村一級組織那里得到更多的關(guān)于要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理方式轉(zhuǎn)變的信息，可能這是需要一個(gè)時(shí)滯和消化的時(shí)間，更何況在這次村委會(huì)直選中有大量的選舉僅僅是走過場，并沒有從實(shí)質(zhì)上改變過去村委會(huì)侯選人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定的狀況，但我們確從大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部那里實(shí)實(shí)在在地感到了村委會(huì)直選后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制的挑戰(zhàn)。畢竟自己過去長期習(xí)慣了管理方式要發(fā)生變化了。產(chǎn)生這種變化的壓力，既來自村一級組織領(lǐng)導(dǎo)體制的根本轉(zhuǎn)變，更來自自上而下的新的制度安排。對于習(xí)慣并實(shí)際上必須對上負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來說，真正的變化開始了。

　　第一，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系變成了指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。變化首先來自全國人大常委會(huì)通過的新的《村民委員會(huì)組織法》。該法規(guī)定：村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。很明顯，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都面臨著一個(gè)角色轉(zhuǎn)換問題。在分權(quán)式的壓力型體制下，上級下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，最終都要在村級組織那里落實(shí)，由于村干部基本上都是由上級考查任命的，所以對上負(fù)責(zé)已經(jīng)成為村干部的行為習(xí)慣。這樣，矛盾的焦點(diǎn)，大都聚積在村級組織那里。用筆者在新密市城關(guān)鎮(zhèn)東瓦店村調(diào)查時(shí)村長的話說就是，“既然上級這樣信任我，我就必須把上級布置的各項(xiàng)任務(wù)完成好”。那時(shí)，金字塔式的行政層級的壓力型體制是從上至下，貫徹到底的�，F(xiàn)在，情況發(fā)生了變化，由村民直接選舉出的村委會(huì)，自然要把對全體村民負(fù)責(zé)放在更重要的位置。當(dāng)面對來自上級不合理的任務(wù)攤派時(shí)，代表廣大村民利益的村委會(huì)會(huì)更傾向于采取抵制態(tài)度。這種對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)的沖突，實(shí)際上把壓力型體制的矛盾焦點(diǎn)上移了，移到了與村委會(huì)只具有指導(dǎo)關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府身上。這種上移的積極意義在于迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步改變過去在壓力型體制下的習(xí)慣管理方式，而更多地是在充分尊重村民意愿的前提下，采取典型示范、引導(dǎo)、服務(wù)、發(fā)展中介組織等方式進(jìn)行。

　　第二，在法律面前的平等關(guān)系。新的《村民委員會(huì)組織法》取消了過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會(huì)的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，使村民委員會(huì)這種自治組織從此從法律上具有了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)商、溝通、指導(dǎo)的平等地位。從表面上看，我國農(nóng)村村民自治制度的實(shí)行，是中央政府憑借自身強(qiáng)大的權(quán)力，在全國范圍內(nèi)來推行一種新的制度。實(shí)際上，這是自改革開放以來，隨著我國生產(chǎn)力水平的提高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，我國社會(huì)基層人民的自組織能力發(fā)生變化的結(jié)果。在取消人民公社制度，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，由于我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了巨大變化，原來的帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的農(nóng)村基層管理體制瓦解了。取代原有體制的我國農(nóng)村基層的自組織形式有多種選擇。在我國現(xiàn)行的制度框架下，最符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的，就是實(shí)行村民自治制度。它一方面反映了我國農(nóng)村隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，廣大農(nóng)民民主意識(shí)的增強(qiáng)，對自己民主權(quán)利向往和追求的現(xiàn)實(shí)，另一方面，也反映了中央政府希望通過總結(jié)和推廣這種由農(nóng)民自發(fā)形成的制度創(chuàng)新來不斷增強(qiáng)我國基層農(nóng)村的自組織能力。這樣，我國原有自上而下、一以貫之的管理體制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村級組織之間出現(xiàn)了斷裂。在行政層級的末端上，出現(xiàn)了法律面前的平等關(guān)系�？梢灶A(yù)見，隨著我國農(nóng)村村民自治制度的不斷完善，我國社會(huì)基層自組織能力的不斷增強(qiáng)，不僅將迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐步改變原有的農(nóng)村管理模式，而且將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為產(chǎn)生越來越明顯的制約和監(jiān)督作用。

