基層人大代表履職管理監(jiān)督調(diào)研報告

　基層人大代表履職管理監(jiān)督調(diào)研報告 建立和完善縣鄉(xiāng)人大代表履職管理監(jiān)督工作機制，強化對縣鄉(xiāng)人大代表履職的管理監(jiān)督，是充分發(fā)揮基層國家權(quán)力機關(guān)職能和人大代表作用的必然要求，也是適應(yīng)新時期中央對縣鄉(xiāng)人大工作新要求的必然選擇。

　 （一）我縣縣鄉(xiāng)人大加強代表履職管理監(jiān)督的探索。近年來，我縣縣鄉(xiāng)兩級人大在代表履職管理監(jiān)督方面也做了一些探索，也取得了一些成效。

　 一是完善代表小組活動制度。建立健全縣級人大代表小組活動制度，對各代表小組的學(xué)習宣傳、活動組織、聯(lián)系選民等情況作出規(guī)定，并開展創(chuàng)建先進代表小組活動； 二是開展代表分類考察活動。根據(jù)代表的職業(yè)、行業(yè)特點分期分批開展代表活動，如組織農(nóng)業(yè)類別的人大代表考察農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展情況、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)情況等； 三是開展代表小組定向聯(lián)系職能部門試點活動。組織葛坑鎮(zhèn)和龍門灘鎮(zhèn)人大代表小組分別聯(lián)系縣環(huán)保局、國土資源局等單位； 四是建立代表述職制度。試行縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表向原選舉單位述職制度，每年選擇 X—X 名市、縣、鄉(xiāng)人大代表向縣人大常委會或選區(qū)選民代表報告履職情況。

　 五是深入創(chuàng)建代表聯(lián)系群眾活動室。X 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均按規(guī)定設(shè)立代表聯(lián)系群眾活動室，安排代表聯(lián)系選民，并根據(jù)德化

　大部分群眾進城的實際情況，在 X 設(shè)立活動室聯(lián)絡(luò)點，安排代表進駐值班。

　 六是試行勸辭制度。對于一些已不適宜再擔任代表職務(wù)的人大代表，勸其主動辭去人大代表職務(wù)。我縣十七、十八屆人大代表中，經(jīng)做工作辭去人大代表職務(wù)的有 X 人。

　 二、縣鄉(xiāng)人大代表履職管理監(jiān)督工作存在的問題及反思。（一）問題。X、法律規(guī)定不明�？h鄉(xiāng)兩級人大代表都是通過直接選舉產(chǎn)生的，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，縣鄉(xiāng)兩級人大代表受原選區(qū)選民的監(jiān)督，也就是說，監(jiān)督縣鄉(xiāng)人大代表的主體是原選區(qū)選民。但原選區(qū)選民如何監(jiān)督、怎樣實施監(jiān)督、具體由誰來啟動監(jiān)督程序等等規(guī)定均過于原則或沒有規(guī)定，再加上選民、代表認識的不到位，該規(guī)定流于形式，可操作性不強。而縣級人大常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，只負有組織代表活動的職責，對代表履職能否實施管理監(jiān)督仍存在較大爭議，這也使得一些地方人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團疏于對代表的管理和監(jiān)督。對于代表可以做、有權(quán)做，而消極對待或不作為的，缺乏約束規(guī)定，如對代表提出議案建議少甚至沒有的情況，以及代表活動不積極甚至不參加等缺少管理監(jiān)督的規(guī)定。代表法對于代表辭職、罷免和閉會期間代表不履行職責等機制的規(guī)定較為原則化。選舉法對罷免的條件、流程、啟動機制等規(guī)定也不夠明確，造成選民手中的監(jiān)督“利器”發(fā)揮不了作用。

　X、監(jiān)督抓手不實。針對人大代表不盡責履職、聯(lián)系原選區(qū)選民不到位、管理監(jiān)督機制不健全等情況，為避免代表履職處于“自由放任”、“干好干壞都一樣”的現(xiàn)象，各地人大不斷加強履職載體和平臺建設(shè)，為代表履職和選民監(jiān)督代表創(chuàng)造條件。但由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標準，在操作上可謂是“八仙過海，各顯神通”，實效不佳。一些制度缺乏科學(xué)、規(guī)范的考核評價機制，往往“轟轟烈烈啟動，馬馬虎虎收場”，程序過簡，走過場，忽視質(zhì)量。

　 X、監(jiān)督機制不全。相對黨員、干部的管理監(jiān)督制度建設(shè)而言，對代表的管理監(jiān)督制度還遠遠沒有形成體系，對代表履職管理監(jiān)督的方式、內(nèi)容和程序等方面還不夠具體規(guī)范、可操作性不強，還有許多值得研究和探討的問題，真正有效的管理監(jiān)督還缺少經(jīng)驗、做法和完善的機制。法律對加強人大代表的管理監(jiān)督僅僅是一些原則性、籠統(tǒng)化的規(guī)定，對如何監(jiān)督、監(jiān)督程序和結(jié)果運用等問題，缺乏硬性規(guī)定和可操作性。比如，代表的退出機制方面，有停止執(zhí)行代表職務(wù)、代表資格終止和罷免等方面的規(guī)定，但實踐中，停止執(zhí)行代表職務(wù)和罷免一般都是在代表有非常嚴重的履職不當甚至違法犯罪行為時才適用，甚至于罷免幾乎沒有適用過。而代表資格終止一般是在辭職、遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域等一些特殊情況下適用。對于代表履行職責消極應(yīng)付、利用代表職務(wù)謀取個人私利等行為，卻缺乏有效制約措施。

