近幾年來，政制領(lǐng)域所發(fā)生的諸多引人注目的現(xiàn)象，多以縣級政府及其官員為主體，或與其有直接關(guān)系。

　　首先，各地紛紛采取“強縣擴權(quán)”的措施，將原來由地市級政府掌握的諸多社會、經(jīng)濟管理權(quán)力下放給縣級政府。這已被視為最重要的行政改革措施之一。有的地方還把縣委書記的行政級別從處級提升為副廳級�！翱h域經(jīng)濟”的說法也在沉寂了十幾年后再度流行起來。

　　另一方面，縣級政府似乎也是整個政府中問題最多的層級。比如，縣委書記、縣長的腐敗問題似乎十分嚴重。很多熱點新聞涉及縣級政府濫用權(quán)力的行為，比如網(wǎng)絡(luò)文字獄事件基本上是由縣級政府制造的，再比如相當比例的群體性事件也正發(fā)生在縣級管理層面，民眾的抗議也經(jīng)常直接針對縣級政府的行政行為。

　　似乎正是因應(yīng)這些問題，各級政府采取了種種措施，比如執(zhí)政黨對縣委書記進行系統(tǒng)的輪訓(xùn)；
縣級其他部門的官員，比如縣長、縣公安局局長、縣法院院長，也按系統(tǒng)被召集到北京進行全面輪訓(xùn)。更有學(xué)者大聲疾呼，“州縣治則天下安”。當然，有些縣級政府似乎也有進行政治變革的強烈沖動。

　　上述三個現(xiàn)象是有矛盾之處的。這種矛盾恰恰說明了，處于中國政府架構(gòu)中的縣政是有其內(nèi)在的制度邏輯的。合理地安排縣制，解決縣級政府層面目前存在的問題的前提是分析縣政運轉(zhuǎn)的基本邏輯。

　　自上而下的授權(quán)易致權(quán)力腐敗

　　周秦之變乃是中國歷史的一場巨變，其影響也波及于今日的政制。周行封建之制，分封在外的諸侯享有相對獨立而廣泛的統(tǒng)治權(quán)，諸侯再行分封。各級領(lǐng)主依賴宗法之禮與周王、并相互之間維持一種親情加契約的關(guān)系。隨著親情淡漠，禮崩樂壞，封建制于春秋時代走向松動、瓦解。秦滅六國，正式建立“郡縣制”。

　　黃宗羲早就指出，郡縣制的實質(zhì)即是君主專制，它區(qū)別于封建制的關(guān)鍵在于：君主對于臣民享有絕對而直接的統(tǒng)治權(quán)。但當然，君主事實上不可能統(tǒng)治管理如此眾多的臣民和廣闊的領(lǐng)土，因而，君主制必然伴隨著官僚制。官僚制乃是君主專制的郡縣制的支柱性制度。為進行有效統(tǒng)治，君主建立了一套從中央到地方的官僚控制體系，所有官員都是“流官”，均由君主以這樣那樣的方式在全國范圍內(nèi)選拔，并直接或間接在全國范圍內(nèi)委任、調(diào)動。因此，用中性的社會科學(xué)術(shù)語來說，郡縣制是單一制。從政府架構(gòu)的角度看，郡縣制是中央集權(quán)制，地方政府的所有權(quán)力來自中央政府授權(quán)。秦以后兩千多年的中國，基本上奉行此制。

　　在郡縣制下，君、官、民組成一個等級森嚴的金字塔體系。君主是主權(quán)者，享有絕對而全面的權(quán)力。君主將其權(quán)力授予官僚，這些官僚構(gòu)成了從中央到地方、自上而下地控制、監(jiān)督的政府體系。官僚制的基本原則是所有官員只對上負責(zé)，不對下負責(zé)。官僚組成的政府則統(tǒng)治臣民。君、官、民三者的權(quán)力是絕然不同的：君對官和民擁有絕對的權(quán)力，官對民又擁有絕對的權(quán)力，同時上級官員對下級官員也擁有絕對的權(quán)力。

　　先賢云：絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，因而，郡縣制下的君主、官僚體系都有一種腐敗的內(nèi)在傾向：官員們傾向于濫用權(quán)力，以謀取私人利益，從而引發(fā)官、民沖突，最后演變?yōu)榫�、民沖突。因為，他們的權(quán)力都未受到有效約束。儒家確實是這一結(jié)構(gòu)內(nèi)部的一支憲政性力量，但它所訴諸的手段通常只是對皇帝進行道德說教，要求官僚們自我約束。這當然難以有效發(fā)揮限制、約束權(quán)力的作用。因而，明末思想家黃宗羲、顧炎武等都已認識到，專制+官僚制，以權(quán)力的自上而下授予為基本原則的郡縣制，已陷入死路。