　　第三，主動(dòng)適應(yīng)和被動(dòng)應(yīng)付局面的并存。我國的制度創(chuàng)新，常常是在壓力之下開始的。這種壓力或來自外部，或來自內(nèi)部，或兩者兼而有之。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)這一層級來說，在農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，既是中央布置的重要農(nóng)村工作，是需要落實(shí)的重要農(nóng)村工作政策，也是轄區(qū)內(nèi)廣大農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的客觀要求。但是，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，則需要有一個(gè)較長期的適應(yīng)過程。這一過程的長短，主要取決于三個(gè)因素：其一是一種新觀念的不斷灌輸;其二是現(xiàn)實(shí)對新制度合理性的證明;其三是來自上級機(jī)構(gòu)以至中央對新制度的不斷確認(rèn)。顯然，就目前情況而言，被動(dòng)應(yīng)付的成份仍大量存在。在筆者調(diào)查的新密市幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部對今后如何處理與村民自治組織的關(guān)系心中沒底，他們?nèi)蕴幱谂f的思維習(xí)慣和原有的行為方式的控制之下。對于廣泛推行的村民自治制度，則認(rèn)為既然上級布置這項(xiàng)工作，我們就按照上級精神貫徹落實(shí)好。但筆者確也碰到了幾個(gè)思想認(rèn)識(shí)清晰，貫徹富于創(chuàng)新，主動(dòng)適應(yīng)農(nóng)村基層管理體制變化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。我想，這大概就蘊(yùn)含著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制的突破。

　　根據(jù)以上的分析，我們可以說，村民自治后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制的最大挑戰(zhàn)，來自于它在我國長期實(shí)行的、自我封閉和自我循環(huán)的干部體制上打開了一個(gè)缺口。盡管村干部是不吃皇糧、不入我國干部正式編制的民辦干部。

　　長期以來，適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求，我國的干部體制一直實(shí)行的是上級對下級的任命制。那時(shí)，整個(gè)社會(huì)尤如一個(gè)大工廠，計(jì)劃部門下達(dá)的指標(biāo)，尤如命令，一直達(dá)到各個(gè)工廠、農(nóng)村的各個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，直至農(nóng)戶身上。農(nóng)民種什么，種多少，都由上級說了算。與此相適應(yīng)，一套自上而下的逐級干部任命體制也形成了，從而在組織上保證上級下達(dá)的各種計(jì)劃指標(biāo)的完成。這種體制從理論上來說，應(yīng)該是能夠保證資源的有效利用的。在我國建國初期，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，人們需求相對單純的時(shí)期，也確實(shí)起了一定的積極作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們需求的多樣化，這種從前蘇聯(lián)照搬過來的計(jì)劃體制，越來越暴露出其內(nèi)在固有的弊病。計(jì)劃的滯后和相對固定與日新月異的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾越來越尖銳，以致它最后成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，成為我國生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的最主要方面。改革開放的任務(wù)正是在這樣的背景下提出的。從1978年至今，20多年過去了，我國已在經(jīng)濟(jì)的管理上大踏步地突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的框框，建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已成為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式。從農(nóng)村來說，自從實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民們第一次獲得了經(jīng)營的自主權(quán)，各種經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村蓬勃發(fā)展，農(nóng)民的收入多樣化了，經(jīng)濟(jì)組織多樣化了，因此，原有的一套對農(nóng)村基層組織的管理方法已失去了效用。正是在這樣的背景下，由農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造，黨和國家加以引導(dǎo)、推廣的村民自我教育、自我管理、自我決策、自我監(jiān)督的村民自治制度，才推廣開來。這一制度一試行，就極大地激發(fā)起廣大農(nóng)民的政治參與熱情，并推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。很顯然，這一基層的政治體制改革，適應(yīng)了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，適應(yīng)了生產(chǎn)力的發(fā)展。

　　雖然我們說經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，但也要看到，上層建筑也具有相對的獨(dú)立性，它不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化就立即發(fā)生變化。正是從這個(gè)意義上說，村級民主制度的建立，對我國的干部管理體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管理體制構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。村干部從由上級任命，對上負(fù)責(zé)，變成了由村民直接選舉產(chǎn)生，要對全村的老百姓負(fù)責(zé);村自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是法律面前的平等關(guān)系，而不是上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。這看似很小的變化，實(shí)質(zhì)上已打開了我國干部管理體制序列中最末一結(jié)的一個(gè)缺口。它使我國最基層的一級政權(quán)組織直接處于與現(xiàn)實(shí)的矛盾的激化點(diǎn)上，迫使人們更多地思考今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制改革的出路。

　　其實(shí)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，已經(jīng)有越來越多的人逐步認(rèn)識(shí)到，自上而下的干部任命制和層層對上負(fù)責(zé)的干部管理體制已越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及對外開放的需要了，它已成為保證我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步長期、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的生產(chǎn)積極性，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　創(chuàng)造性地使我國的生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的最主要障礙之一，成為了我國基層政權(quán)穩(wěn)定、良性運(yùn)作的焦點(diǎn)問題�？梢灶A(yù)見，這個(gè)問題的逐步解決，必將開創(chuàng)我國生產(chǎn)力大發(fā)展的新局面。

　　我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，新密市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在其運(yùn)作中，已經(jīng)從各個(gè)側(cè)面反映出這種干部自上而下的任命和管理體制的弊端，并預(yù)示著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)干部管理體制改革的方向。

