陜西實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略個案研究

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　 [摘 要]在全面建設(shè)小康社會的背景下，從嵐皋縣個案展開對陜西省脫貧攻堅情況的研究。思路為：基于精準(zhǔn)扶貧理論，從產(chǎn)業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、生態(tài)脫貧、教育脫貧、醫(yī)療脫貧、就業(yè)脫貧、旅游脫貧、兜底脫貧、金融扶貧等角度深入闡述和總結(jié)嵐皋縣脫貧經(jīng)驗，并建議加強(qiáng)嵐皋富硒茶的品牌建設(shè)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

　[關(guān)鍵詞]嵐皋縣;精準(zhǔn)扶貧;產(chǎn)業(yè)扶貧;旅游扶貧

　[中圖分類號]F323.8

　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

　[文章編號]2095-3283（2019）08-0071-04

　Abstract：

　In the context of building a well-off society in an all-round way， this paper studies the poverty alleviation in shaanxi province from the case of langao. Ideas：based on the theory of precise poverty alleviation， this paper elaborates and summarizes the experience of poverty alleviation in langao from the perspectives of industrial poverty

　alleviation， relocation of inhospitable areas ， ecological poverty alleviation， education poverty alleviation， medical poverty alleviation， employment poverty alleviation， tourism poverty alleviation， poverty alleviation and financial poverty alleviation， and proposes to strengthen the brand construction of selenium-rich tea in langao and protect the ecological environment.

　Keywords：Langao County; Targeted Poverty Alleviation; Industrial Poverty Alleviation; Poverty Alleviation through Tourism

　一、引言

　當(dāng)前社會發(fā)展中最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。[1]陜西作為西部落后省份和革命老區(qū)，貧困問題由來已久。根據(jù)陜西農(nóng)村住戶調(diào)查及貧困監(jiān)測調(diào)查，按照現(xiàn)行2010年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)測算，2010年陜西農(nóng)村貧困發(fā)生率為27.3%，貧困人口規(guī)模達(dá) 756 萬人。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，陜西的貧困縣數(shù)量在全國 832 個貧困縣中占比近 15%，占全省縣（市、區(qū)）總數(shù)一半以上。嵐皋作為陜西省 11 個深度貧困縣之一，2012 年底全縣總體貧困率高達(dá) 48.7% ，其中貧困發(fā)生率超過 30%的鎮(zhèn)有 4 個，超過 30%的村有65 個（15 個村超過 50%），脫貧任務(wù)十分艱巨和緊迫。作為陜南秦巴連片特困地區(qū)的深度貧困縣，嵐皋具有陜西貧困縣的典型特征，故在農(nóng)村“三變”改革深徹推行的當(dāng)下，深入剖析嵐皋脫貧攻堅的歷史演進(jìn)、脫貧路徑，對推動陜西省實現(xiàn)全面建成小康社會意義重大。

　二、精準(zhǔn)脫貧的戰(zhàn)略內(nèi)涵

�。ㄒ唬┚珳�(zhǔn)扶貧

　精準(zhǔn)扶貧是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚�確識別、精確幫扶、精確管理，對扶貧工作人員進(jìn)行精準(zhǔn)考核的治貧方式。[2]

�。ǘ�）精確識別

　精確識別體現(xiàn)在嵐皋縣在進(jìn)行脫貧攻堅時，首先做的是摸清底子。根據(jù)嵐皋縣人力資源和社會保障局統(tǒng)計，全縣 85%以上貧困勞動力文化程度為小學(xué)、初中，且小學(xué)占到 62%;50 歲左右又幾乎占到 1/3;以前外出務(wù)工者 50%都在礦區(qū);大多數(shù)人沒有穩(wěn)定的就業(yè)崗位和收入來源。

　（三）精確管理

　嵐皋縣實際脫貧情況，不斷調(diào)整計劃脫貧名單，制定了貧困發(fā)生率低于 3%等 7 項貧困村退出標(biāo)準(zhǔn)。

�。ㄋ模┚�確幫扶

　嵐皋縣針對不同的幫扶對象，制定了不同的幫扶政策。如：嵐皋縣芙蓉村 241 個貧困戶中，產(chǎn)業(yè)扶貧的 83 戶 269 人，安居脫貧的 111戶 246 人，就業(yè)扶貧的 80 戶 233 人，醫(yī)療救助脫貧的 13 戶 33 人，教育脫貧的 17 戶 70 人，兜底脫貧的 75 戶 103 人。