　　縣級政府直接與民眾打交道

　　今天的評論家總喜歡引用“州縣治則天下安”之政治教條。但此說只是對一種期望的表達，而非對現(xiàn)實的描述。在郡縣制下，州縣總是不安，民眾總是認為縣政府最壞，官、民沖突總是發(fā)生于州縣一級政府。原因何在？

　　政府對人民的統(tǒng)治-管理-服務(wù)，大體可分為兩大類型：第一種是“重疊治理”。不同層級的政府之間不存在明確的上下級關(guān)系，相反，它們是分立的、平行的。每一個政府在不同的領(lǐng)域直接向民眾供應(yīng)不同種類的公共品，而不借助其他政府。如此一來，不同的政府將承擔(dān)性質(zhì)相當不同的職能。這樣，也就不存在一個全能的政府，每個政府所能控制的范圍都是有限的。另外，每個政府在使用權(quán)力的時候只能使用本級政府的權(quán)力，而不可能指望借用其他政府的權(quán)力，因而，這種權(quán)力也是一種單薄的權(quán)力。

　　對這種重疊治理模式，中國人，包括學(xué)者和制度設(shè)計者并不熟悉。中國人熟悉的正是金字塔型治理模式。這一模式在統(tǒng)治-管理-服務(wù)上有一個十分明顯的特征：縣官專權(quán)———當然是相對于民眾而言的。

　　這話聽起來有點奇怪。中央集權(quán)制的特點是自上而下授權(quán)，中央授予省，省授權(quán)地市，地市授權(quán)縣。因而，從法理上說，在官員群體中，級別相對較低的縣官的權(quán)力是相對較小的。但中央集權(quán)制的另一個特點卻使縣政府與它之上的其他政府對于民眾的意義完全不同。

　　這個特點就是：縣以上的各級政府，包括中央政府，其主要職能是管理、監(jiān)督自己的下級政府，而并不直接管理、服務(wù)于民眾。也就是說，縣以上的官員是管官之官，惟有縣政府之官是管民之官�？h政府是直接與民眾打交道的權(quán)力完整的政府，整個政府旨在統(tǒng)治、管理———以及服務(wù)———民眾的所有權(quán)力，最終都是由縣政府來行使的。對順服的民眾來說，縣政府就是政府的全部。與之相比，縣以上各級政府的權(quán)力反而可能是不完整的。比如，清朝的道與現(xiàn)代的地區(qū)行政公署乃至地級市的權(quán)力相對于縣來說，都是不完整的。

　　換言之，在秦以來的政制安排中，整個政府統(tǒng)治、管理、服務(wù)民眾的所有壓力，最終都匯聚于縣政府。比如，縣政府征稅、處理糾紛、承擔(dān)治安責(zé)任、承擔(dān)公共品供應(yīng)，包括教育、交通、防洪等等。到了現(xiàn)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至行政村分擔(dān)了縣的部分權(quán)力和職責(zé)，但這些終究是臨時性的、不完整的，而須以縣政府所獨有的強制性力量作為依托。

　　這樣一來，民眾與政府的沖突也就自然地呈現(xiàn)為民眾與縣政府及其執(zhí)行官員的沖突。古人早就注意到“縣官專權(quán)”現(xiàn)象，因而有“殺人的知州、滅門的知縣”之諺。上級政府即使設(shè)有強制性執(zhí)法部門，像公安和司法部門，但其職能主要是協(xié)調(diào)、指導(dǎo)。地級市的公安處很少直接拘留人，省高級法院通常也不可能直接受理案件�？h級政府的這些部門的日常職責(zé)正是直接與民眾打交道。在這種權(quán)力不加節(jié)制的情況下，其危害自然直接為民眾所感受。

　　縣政的監(jiān)督失靈

　　歷史上，這種禍害總是周期性出現(xiàn)，從而引發(fā)民眾的不滿乃至反抗。原因在于，這樣一套自上而下的授權(quán)體系無法有效解決權(quán)力委托-代理關(guān)系中的激勵-約束問題。

　　按照制度設(shè)計的最初意圖，縣以上各級官員的主要職能是逐級控制、監(jiān)督自己的下級，所有監(jiān)督力量最終都指向直接與民眾打交道、因而真正在從事積極的行政工作的縣官。

　　但是，歷史上另外一套機制則使這種監(jiān)督消失于無形之中：因為權(quán)力是自上而下授予的，所以控制、監(jiān)督也必然是自上而下進行的。官員升遷的唯一機會是上級的青睞。因此，下級官員必然拼命創(chuàng)造上級官員認為重要的政績。但是，既然只有縣級政府直接管理-服務(wù)民眾，則在整個官僚體系中，具有直接創(chuàng)造政績能力的只有縣級政府官員�？h以上各級政府并不直接管理民眾，也很少直接支配資源，所以他們無法直接創(chuàng)造政績。他們的政績就是其下屬各縣官員的政績之總和，不論這個政績的具體內(nèi)容是什么。