　　首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)換和機(jī)構(gòu)精簡要求對我國現(xiàn)有的干部管理體制進(jìn)行改革。目前新密市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正式編制只有不到40人，但幾乎每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員都超過百人，更有接近200人的趨勢。這其中大約1/3的工作人員屬于聘用干部，工作于自收自支的部門。龐大的政府工作人員，造成了政府內(nèi)部分工過細(xì)、人浮于事、辦事效率低下，它不僅加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的緊張狀況，也大大加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新密市有一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資無法正常發(fā)放，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠薪達(dá)3個(gè)月之久。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成了名副其實(shí)的吃飯財(cái)政。雖然這幾年精簡機(jī)構(gòu)也搞了多次，但不僅收效甚微，而且有越減越膨脹之勢。其實(shí)，我們只要從現(xiàn)有干部管理體制來看這個(gè)問題，所出現(xiàn)的這些現(xiàn)象就有了順理成章的解釋。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是由上級任命的，那么你在精簡機(jī)構(gòu)時(shí)就不能不顧及到上級各部門的意見。而現(xiàn)在上級到下面辦事最方便的莫過于在下面有對口的單位，即“腿”。所以，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，精簡機(jī)構(gòu)減到哪個(gè)部門都是難題。由此而形成的就是政府職能的轉(zhuǎn)換步履艱難。但現(xiàn)實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在這方面必須深化改革。因此，出路只有一條，即逐步改變現(xiàn)有的干部管理體制，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由上級任命為由選民直接民主選舉產(chǎn)生。以對現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作負(fù)責(zé)為出發(fā)點(diǎn)，來組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于切斷了層層對上負(fù)責(zé)的層級式聯(lián)系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變了，所以他們可以更加理直氣壯地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來選擇合適的管理方式。這就為我國長期以來一直困擾著各級政府的人員機(jī)構(gòu)精簡和政府職能轉(zhuǎn)變奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并開出了一條新路。

　　其次，現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整迫切要求我們改革現(xiàn)有的干部管理體制。新密市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體經(jīng)濟(jì)，過去一直是靠資源型產(chǎn)品為龍頭的，其中煤炭、水泥、造紙和耐火材料是該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的支柱。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)化，對一個(gè)地區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展提出了更高的要求。新密市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)也面臨著資源過度開采、環(huán)境惡化、市場萎縮的嚴(yán)峻局面。因此，調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的任務(wù)相當(dāng)艱巨。在這關(guān)鍵時(shí)刻，以現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理模式來完成這一任務(wù)，相當(dāng)困難。因?yàn)閷τ诤芏嗔?xí)慣于聽命于上級部門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不過是上級布置的一項(xiàng)工作，一個(gè)指令，他們只要硬性布置下去就行了。至于合不合乎當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是促進(jìn)還是阻礙，他們并不太關(guān)心。所以在新密市某鄉(xiāng)就發(fā)生過強(qiáng)行命令全鄉(xiāng)改種某種經(jīng)濟(jì)作物而失敗，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成重大損失的例子。在現(xiàn)有的干部管理體制下，一種本來合乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的政策，在貫徹中竟演變成了違反當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的行政命令，不能不說是我國干部管理體制上的巨大失敗。這就從反面說明了，改革我國現(xiàn)有干部管理體制的必要性和迫切性。我國改革的目標(biāo)是要建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，但我們不可能用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的干部管理體制去進(jìn)行這種建設(shè)。在這方面，充分反映出我國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的不協(xié)調(diào)性，反映出政治體制改革的滯后性。從市場經(jīng)濟(jì)來說，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，只能在充分尊重農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過市場引導(dǎo)、典型示范、技術(shù)推廣、社會(huì)化服務(wù)、市場開拓等形式展開。而要做到這一點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由選民直接選舉產(chǎn)生，對選民負(fù)責(zé)，就必然是其中一環(huán)。這是從制度上保證我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為人民服務(wù)的基礎(chǔ)。不然的話，我們就只能訴諸于道德，只能寄希望于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的個(gè)人品質(zhì)，希望他們能開明一些，多為老百姓著想，多根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際來作決策，而這恰恰是制度之外的人治的特點(diǎn)。