�。ㄎ澹┚珳�(zhǔn)考核

　把責(zé)任制考核情況與干部獎勵工資掛鉤，與評先評優(yōu)掛靠，促使干部心中必想、行動必為，在機(jī)制的激勵作用下，民主鎮(zhèn)鎮(zhèn)村干部基本做到了“不請”自到。干部鼓勵激勵機(jī)制、容錯糾錯機(jī)制、能上能

　下機(jī)制等“三項機(jī)制”。

　三、嵐皋縣精準(zhǔn)扶貧實踐

　在多年的實踐中，嵐皋縣已經(jīng)形成了“縣委主管、人大主考、政府主抓、政協(xié)主幫、干部苦干、全社會參與” 的脫貧攻堅頂層框架，扶貧對象精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)六大精準(zhǔn)要求[3]，深入實施了產(chǎn)業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、生態(tài)脫貧、教育脫貧、醫(yī)療脫貧、就業(yè)脫貧、旅游脫貧、兜底脫貧、金融扶貧等脫貧措施。

　（一）產(chǎn)業(yè)扶貧

　產(chǎn)業(yè)扶貧是嵐皋縣進(jìn)行脫貧攻堅的主要抓手之一，通過園區(qū)務(wù)工、訂單收購、土地入股分紅等方式，促進(jìn)農(nóng)民增收效果最為明顯。以桂花村為例，通過引進(jìn)嵐皋縣燭山魔芋公司、嵐皋縣硒谷田園農(nóng)林開發(fā)公司、硒博士公司、金興葛業(yè)公司，大力發(fā)展魔芋、有機(jī)稻、茶葉、葛根產(chǎn)業(yè)，這個只有 328 戶 1098 人的小山村，人均收入達(dá)到了 11800元/人。現(xiàn)階段，嵐皋縣主要大力發(fā)展以魔芋、茶葉為主，獼猴桃、中藥材等為輔的特色農(nóng)業(yè)，以毛絨玩具生產(chǎn)為主，其他產(chǎn)業(yè)為輔的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。

　 特色農(nóng)業(yè)方面，魔芋、茶葉是嵐皋縣的傳統(tǒng)特色農(nóng)業(yè)，獼猴桃等近期新發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。就魔芋產(chǎn)業(yè)而言，它是嵐皋農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的第一增收點。嵐皋氣候溫潤，境內(nèi)土地普遍適宜魔芋生長，已經(jīng)具有 1300 余年的魔芋種植歷史，嵐皋是名副其實的“中國魔芋之鄉(xiāng)”。自 1991 年，縣委縣政府決定大力發(fā)展魔芋產(chǎn)業(yè)以來，經(jīng)過 30余年的發(fā)展，其已經(jīng)成為嵐皋縣脫貧增收的“第一產(chǎn)業(yè)”。2009 年以

　前，嵐皋魔芋主要販賣烘炕芋角、外賣魔芋精粉等原材料為主，之后，通過招商引資，培育與發(fā)展出明富、康森、燭山等年產(chǎn)值超千萬元企業(yè) 5 戶，“明珠”、“南宮山”著名商標(biāo)兩個，建成省級魔芋園區(qū) 1 家、市縣級 12 家，組建魔芋專業(yè)合作社 72 家，并開發(fā)出了魔芋精粉、魔芋面條、魔芋方便食品、魔芋保健品等系列魔芋產(chǎn)品，林下魔芋“嵐皋模式”正積極向全國推廣。魔芋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有效帶動了全縣人民脫貧攻堅。近十年來，魔芋產(chǎn)業(yè)帶動群眾脫貧達(dá) 3.2 萬人。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2016 年，嵐皋縣全縣魔芋種植面積 9.2 萬畝，實現(xiàn)綜合產(chǎn)值 7.2億元，帶動貧困戶脫貧 4527 人，帶動就業(yè) 2600 人，帶動全縣農(nóng)民人均增收 2600 元，帶動貧困戶芋農(nóng)增收 1070 元，魔芋收入占全縣農(nóng)民收入達(dá) 25.1%，占貧困戶收入達(dá) 35.5%。[4]獼猴桃、核桃、中藥材、香椿、柑橘、烤煙、栝樓、花卉等特色農(nóng)業(yè)也極大地提高了農(nóng)民的收入水平。如：茶葉產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展壯大，2017 年，嵐皋縣建成現(xiàn)代茶葉示范園區(qū) 15 個，擁有龍頭企業(yè) 3 家，并建成了佐龍、南宮山、城關(guān)、民主、石門等生態(tài)旅游觀光茶葉基地，全年茶葉產(chǎn)量 0.4 萬噸，實現(xiàn)產(chǎn)值 0.9 億元;中藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，2017 年嵐皋縣種植面積達(dá) 3.7 萬畝，產(chǎn)量達(dá) 0.9 萬噸;獼猴桃種植面積 2017 年達(dá) 0.5 萬畝，形成了佐龍、南宮山、滔河、民主、四季等獼猴桃種植基地;核桃種植面積 2018 年達(dá) 13.7 萬畝，年產(chǎn)量 0.1 萬噸;2014 年嵐皋縣種植烤煙面積達(dá)到 12291 畝，烘