　三、加強縣鄉(xiāng)人大代表履職管理監(jiān)督工作的思考。（一）完善法律制度體系——“排障”。盡管憲法和法律對代表履職管理監(jiān)督進行了相應(yīng)的規(guī)定，但是這些規(guī)定和要求比較籠統(tǒng)、零散，沒有完整、系統(tǒng)的表述，也沒有提出具體措施。法律地位的模糊與相應(yīng)制度的缺失成為影響代表履職管理監(jiān)督體系完善的法律障礙。因此，相關(guān)法律應(yīng)對代表履職管理監(jiān)督進行有針對性和可操作性的明確規(guī)定，對監(jiān)督管理的內(nèi)容、實施程序、結(jié)果應(yīng)用等作出具體要求，用法律來保障代表履職管理監(jiān)督體系的合法性。

　 尤其要在選舉法、代表法等法律中，對代表履職管理監(jiān)督工作進行明確和細化，把整個管理監(jiān)督體系貫穿于整個代表的選舉、履職過程中，并作為對代表履職管理監(jiān)督的重要手段和依據(jù)。要明確和細化原選區(qū)選民對直接選舉產(chǎn)生的人大代表進行監(jiān)督的事項，并就監(jiān)督方式、手段進行規(guī)定和列舉。要明確規(guī)定縣級人大常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團負有代表履職管理監(jiān)督、組織原選區(qū)選民進行監(jiān)督的職責。全國人大常委會，至少省級人大常委會應(yīng)抓緊制定出臺代表履職管理監(jiān)督指導(dǎo)性意見或辦法，指導(dǎo)基層人大開展代表履職監(jiān)督管理工作，為基層人大開展代表履職管理監(jiān)督工作排除制度上的障礙。

　 （二）完善管理監(jiān)督機制——“規(guī)范”。X、建立代表宣誓制度。憲法已經(jīng)明確規(guī)定了憲法宣誓制度，國家工作人員

　就職時應(yīng)當依照法律規(guī)定公開進行憲法宣誓�？h鄉(xiāng)人大代表雖然大部分非國家工作人員，但其是地方國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，是人民代表大會的主體，樹立國家意識、憲法意識、為人民服務(wù)意識是其應(yīng)有的責任和義務(wù)。而通過宣誓這一看得見的儀式，可以讓代表認真對待責任和職責，強化對自己的約束，認真履職并且在履職過程中時刻提醒自己應(yīng)該履行誓言。

　 X、建立履職承諾制度和履職檔案制度。在分類管理的基礎(chǔ)上，用清單模式列出代表應(yīng)履行的職責，內(nèi)容應(yīng)該包括代表在大會期間的工作、閉會期間的活動、聯(lián)系選民的情況、為民辦實事的情況、發(fā)揮模范作用提高綜合素質(zhì)和其它應(yīng)予登記的屬于代表履職范圍的工作和活動等方面，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一制定代表任期承諾和年度承諾方案，承諾方案應(yīng)當包括固定承諾和自定承諾，自定承諾可以從基層人大制定的承諾方案中選擇，也可以由代表根據(jù)工作實際自己擬定后報基層人大審定。同時，根據(jù)代表承諾的內(nèi)容，對代表履職情況登記建檔或建立電子化檔案信息平臺，為代表履職管理監(jiān)督提供依據(jù)。

　 X、建立分類管理制度。代表來自各行各業(yè)，其履職水平必然有著較大的差異，再加上代表工作原因、基層人大組織的原因，對代表履職管理監(jiān)督如果采用同一標準，那么必會失之公平。因此，必須建立代表分類管理制度，除法律規(guī)

　定代表必須履行的職責外，分門別類組織、管理、監(jiān)督代表履職。根據(jù)縣鄉(xiāng)人大代表的構(gòu)成，可以將代表分為農(nóng)業(yè)類、企業(yè)類、國家工作人員類、技術(shù)人員類等，大類別里還可細分小類，根據(jù)分類組成代表小組開展活動，堅持公平的原則進行管理監(jiān)督。