　　再次，從扼制我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中的腐敗行為，使大批有獨(dú)立見解的基層管理人才脫潁而出來看，必須對現(xiàn)有干部管理體制進(jìn)行改革。“最大的腐敗是組織腐敗，最大的浪費(fèi)是人才的浪費(fèi)”。這是我們在新密市鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)多次聽到的反映。組織腐敗的特點(diǎn)就是權(quán)錢交易，而犧牲的則是真正的人才�，F(xiàn)有的自上而下的干部任命體制，不僅切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與人民聯(lián)系的渠道，而且給了投機(jī)者以可乘之隙。在新密市不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，就有許多“飛鴿牌”的干部，他們到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不是為了為官一任，造福一方，而是在下面鍍鍍金，好有再向上提拔的資本。所以，這就在當(dāng)?shù)卦斐闪恕耙�想在一個(gè)地方干好不容易，干一般化很容易，干糟更容易”的氛圍。這樣的干部上任伊始，大都要搞形象工程。當(dāng)他們拍拍屁股升官后，卻給當(dāng)?shù)亓粝铝艘欢褷�攤子。至于產(chǎn)生于現(xiàn)有干部管理體制中的買官賣官的組織腐敗，更在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中屢見不鮮。其實(shí)，對這些腐敗行為現(xiàn)有體制中也有監(jiān)督的內(nèi)容，但往往流于形式。干部由上級任命，人大的監(jiān)督就永遠(yuǎn)硬不起來，作用也難以發(fā)揮。其他的紀(jì)檢和監(jiān)察部門的監(jiān)督，也形式上的多，實(shí)質(zhì)內(nèi)容少。事實(shí)上，往往是腐敗鬧得太大了，鬧得天怒人怨時(shí)，才可能驚動(dòng)上一級領(lǐng)導(dǎo)下來查辦，但這時(shí)給黨和人民帶來的損失將是巨大的。在這樣的氛圍中，有獨(dú)立見解的基層管理人才的大量涌現(xiàn)從制度上講是受到制約的。因此，在農(nóng)村，這種人大多到了企業(yè)中，成為農(nóng)村企業(yè)的人才中堅(jiān)。這就從另一個(gè)側(cè)面反映出我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)人員素質(zhì)在逐步下降。這充分說明，改革我國現(xiàn)有基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理體制的迫切性�？上驳氖�，在新密市，已有不少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，他們已在用自己的實(shí)際行動(dòng)在力所能及的范圍內(nèi)，改變這一切。

　　由此也可以看出，村級民主政治體制的確立，村民自治的實(shí)現(xiàn)，村級干部由村民直接選舉產(chǎn)生，只不過是我們適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求必須走出的第一步。過去上面千條線，下面一根針，穿過的是村一級組織這個(gè)針眼�，F(xiàn)在針眼變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，矛盾的焦點(diǎn)上移了，對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)的矛盾沖突點(diǎn)要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級展開了。因此，在這個(gè)時(shí)候，我國不少地方陸續(xù)開展的選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的試驗(yàn)，以及大量的有關(guān)這方面的研究，充分說明生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求規(guī)律的正確性。

　　顯然，適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，適時(shí)而又穩(wěn)妥地推動(dòng)我國基層政治體制改革，尤其是改革過去那種干部由上級任命，下級干部層層對上負(fù)責(zé)的干部管理體制，已尖銳地?cái)[在了各級黨和政府的面前。這里我們要強(qiáng)調(diào)的是，這不是可改可不改的問題，而是早改和遲改的問題，是我國政治體制改革必須與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的問題。它必將與村民自治制度一起，在我國政治體制改革中起到農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在我國經(jīng)濟(jì)體制改革中同樣重要的作用。

　　其實(shí)，我們在新密市的調(diào)查中，同樣也感覺到了農(nóng)村的基層組織正在實(shí)施著創(chuàng)新。這確實(shí)是我們甚感欣慰的地方。我愿將這些事實(shí)介紹給大家

　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管理體制改革面臨著突破

　　在歷史上，任何一種制度創(chuàng)新在其初始階段，掌握資源的個(gè)人在制度創(chuàng)新過程中往往起著關(guān)鍵作用。一種新的制度的形成，似乎注定要經(jīng)過這樣一個(gè)階段，才能成為大家的共識(shí)，形成為制度。我們在新密市看到的情況，也正是如此。

　　關(guān)口村可以說是從家庭民主，村民主，目前正在發(fā)展到到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的典型。

　　關(guān)口村現(xiàn)屬茍?zhí)面?zhèn)，位于新密市、新鄭市、禹州市三市交界處。新密公路穿村而過，地勢平坦，交通便利，有雄雞一鳴聽三市的地理優(yōu)勢。關(guān)口集更是古今聞名。全村有18個(gè)村民組，888戶，3200人，3055畝耕地，104名黨員，13家村辦企業(yè)。1998年實(shí)現(xiàn)社會(huì)總產(chǎn)值3億多元，農(nóng)民純收入3100元。