　烤煙葉 1473 噸。

　毛絨玩具生產(chǎn)方面，受益于蘇陜合作，嵐皋縣在 2018 年共引進(jìn)了總部型毛絨玩具企業(yè) 3 家，在全縣 12 個鎮(zhèn)都建立了分廠，解決了

　千余人就業(yè)。此外，嵐皋富硒水、呼叫中心產(chǎn)業(yè)園、電子商務(wù)等項目也極大地促進(jìn)了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。

　在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，嵐皋縣逐步形成了兩大產(chǎn)業(yè)扶貧脫貧模式：一是“五獎五扶五帶動”產(chǎn)業(yè)脫貧模式，是指通過對符合條件的貧困戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、專業(yè)合作社和科技人才五類主體進(jìn)行獎勵;采用金融支持、資金支持、項目安排、用工補(bǔ)貼、以獎代補(bǔ)五種方式進(jìn)行扶持;引導(dǎo)各類經(jīng)營主體以資產(chǎn)收益、土地流轉(zhuǎn)、勞務(wù)用工、股份分紅、訂單收購等五種方式與貧困戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制;二是能人帶動模式，以嵐皋縣石門鎮(zhèn)雙豐村為例，該村貧困發(fā)生率高達(dá) 47%，但在能人的帶動下，該村重點依托千畝秦盛中藥材基地和千畝漆林基地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，走出了一條脫貧路子。

�。ǘ�）旅游脫貧

　旅游扶貧的路徑是嵐皋進(jìn)行脫貧攻堅的主要抓手之二。嵐皋縣境內(nèi)旅游資源豐富，有 4A 級景區(qū)南宮山國家森林公園 1 個、3A 級景區(qū)龍爪子、楊家院子 2 個、省級森林公園 1 個、千層河等景觀景點 230余處，生態(tài)旅游“嵐皋特色”發(fā)展模式是全國縣域旅游發(fā)展四大模式之一。在實施扶貧搬遷中，嵐皋縣充分考慮這一優(yōu)勢和潛力，盡可能讓安置點依托景區(qū)、連通景區(qū)、自成景區(qū)。嵐皋縣積極踐行全域旅游觀念，依托景區(qū)和 7 個涉旅集鎮(zhèn)，打造了“錦繡花里”、“休閑四季”、“漁家溢河”、“畫中橫溪”四大鄉(xiāng)村游名片，先后建設(shè)了花里新村、橫溪古鎮(zhèn)、溢河高橋等 30 余個旅游新村點，開發(fā)了一批集吃、住、行、游、娛、購為一體的鄉(xiāng)村游產(chǎn)品�？h統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018 年，

　嵐皋縣全年接待游客共計 634.45 萬人次，旅游業(yè)綜合收入達(dá) 41.61 億元。旅游業(yè)的發(fā)展，特別是近些年鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展，極大地拉動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，提升了農(nóng)戶的收入水平。

�。ㄈ�）就業(yè)扶貧

　嵐皋縣的就業(yè)扶貧措施主要包括：一是政府提供公益性崗位，針對性雇傭建檔立卡貧困人員;二是通過補(bǔ)貼、金錢獎勵等激勵措施引導(dǎo)企業(yè)吸納貧困勞動力就業(yè);三是借助蘇陜勞務(wù)協(xié)作這個平臺，聯(lián)合東銀公司等企業(yè)，將勞務(wù)人員輸送至常州等地;四是積極招商引資，興辦社區(qū)工廠;五是借助“陽光工程”“雨露計劃”等平臺，采取“訂單式”“菜單式”培訓(xùn)模式，組織貧困戶就近就地參加勞動技能和實用技術(shù)培訓(xùn)，鼓勵貧困戶就業(yè)創(chuàng)業(yè);六是積極舉辦春風(fēng)行動招聘會，對接企業(yè)與個人需求。通過以上措施，嵐皋掃除“零就業(yè)”家庭行動取得了豐碩成果。