　 X、建立量化考核制度�？梢詤⒄� X 區(qū)的履職積分制度，把代表在大會期間、閉會期間的活動以及聯(lián)系群眾、為民辦實事等事項納入積分范圍，每項履職內(nèi)容都設(shè)置相應(yīng)的分值，同時設(shè)置加減分的方式建立量化考核制度，其中對于代表履職承諾的內(nèi)容應(yīng)作為重點考核內(nèi)容設(shè)置相應(yīng)的分值。同時，要注意在量化指標的同時，要從質(zhì)量上完善指標的科學(xué)性，可制定科學(xué)的篩選機制，通過設(shè)置最高分、分級定分等方式，提高量化考核的科學(xué)性。綜合評定時，可采取代表自評和組織評定相結(jié)合的方法進行，先由人大代表如實進行自我評價，自己評分，再由各代表團或代表小組評分，由基層人大確定最后的積分。為了提高量化考核制度的作用，筆者以為，每季度應(yīng)進行相應(yīng)的積分公示，提醒代表及時積極履職。

　 X、建立公開制度�？刹扇≡谠�選區(qū)和人大代表聯(lián)系群眾活動室設(shè)立代表公示牌和代表議政履職公開欄、印發(fā)代表聯(lián)系卡、建立代表接訪日制度等方式，公開代表信息和代表的履職承諾、代表的履職情況等等，基層人大還應(yīng)把本級人

　大代表在會議期間的工作和閉會期間的活動情況，及時向代表的原選舉單位反饋，方便群眾監(jiān)督。

　 （三）完善相關(guān)配套制度——“護航”。X、建立代表述職評議制度。開展代表述職評議，讓代表接受選民的監(jiān)督，既有法律規(guī)定，又有現(xiàn)實需要。年度結(jié)束后，組織代表向選民或原選舉單位述職，報告履行代表職務(wù)的情況；選民或選舉單位對代表的履職情況進行評議，肯定成績，指出不足，提出意見，并要求代表制訂整改計劃和措施，在一定的時間內(nèi)向選民或原選舉單位報告整改情況。述職評議的程序可設(shè)定為代表述職—通報積分情況、履職承諾落實情況—提問—測評—整改—通報等程序。

　 X、建立服務(wù)保障機制。一要構(gòu)建優(yōu)質(zhì)履職平臺。充分營造代表積極履職的氛圍，不斷拓寬代表履職渠道，豐富代表履職內(nèi)容�；鶎尤舜箝_展執(zhí)法檢查、專題詢問、考察調(diào)研等監(jiān)督工作中，注重邀請人大代表參與。要加強現(xiàn)有載體的建設(shè)，高標準創(chuàng)建人大代表聯(lián)系群眾活動室、代表之家等。要創(chuàng)新平臺建設(shè)，多創(chuàng)新代表活動的形式，做到代表學(xué)習培訓(xùn)有場所、聯(lián)系選民有通道、履行職責有陣地，為代表履職提供必要的載體。

　 二要強化代表履職保障措施。由于縣鄉(xiāng)人大代表大部分是兼職代表，履職肯定會占用其工作時間，因此要加大代表活動經(jīng)費保障力度，同時要在政治上、制度上充分保障代表

　依法行使職權(quán)，支持和保障人大代表依法有效履職。

　 X、建立代表履職懲誡機制。要建立代表評價的獎懲制度和不履職不稱職代表的約束機制，加強代表履職承諾、履職積分、述職評議、綜合評價等管理監(jiān)督結(jié)果的實際運用，對履職不作為、不稱職、群眾不滿意或違法亂紀等“問題代表”，堅持從法律規(guī)范和法理要求出發(fā)，針對不同情形細化明確處理處置的辦法和措施，規(guī)范相關(guān)操作程序，真正讓不能履職、不愿履職的人大代表及時退出代表隊伍。目前，法律對于人大代表處罰的方式僅有罷免一種方式，適用很難且嚴厲，要探索建立層層遞進的懲誡方法。一是約談。對于消極履職、積分較低、述職評議結(jié)果較差的人大代表，由基層人大進行約談，能夠起到一定的鞭策作用。二是勸辭。對于履職不力或怠于履職，經(jīng)約談后不整改的代表，或有其他情形，不適宜繼續(xù)擔任代表職務(wù)的代表，勸其主動辭去代表職務(wù)。三是罷免。不適宜繼續(xù)擔任代表職務(wù)且不主動辭職的、因違法違紀被立案審查，問題性質(zhì)嚴重的或被追究刑事責任造成惡劣社會影響的，要堅決啟動法定程序罷免其代表職務(wù)，以維護法律的權(quán)威性。

　 X、建立履職評價應(yīng)用體系�；鶎尤舜蟪闪⒋�表履職考評組，綜合代表履職承諾、履職積分、述職評議的情況，綜合進行考核評定，考評可分為優(yōu)秀、合格、不合格三個等次。同時，注重評價結(jié)果的運用，堅持把評價結(jié)果作為代表評優(yōu)

　評先、連選連任和推薦為上一級人大代表候選人的必要條件。對評價結(jié)果定格為優(yōu)秀的人大代表進行表彰獎勵，積極宣傳典型事跡，通過典型引領(lǐng)激發(fā)代表履職熱情。特別是對是人大代表的國家工作人員，要把履職評價納入個人年度考核內(nèi)容。在干部選拔任用過程中，對是人大代表的國家工作人員，應(yīng)加重對其擔任人大代表期間履職情況的考察，充分尊重和參考履職評價結(jié)果。

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