　　但是直到80年代中期，這里的農(nóng)民仍然很窮。當(dāng)時(shí)任關(guān)口村黨支部書記的蘇遂陸及村委領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞就是農(nóng)戶。這時(shí)的農(nóng)戶不僅是一個(gè)家庭，更是一個(gè)從事市場經(jīng)營的實(shí)體，一個(gè)在市場經(jīng)濟(jì)中的獨(dú)立法人單位。而農(nóng)戶的富裕與否，則與一個(gè)好的當(dāng)家人關(guān)系甚大。由于舊的傳統(tǒng)影響，過去農(nóng)戶中一般都以長輩為家長。這樣的家長在帶領(lǐng)全家致富方面，卻有著很大的缺陷。有的家長知識(shí)落后，文化程度低;有的家長思想保守，怕冒風(fēng)險(xiǎn)不敢開拓。而那些家庭富裕的農(nóng)戶，往往都與有一個(gè)好的當(dāng)家人有密切關(guān)系。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，關(guān)口村開展了一場民主選舉當(dāng)家人的活動(dòng)。每個(gè)農(nóng)戶的家庭成員，經(jīng)過民主選舉，產(chǎn)生一個(gè)當(dāng)家人。他要帶領(lǐng)全家搞好經(jīng)營，走上富裕之路。這種選舉產(chǎn)生的當(dāng)家人，就不一定是長輩，而是家庭中知識(shí)多，頭腦活，善于經(jīng)營的人。他也不能一選定終身，如果經(jīng)營的不好，就會(huì)在下一次選當(dāng)家人中落選。通過這個(gè)活動(dòng)，關(guān)口村的各村民組的大多數(shù)農(nóng)戶，都產(chǎn)生了新的當(dāng)家人。農(nóng)戶在當(dāng)家人的帶領(lǐng)下，或從事庭院經(jīng)濟(jì)，或搞個(gè)體運(yùn)輸，或經(jīng)商，大多走上了富裕之路。

　　家庭民主發(fā)展了，村民們自然要求對村一級的經(jīng)濟(jì)組織、集體資產(chǎn)進(jìn)行界定，責(zé)任到人，徹底破除大鍋飯的體制。因此，在實(shí)行家庭民主的基礎(chǔ)上，關(guān)口村適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力的發(fā)展要求，把民主適時(shí)地?cái)U(kuò)大到了村一級。他們的做法是：首先，產(chǎn)權(quán)到人，實(shí)行經(jīng)濟(jì)民主化。經(jīng)濟(jì)民主化是政治民主化的基礎(chǔ)。早在1993年，關(guān)口村就對所有村辦集體企業(yè)實(shí)施了股份制改造，實(shí)行股份合作制，建立了董事會(huì)或股東委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)人格化，從體制上徹底改變了產(chǎn)生大鍋飯的基因。改制后企業(yè)產(chǎn)生了很強(qiáng)的發(fā)展動(dòng)力，同時(shí)也帶動(dòng)了關(guān)口村個(gè)體和私營經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展。為了加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和為企業(yè)發(fā)展服務(wù)，關(guān)口村成立了新密市關(guān)口實(shí)業(yè)工貿(mào)公司，幫助企業(yè)解決經(jīng)營中遇到的各種問題，取得了良好的成績�，F(xiàn)在，關(guān)口村的萬頭養(yǎng)豬場、三葉獸藥廠、大河古酒廠等一批骨干企業(yè)發(fā)展勢頭良好，已形成了名牌效應(yīng)。

　　其次，金融服務(wù)社會(huì)化、民主化。為了加強(qiáng)自身的資金融通能力，關(guān)口村成立了農(nóng)村儲(chǔ)金會(huì)，由村民自愿入股，用以解決個(gè)體和私營企業(yè)生產(chǎn)上的資金周轉(zhuǎn)問題。目前，儲(chǔ)金會(huì)已募集股金500多萬元，為解決個(gè)私企業(yè)資金短缺提供服務(wù)，效果良好。

　　第三，各種社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)社會(huì)化。為解決農(nóng)民看病問題，關(guān)口村投資100多萬元，在市衛(wèi)生局、鎮(zhèn)政府支持下建起了關(guān)口衛(wèi)生院，有幾十張病床，方便了群眾看病住院。他們不僅有中學(xué)、小學(xué)和幼兒園，還建起了托老所以解決村民的老有所養(yǎng)問題。通過打井，不僅使全村，而且使周圍1萬多農(nóng)民用上了自來水。他們采取集體和群眾投資相結(jié)合的方法，投資1500萬元，建起了關(guān)口商貿(mào)城。他們還安裝了路燈，整修了道路，建好了排水道，等等。

　　在新密市和茍?zhí)面?zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一布置和安排下，1998年關(guān)口村進(jìn)行了村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的直接選舉。由于在此之前這里開展了從家庭民主到村民主的各項(xiàng)活動(dòng)，給關(guān)口村的村民們帶來了直接的實(shí)惠，所以這次選舉進(jìn)行得很順利。一批群眾威信高、具有開拓意識(shí)、經(jīng)營能力強(qiáng)、為人正派的候選人進(jìn)入了村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子，從而為關(guān)口村下一步的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治制度的創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。