�。ㄋ模┮椎匕徇w脫貧

　嵐皋縣山高林密、河溝縱橫，屬亞熱帶大陸性季風(fēng)氣候，當(dāng)?shù)囟嗄昶骄�降雨量達(dá) 1060mm，且 50%以上的降雨以暴雨形式出現(xiàn)在 7 月、8 月和 9 月這三個月，即南宮山片區(qū)所屬地區(qū)暴雨頻發(fā)，且降雨量集中、強(qiáng)度大。[5]這使得嵐皋縣洪澇、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，極大地加大了偏遠(yuǎn)山區(qū)的建設(shè)難度、脫貧成本，如：“7.18”特大洪災(zāi)，致使嵐皋縣近兩萬人流離失所。加之，嵐皋縣 70%以上的貧困人口分布在這種 “一方水土不能養(yǎng)一方人”的邊遠(yuǎn)山區(qū)，故通過移民搬遷進(jìn)行脫貧攻堅是必然選擇。嵐皋縣一直把移民搬遷作為脫貧攻堅的重要手

　段，特別是陜南移民搬遷政策出臺以來，先后提出了“先業(yè)后搬”、“以業(yè)促搬”的搬遷思路，移民搬遷速度大幅提升，僅 2018 年就新建集中安置點 30 個，實施搬遷 4151 戶 12701 人，提前完成了“十三五”搬遷任務(wù)。在移民搬遷以后，搬遷戶通過土地流轉(zhuǎn)、園區(qū)務(wù)工、入股分紅、產(chǎn)品訂購等方式實現(xiàn)脫貧。

�。ㄎ澹┙鹑诜鲐�

　金融扶貧的支持路徑有兩種，一種是到戶的小額扶貧貸款，另一種是發(fā)放給龍頭企業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶貧貸款。[6]嵐皋縣在這兩方面都做出了努力。小額扶貧貸款方面，一方面，嵐皋縣積極爭取政策性銀行扶貧貸款，如：2016 年申報獲批國開行扶貧貸款 1.1 億元，2018 年承接政策性銀行扶貧貸款 2.1 億元;另一方面，嵐皋縣創(chuàng)造性地提出了金融扶貧“1+1”模式，將貧困戶+非貧困戶捆綁，推動“5321”小額貼息貸款提質(zhì)擴(kuò)面，三年來，嵐皋縣工發(fā)放“5321”貼息貸款 9433萬元、1.79 億元、1.04 億元。金融支持企業(yè)發(fā)展方面，嵐皋縣積極組建縣級政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，積極承接上級產(chǎn)業(yè)扶貧基金，設(shè)立工業(yè)發(fā)展基金，協(xié)調(diào)金融貸款，發(fā)放創(chuàng)業(yè)貸款，鼓勵民間金融發(fā)展，以金融貼息和以獎代補(bǔ)等方式，培育了一批成長性好的骨干企業(yè)。

　 （六）教育脫貧

　授人予魚不如授人與漁，發(fā)展教育是增長脫貧內(nèi)生動力，提高致富能力與潛力的有效方式。嵐皋縣近年來積極發(fā)展教育事業(yè)，取得了長足的進(jìn)步。《嵐皋縣第十八屆人民代表大會第四次會議人民政府工作報告》顯示，2018 年該縣建成了室內(nèi)體育館、城關(guān)九年制綜合藝術(shù)

　樓、城關(guān)中學(xué)教學(xué)樓等 9 個教體項目，第三幼兒園開園招生，國家義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣、省級教育“雙高雙普”合格縣獲得表彰命名，并招錄補(bǔ)充教師 110 人，高考二本上線 542 人、上線率達(dá) 51.92%。同時，嵐皋縣大力資助貧困學(xué)生就學(xué)，僅 2017 年一年就資助貧困家庭學(xué)前一年至大學(xué)全程 8308 人次，無學(xué)生因貧困而輟學(xué)。[7]

　（七）生態(tài)脫貧、醫(yī)療脫貧、兜底脫貧

　嵐皋縣生態(tài)脫貧主要體現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償金上。作為南水北調(diào)的重要水源涵養(yǎng)地之一，嵐皋縣人民為保護(hù)環(huán)境做出了巨大努力，因此能夠獲得經(jīng)濟(jì)上的生態(tài)補(bǔ)償。嵐皋縣 2017 年整合生態(tài)補(bǔ)償資金 1205 萬元，惠及了 9203 戶建檔立卡貧困戶。