　　這樣，縣的直接上級官員與縣官的關(guān)系就發(fā)生了某種程度的顛倒。本來，上級的職責(zé)是控制、監(jiān)督下級，但上級發(fā)現(xiàn)，縣官的利益就是自己的利益。這樣的上級自然會忘記自己的監(jiān)督責(zé)任，縱容、庇護那些侵害民眾權(quán)益、違反中央法律、政令的縣官。當然，縣官既然是他任命的，雙方本來就屬于一個利益共同體。而且，如果縣官真的出現(xiàn)什么問題，更高層級政府問責(zé)下來，這個上級也難逃其咎。對他來說，假如有人———比如縣官的同僚或民眾———舉報縣官，那明智的選擇就是壓制這種舉報，保護縣官。因為，保護縣官就是保護自己�？h官反而在一定程度上挾持了他的直接上級。很多研究者都已經(jīng)注意到，在中國領(lǐng)域，在直接發(fā)生關(guān)系的上下級政府的官員之間，會形成庇護-被庇護關(guān)系。

　　這樣，政府內(nèi)部自上而下的控制、監(jiān)督機制就趨向于失靈。同時，縣本級政府內(nèi)部也沒有橫向監(jiān)督機制。古代縣政府是“一人政府”，中央通常只任命縣令，縣衙辦事人員則全由縣令私人雇傭，自然不存在橫向監(jiān)督。現(xiàn)代縣政府職能眾多、機構(gòu)復(fù)雜，但政府內(nèi)部缺乏必要的制衡。

　　縣官的權(quán)力也缺乏來自社會的制約。古代官員退休之后通常會回歸鄉(xiāng)里，與當?shù)孬@得科舉功名者共同組成鄉(xiāng)紳群體。立足本地的鄉(xiāng)紳在一定程度上會對流動性縣官的急功近利政策予以抵制。過去幾十年來實行的嚴格的城鄉(xiāng)分割制度，切斷社會精英雙向流動的渠道，鄉(xiāng)村精英只能單向流出，而無法回流本地。這樣，現(xiàn)代政治文明的理念無法擴散到縣以下社會，縣域文化、政治生態(tài)劣質(zhì)化，也沒有成熟的地方精英群體來代表本地長遠利益制衡縣官，作為“流官”的縣官就可以不受阻攔地采取那些能夠最快速地實現(xiàn)政績最大化的短期利益之執(zhí)政策略，而這很可能損害地方與民眾權(quán)益。

　　縣政府是資源的實際支配者

　　古代縣官的職能十分有限，僅限于維持秩序和征稅，其日常工作是審理案件。二十世紀以來，政府采用動員方式組織經(jīng)濟、社會乃至思想、文化的現(xiàn)代化。這樣，政府的積極性、主動性一面就大為增強，呈現(xiàn)出某種進攻性。政府與民眾打交道的頻率、強度大幅度提高。在權(quán)力未受有效約束的情況下，發(fā)生官民沖突的可能性也就大幅度增加。此種權(quán)力主要由縣政府行使，則沖突當然也主要集中于縣級治理層級。

　　以經(jīng)濟領(lǐng)域為例，傳統(tǒng)上，政府是不過問經(jīng)濟事務(wù)的，而滿足于充當民間經(jīng)濟活動的裁決者。過去半個多世紀來，經(jīng)濟始終是政府的核心關(guān)注點。當然，實現(xiàn)經(jīng)濟增長的責(zé)任同樣落在縣政府身上，各級官員的GDP政績壓力也都匯集到縣官身上。

　　為此，縣政府也被授予廣泛的權(quán)力。作為縣政府權(quán)力完整性的一個表現(xiàn)，縣政府是名義下的國有資源的實際支配者。政府的這種支配權(quán)在現(xiàn)實中經(jīng)常體現(xiàn)為縣級政府的支配權(quán)，比如征用農(nóng)民土地的主體通常就是縣政府。行政權(quán)對經(jīng)濟過程的控制，也通常表現(xiàn)為縣政府對經(jīng)濟過程的控制，因而一直有所謂“縣域經(jīng)濟”之說。某些經(jīng)濟學(xué)家津津樂道的政府間競爭的主體，同樣是縣級政府成為主體，因為它是資源的直接支配權(quán)和管理權(quán)的直接行使者。在這樣的制度框架下，政府與民眾因為產(chǎn)權(quán)、因為經(jīng)濟過程的沖突，必然表現(xiàn)為縣官的與民爭利。

　　那么，要解決縣政問題，扭轉(zhuǎn)縣官形象，就需要反乎此一邏輯。關(guān)鍵是解決縣官權(quán)力不受約束問題，為此，需對縣官權(quán)力的來源、范圍，縣政府內(nèi)部的權(quán)力分立與制衡，各種權(quán)力行使過程中的控制與監(jiān)督等制度，進行重新設(shè)計。

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