　　關(guān)口村經(jīng)常面對這樣的現(xiàn)實(shí)，每年該村約有60人遷往城鎮(zhèn)，有的人花費(fèi)幾千元，甚至上萬元購買城鎮(zhèn)戶口，還有數(shù)百人在城鎮(zhèn)務(wù)工。同時(shí)，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，關(guān)口村在三市交界地已形成了較強(qiáng)的資源和生產(chǎn)集聚和輻射能力，但同時(shí)也碰到了繼續(xù)發(fā)展的瓶頸。這就是由于它仍舊是一個(gè)行政村的建制，很難在土地使用、勞動(dòng)力流動(dòng)、資金融通等方面享有自主權(quán)。該村漸漸地認(rèn)識(shí)到，城市是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的產(chǎn)物，是人類文明的結(jié)晶，是生產(chǎn)力發(fā)展的標(biāo)志和社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力。農(nóng)村城市化是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的標(biāo)志，是社會(huì)進(jìn)步的反映，是農(nóng)民的迫切愿望。他們果斷調(diào)整了發(fā)展思路，提出要實(shí)現(xiàn)關(guān)口城市化。通過發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和帶動(dòng)基層民主政治建設(shè)，從而在村一級的民主政治制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過撤村建鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的民主政治制度創(chuàng)新。

　　早在50年代末，關(guān)口和周圍5個(gè)行政村就是一個(gè)政社合一的人民公社。只是后來行政區(qū)劃作了改變，這個(gè)公社才撤銷了。今天，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使關(guān)口與周邊地區(qū)又成為了一個(gè)經(jīng)濟(jì)共同體，周邊5個(gè)村也都愿意在與關(guān)口的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中共同發(fā)展。鑒于此，關(guān)口村領(lǐng)導(dǎo)向新密市、鄭州市、河南省提出了撤村建鎮(zhèn)的申請，并請有關(guān)部門對他們的申請進(jìn)行了具體的論證和規(guī)劃。目前這項(xiàng)工作正在按照正常申報(bào)程序進(jìn)行著。關(guān)口鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)向我們表示，他們設(shè)想在關(guān)口鎮(zhèn)正式建立時(shí)，要由全鎮(zhèn)人民直接民主選舉鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　鎮(zhèn)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)則由全鎮(zhèn)黨員民主選舉產(chǎn)生，從而在黨委和政府的管理體制上實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，以保證把關(guān)口建成為信息、物資、資金、人才集散地，各項(xiàng)城市功能基本齊備的小城鎮(zhèn)。

　　關(guān)口村從家庭民主、村民主到正在發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，通過大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)來帶動(dòng)民主化改革的事例，在新密市很有代表性。它說明了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對我國基層民主政治制度的建設(shè)的客觀要求。家庭經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求有相應(yīng)的家庭民主形式與之相適應(yīng)。村級各類經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，一批村級重點(diǎn)企業(yè)的壯大，同樣要求在村一級實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的人格化�，F(xiàn)在關(guān)口村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又到了一個(gè)新的階段，他們要通過撤村建鎮(zhèn)，通過農(nóng)村的城市化建設(shè)，來進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治制度的建設(shè)上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新�？梢灶A(yù)見，這一從基層生發(fā)出來，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高而產(chǎn)生出來的在民主政治制度上的創(chuàng)新，不僅具有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，而且預(yù)示著我國基層民主政治制度改革的發(fā)展方向。

　　四、從村民自治到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度的建立是一種歷史性的趨勢

　　在新密市的調(diào)查中，我們感到從村民自治發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度的建設(shè)是一種歷史性的趨勢。但它的發(fā)展并不是一種線性過程，并且比村級民主要復(fù)雜得多，似乎比我們原來的設(shè)想也要慢些。然而，我們也必須看到，從村級民主發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，已經(jīng)成為不少農(nóng)民和干部的愿望和要求，而且在即將成立的關(guān)口鎮(zhèn)將開始進(jìn)行試驗(yàn)。這是一種很有前途的事業(yè)。

　　至于這種趨勢會(huì)發(fā)展得快些還是慢些，在我們看來，主要取決于以下因素。

　　第一，農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的速度。政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)。自從90年代中期我國推行產(chǎn)權(quán)制度改革以來，至今在縣級及其以下，原來意義上的國有企業(yè)和集體企業(yè)已基本上進(jìn)行了股份化改造。在競爭性的市場體系內(nèi)，各種經(jīng)濟(jì)成份的企業(yè)初步具有了平等的地位。在新密市，這一經(jīng)濟(jì)民主化的進(jìn)程正在和將要對現(xiàn)有的基層管理體制產(chǎn)生重大影響。

　　這種影響首先來自企業(yè)改制后領(lǐng)導(dǎo)和決策體制的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的國有和集體企業(yè)里，其管理和決策體制一直是沿用著政府部門的模式，企業(yè)干部由上級政府主管部門任命，并具有行政級別，政府參與企業(yè)的經(jīng)營，所以政企不分。改制后的企業(yè)，首先是產(chǎn)權(quán)的邊界被界定清楚了，使企業(yè)逐漸成為真正的市場主體。這時(shí)企業(yè)與政府的關(guān)系，將逐漸從領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，變成在現(xiàn)有法律框架下的民主合作關(guān)系。他們在市場經(jīng)濟(jì)中所必須遵循的就是有關(guān)法律的規(guī)定。政府依照法律來維護(hù)市場的正常運(yùn)作，通過其行為來彌補(bǔ)市場的不足;企業(yè)則依法經(jīng)營，照章納稅，以追求最大經(jīng)濟(jì)效益為自己的目的。

