近日，《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》印發(fā)施行，明確指出對群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的等七種情形，將以免職等五種方式對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)�？h級以上地方各級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)成員也被明確在該規(guī)定適用的范圍內(nèi)。因地方上黨的書記才是一把手，將黨的領(lǐng)導(dǎo)納入問責(zé)范圍，對改善地方政治生態(tài)具有一定的意義。

　　黨領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)追究的是一種政治責(zé)任，其基礎(chǔ)是“權(quán)責(zé)一致”。這其中有兩個層面的關(guān)系。第一個是地方黨委、地方政府的政治權(quán)力與中央權(quán)力的關(guān)系，也就是它在多大程度上具有獨立性，并在此范圍內(nèi)獨立對上級和民眾承擔(dān)政治責(zé)任。目前，地方政府與中央政府已經(jīng)通過法律、政策等形成了一定的行政分權(quán)，但仍有許多經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)并未下放基層，行政體制上許多部門實行垂直管理，其相對獨立性是非常有限的。就黨的系統(tǒng)而言，黨的下級組織必須堅決執(zhí)行上級組織的決定，它與上級黨委更多是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。被領(lǐng)導(dǎo)者卻是平級黨政關(guān)系中的主導(dǎo)者，這決定了地方黨委并不具有相對獨立的政治權(quán)力，相應(yīng)地，它也不可能對治地民眾負(fù)起相對完整的政治責(zé)任。另一方面，地方黨政特別是縣級政權(quán)缺乏必要的治理資源，國家治理中的層級壓力機(jī)制，卻又要求縣這一基層政權(quán)對上承擔(dān)無限的政治責(zé)任。兩方面的 “權(quán)責(zé)失衡”，既造成上級“理解”下級，無法對責(zé)任官員進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，而常是“冷”一段時間后重新起用，也使得民眾常常不滿于無人真正對地方負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀。

　　第二個是地方主政官員與其領(lǐng)導(dǎo)下的黨委或政府的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府已經(jīng)實行行政首長負(fù)責(zé)制，權(quán)力與責(zé)任范圍比較明晰，但政府行為要受黨委領(lǐng)導(dǎo)甚至只是執(zhí)行其決策，因此讓縣長對行政行為承擔(dān)最終責(zé)任并不公平。而黨委實行的是集體領(lǐng)導(dǎo)制，書記和常委對常委會集體決策的個人責(zé)任并不非常清楚�！稌盒幸�(guī)定》使用“領(lǐng)導(dǎo)成員”而非“主要領(lǐng)導(dǎo)”的提法，可能造成問責(zé)時責(zé)任的推卸或者找不到具體人員。這也說明黨的領(lǐng)導(dǎo)的“權(quán)”與“責(zé)”也不一定一致。

　　地方黨政政治權(quán)力不完整、權(quán)責(zé)失衡的實際情況以及地方主政官員權(quán)責(zé)不對等的現(xiàn)狀，使得建立在“權(quán)責(zé)一致”基礎(chǔ)上的問責(zé)制度效果堪憂。要讓其發(fā)揮作用，上級黨政必須向下放權(quán)，重新確立地方政權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)人的政治定位，讓地方政權(quán)擁有法定政治權(quán)力，建立真正的責(zé)任黨委、責(zé)任政府，這才能要求其主官獨立承擔(dān)執(zhí)政的責(zé)任。

　　更為重要的是，問責(zé)制還應(yīng)賦權(quán)，也就是賦民眾的參與權(quán)。現(xiàn)代社會治理理論，強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力來源于民，也就是要向民眾負(fù)責(zé)。問責(zé)的主體而不僅僅是上級官員，而應(yīng)主要是民眾。從我國現(xiàn)有的制度安排上來說，首先應(yīng)由公眾選舉地方主政官員，主政官員以自己的政治形象、個人名譽(yù)作為政治行為的擔(dān)保，也要以此為不當(dāng)行為付出代價。因此，他們更有可能在出現(xiàn)需要問責(zé)的事件時主動引咎辭職。其次，民眾通過地方權(quán)力機(jī)構(gòu)對地方黨政的有效制約。公眾可以通過其選舉的人民代表，表達(dá)其政治訴求，通過制度化的彈劾、罰免制度對相關(guān)官員進(jìn)行問責(zé)�？h政自治同樣意味著司法與地方脫鉤，通過對行政訴訟法的改革，即可對具體行政行為、不作為提起訴訟，民眾甚至可以通過司法程序?qū)崿F(xiàn)對官員的問責(zé)。

　　當(dāng)然，《暫行規(guī)定》所確定的官員問責(zé)制度，并不僅僅適用于地方主政官員。對其它各級、各機(jī)構(gòu)黨政領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)，雖不適用于地方自治，但同樣要以其權(quán)力內(nèi)容和權(quán)力邊界的法治化為基礎(chǔ)。并且，除了黨政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)之外，還必須以多種途徑擴(kuò)大、保障、落實公眾的問責(zé)權(quán)和對黨政問責(zé)的知情權(quán)，相對于“內(nèi)部監(jiān)督”，這才是更重要也更有效的。

　　（原題《黨政領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制的完善方向》，刊《東方早報》，2009年7月17日）

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