　嵐皋縣的醫(yī)療扶貧（或健康扶貧）措施分為以下幾步：一是建檔立卡的貧困人口參合籌資需個人繳納的 160 元由政府出資;二是農(nóng)村參合貧困人口每個給予 100 元門診費，家庭封頂，戶內(nèi)通用，結(jié)余轉(zhuǎn)存;三是貧困人口實行先診療后付費，零押金住院;四是建立合療報銷、大病保險、民政救助、大病補(bǔ)充保險等住院救治四重保障;五是 11 種重大疾病按病種定點醫(yī)院集中救治;六是制定了一系列減免措施;七是對接新農(nóng)合、大病保險、民政救助信息系統(tǒng)，出院結(jié)算一個窗口全部辦理，即提供一站式結(jié)算服務(wù);八是推廣“1+X”家庭醫(yī)生簽約服務(wù);九是提供免費體檢與義診服務(wù);十是按照“一人一方”的辦法，實行 10種慢病門診藥物免費供給;十一是每村建設(shè)或聯(lián)合建設(shè)一個規(guī)范化的衛(wèi)生室。隨著“健康嵐皋”行動的深入實施，新農(nóng)合及養(yǎng)老、工傷、生育等保險基本實現(xiàn)全覆蓋，健康扶貧四重保障機(jī)制已經(jīng)建立，2017

　年 1.62 萬貧困家庭有了簽約醫(yī)生，貧困人口新農(nóng)合累計報銷 8536 人次 2347 萬元。

　兜底脫貧是指以戶為單位，為貧困家庭中主要勞動力完全或部分喪失勞動能力、無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的家庭的扶貧政策。為此，嵐皋縣建立了民政兜底脫貧工作督查通報制度，舉辦了“兩線合一”工作培訓(xùn)班，制定了《嵐皋縣社會保障兜底脫貧實施方案》，2018 年，嵐皋縣共為 10308 人提供了最低生活保障救濟(jì)，供養(yǎng)了 3386位特困人員，其中包括 3336 位五保戶。

　在各項脫貧政策的幫助下，嵐皋縣的脫貧攻堅行動取得顯著成效。2008—2018 年，全縣生產(chǎn)總值由 10.8 億元增長到 59.35 億元，農(nóng)村居民人均可支配收入由 2648 元增至 9533 元。全縣貧困人口由 8.5 萬人大幅減少，貧困發(fā)生率由2012年底的48.7%下降至2018年的13.3%，計劃 2019 年實現(xiàn)整縣脫貧退出，2020 年同步夠格小康。

　四、進(jìn)一步推進(jìn)嵐皋縣脫貧攻堅的對策建議

�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)嵐皋富硒茶的品牌建設(shè)

　嵐皋地處全國第二富硒資源帶，所產(chǎn)茶葉富含硒元素，但目前嵐皋的富硒茶未形成自主品牌，目前市面上為社會所廣泛認(rèn)同的富硒茶品牌是紫陽富硒茶、恩施富硒茶。品牌對一種產(chǎn)品的影響力是顯而易見的，嵐皋的富硒茶葉產(chǎn)業(yè)要想獲得更高的利潤，繼續(xù)做大做強(qiáng)，必須重視茶葉品牌建設(shè)。

�。ǘ�）做好污染防治工作，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境

　嵐皋為實現(xiàn)脫貧攻堅，大力推行產(chǎn)業(yè)扶貧政策，積極主動承接?xùn)|

　部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引進(jìn)了誠銘電子、迪勝服飾、科貝爾玩具、貝利爾包裝等一大批企業(yè)，這些企業(yè)都屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，就業(yè)帶動能力大，能夠有效提高居民收入，但這些企業(yè)，尤其是毛絨玩具業(yè)，對環(huán)境的污染比較嚴(yán)重。嵐皋縣作為秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)和國家南水北調(diào)中線工程重要水源涵養(yǎng)區(qū)，不能只注重經(jīng)濟(jì)利益，而不注重環(huán)境保護(hù)，嵐皋縣應(yīng)該做好環(huán)境保護(hù)工作，加快嵐皋縣飛地經(jīng)濟(jì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)園發(fā)展，走一條綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展的脫貧攻堅之路。

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�。ㄘ�(zé)任編輯：顧曉濱 馬琳）

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