　　其次是隨著企業(yè)和民間的自組織能力的逐步增強(qiáng)，對政府的監(jiān)督作用也越來越強(qiáng)。從一定意義上說，我國改革開放的20年，是一個(gè)逐步還權(quán)于民的過程。雖然改革初期，處在國有和集體經(jīng)濟(jì)的夾縫中，各種非公有經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)經(jīng)營水平還很低，生存環(huán)境十分脆弱。但隨著改革的逐步深入，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，這種適合生產(chǎn)力發(fā)展的企業(yè)組織形式，成為了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。新密市自1992年以來，不僅各種非公有制經(jīng)濟(jì)獲得了長足的發(fā)展，而且一批個(gè)體和私營企業(yè)通過轉(zhuǎn)制，成為了有一定規(guī)模的股份公司。與此同時(shí)，一大批活躍在各種經(jīng)濟(jì)組織中的能人，逐步進(jìn)入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市各級的人代會(huì)和政協(xié)組織中。這些人文化程度較高，思想活躍，眼界開闊，見多識(shí)廣，善于接受新事物，對維護(hù)自己以及自己所有的企業(yè)的民主權(quán)利有著強(qiáng)烈的愿望，對政府部門的運(yùn)作也有著自己的要求和看法。這時(shí)的政府，面對的將越來越不再是市場中單個(gè)的個(gè)人和單個(gè)的企業(yè)，而是逐步組織起來的，力量越來越強(qiáng)大，對政府工作的監(jiān)督力度越來越強(qiáng)的民間組織。

　　但我們也要看到，目前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不平衡，而且正面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的艱巨任務(wù)。中部省區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自1997年以來，由于受亞洲金融危機(jī)的影響，自身結(jié)構(gòu)性矛盾也日益暴露，正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐年下降，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢的困難時(shí)期。在這種大背景下，保持穩(wěn)定就成為了壓倒一切的任務(wù)。這必然影響到對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制的改革和創(chuàng)新。但困難也是機(jī)遇。固守著過去的傳統(tǒng)做法并不一定就可以渡過難關(guān)。相反，適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中積極探索新的管理思想和管理方法，適時(shí)實(shí)施制度創(chuàng)新，恰是我們走出困境的正確選擇。

　　第二，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的理論和實(shí)踐的認(rèn)識(shí)。我國基層的民主政治建設(shè)，是一項(xiàng)廣大人民群眾參與的事業(yè)。其進(jìn)行的深度如何，發(fā)展的快與慢，與廣大群眾對此的認(rèn)識(shí)有密切關(guān)系。從理論界來說，在加快經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，適時(shí)地推動(dòng)我國政治體制改革，尤其是基層的民主政治建設(shè)，已基本達(dá)成了共識(shí)。但從實(shí)際操作層次上看，仍有賴于廣大基層群眾對此的認(rèn)同與共鳴。這種認(rèn)同，從基層的群眾來說，只有建立在能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)群眾的生產(chǎn)積極性，給當(dāng)?shù)厝嗣駧�來�?jīng)濟(jì)上的實(shí)惠的基礎(chǔ)上，才是鞏固的和有益的。僅僅為了政治來進(jìn)行這種改革和創(chuàng)新，是會(huì)脫離群眾的�；叵胛覈�農(nóng)村之所以搞大包干能夠取得成功，關(guān)鍵在于這種制度創(chuàng)新落實(shí)了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，給農(nóng)民以實(shí)惠，農(nóng)民通過自己的勞動(dòng)可以取得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào)�，F(xiàn)在我們要進(jìn)行農(nóng)村基層的政治體制改革，也只有在保護(hù)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，提高行政的透明度，公平，公正，公開，由農(nóng)民直接選舉能夠代表他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基礎(chǔ)上，才會(huì)步步推進(jìn)。

　　我們應(yīng)該看到，改革的過程，是一個(gè)學(xué)習(xí)和探索的過程。實(shí)行基層民主政治的過程，同樣是一個(gè)全體人民學(xué)習(xí)和自我教育的過程。由于幾千年來我國封建傳統(tǒng)中皇權(quán)思想和幾十年來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，要使我國廣大基層的人民擺脫任人擺布，無所作為，把自己的命運(yùn)系于個(gè)別“清官”身上的傳統(tǒng)思維和行為習(xí)慣，擺脫“民主民主，黨委作主;選舉選舉，多此一舉”的思維定勢，是相當(dāng)艱巨的。在這方面，存在著兩方面的困難需要克服。一是幾十年來適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的干部管理體制需要進(jìn)行改革，改變基層干部眼朝上為眼睛朝下。二是使廣大農(nóng)民真正認(rèn)識(shí)到自己的民主權(quán)利，認(rèn)識(shí)到可以通過行使這種權(quán)利來改變自己所處的環(huán)境，而不再陷于“不論怎麼選，反正都是上面說了算”的無所作為的思想。

　　這樣看來，對于這項(xiàng)工作，黨和政府的推動(dòng)是十分重要的。對于一個(gè)后發(fā)展國家，無論是經(jīng)濟(jì)上還是政治上的制度創(chuàng)新，都離不開政府的強(qiáng)力作用。早在19世紀(jì)，馬克思就指出，自發(fā)的工人運(yùn)動(dòng)，只能產(chǎn)生工聯(lián)主義，而產(chǎn)生不了科學(xué)社會(huì)主義。而要建立現(xiàn)代的民主政治和法制社會(huì)，就需要黨和政府不斷向廣大民眾灌輸一種新的觀念;用實(shí)踐中的典型案例對其合理性不斷地予以證明;并在黨和政府的文件和政策中不斷加以確認(rèn)。這是基于我國中央權(quán)威和權(quán)力集中強(qiáng)大，而社會(huì)基層自組織能力普遍較弱的現(xiàn)實(shí)而作出的合理選擇。尤如我國經(jīng)濟(jì)改革初期，由于個(gè)人和企業(yè)的力量過于軟弱，其動(dòng)力主要來自各級黨委和政府一樣，恐怕在政治體制改革領(lǐng)域中，我們也無法超越這一規(guī)律。但政府的作用會(huì)隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，企業(yè)和個(gè)人民主意識(shí)的增強(qiáng)，基層群眾自組織能力的不斷發(fā)展而逐漸減弱，并最終讓位于制度的作用。具體講，就是要從政府推動(dòng)與優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人才能相結(jié)合的形式，逐步轉(zhuǎn)變到依靠制度和廣大意識(shí)到自身民主權(quán)利的民眾相結(jié)合的路徑上來。而這種制度正是基層群眾在長期的民主政治建設(shè)中不斷創(chuàng)新的結(jié)果。

　　第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治素養(yǎng)。任何一種制度創(chuàng)新，都是要靠人來完成的。要實(shí)現(xiàn)我國基層的民主政治制度方面的創(chuàng)新，同樣離不開廣大基層干部的努力。由于我國地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，加上傳統(tǒng)管理方式和思維方式對人的思想的束縛，所以表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的政治素養(yǎng)方面，也是參差不齊。客觀地講，我國目前仍處于人治成分大于法治成分的環(huán)境中。但中國改革的一個(gè)突出特點(diǎn)，是中央為地方在制度創(chuàng)新上提供了隱性的活動(dòng)空間，為地方之間的相互競爭，尤其是充分利用政策提供了激勵(lì)機(jī)制。具體表現(xiàn)為：一是中央改革措施出臺(tái)時(shí)過于原則，常常給地方執(zhí)行者提供較大的理解空間和實(shí)施的靈活度。二是在一些制度的空白地帶，不反對創(chuàng)新。有了這樣的條件，加之在“人治”社會(huì)中個(gè)人作用的重要性，就為掌握資源的領(lǐng)導(dǎo)者在制度創(chuàng)新上提供了一個(gè)較為寬松的活動(dòng)舞臺(tái)。我們在新密看到的正是這樣一種情形。在這里，我們不光看到了個(gè)人在制度創(chuàng)新和民主化建設(shè)方面的積極作用，而且了解到經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，他們已不滿足于“人治”，而主動(dòng)要求向法制和正規(guī)的制度方向轉(zhuǎn)變的強(qiáng)烈愿望。因?yàn)椤叭酥巍笔且话央p刃劍，它可以使能人在臺(tái)上時(shí)輝煌一時(shí)，也可以使能人離去后所創(chuàng)下的基業(yè)毀于一旦。

　　雖然我們看到的即將發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制上的制度創(chuàng)新，在新密市還只是個(gè)別現(xiàn)象，但這代表了一種方向，說明從精英政治、能人政治向制度化、法制化的轉(zhuǎn)變，是一條不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，如果違反這一規(guī)律，就必然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主政治建設(shè)上要付出巨大的代價(jià)。我們相信這種典型所具有的示范效應(yīng)，將影響整個(gè)新密市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制，并逐步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治素質(zhì)。它的發(fā)生，擴(kuò)散，正是我國農(nóng)村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理制度改革的希望。

　　總之，在我們看來，對我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制的改革和創(chuàng)新，既要積極研究和推動(dòng)，又不能拔苗助長。正確的做法是因勢利導(dǎo)，讓有條件的地方先走一步，自然發(fā)展為好。因此，我們需要繼續(xù)對處于轉(zhuǎn)軌中的新密市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制跟蹤調(diào)查，并繼續(xù)對關(guān)口鎮(zhèn)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)予以關(guān)注。

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