【摘要】缺乏行使傳統(tǒng)行政優(yōu)益權(quán)的條件，且不能通過提起行政訴訟或者民事訴訟進(jìn)行救濟(jì)，又面臨行政協(xié)議因正當(dāng)理由需要變更或解除時(shí)，賦予行政機(jī)關(guān)一定程度的非基于行政優(yōu)益權(quán)的單方變更、解除權(quán)實(shí)屬必要，但原則上應(yīng)僅限于行政相對(duì)人存在欺詐、脅迫等主要?dú)w責(zé)于行政相對(duì)人，或者權(quán)利義務(wù)存在極度顯失公平而嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益等極個(gè)別情形。

　 【關(guān)鍵詞】

　行政協(xié)議；單方變更權(quán)；正當(dāng)理由；行政優(yōu)益權(quán)

　 修改后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第 12 條第 1 款第 11 項(xiàng)雖將行政機(jī)關(guān)違法變更、解除行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍，但法律、司法解釋未對(duì)行政機(jī)關(guān)單方行使變更、解除權(quán)的條件進(jìn)行明確規(guī)定，除基于一般行政優(yōu)益權(quán)外，行政機(jī)關(guān)在不能通過提起行政訴訟或者民事訴訟進(jìn)行救濟(jì)，又面臨行政協(xié)議因正當(dāng)理由需要變更或解除時(shí)，是否可以單方變更或解除行政協(xié)議，是一個(gè)值得探討的問題。

　一、基本案情及裁判結(jié)果 貴州省安順市中級(jí)人民法院一審查明，貴州省關(guān)嶺布依族苗族自治縣人民政府(以下簡(jiǎn)稱關(guān)嶺縣政府)因?qū)嵤┡飸魠^(qū)改造項(xiàng)目作出《2017 年永寧鎮(zhèn)東片區(qū)城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收決定》，一并發(fā)布征收補(bǔ)償安置方案，明確房屋征收實(shí)施單位為關(guān)嶺縣永寧鎮(zhèn)人民政府(以下簡(jiǎn)稱永寧鎮(zhèn)政府)。唐仕國(guó)坐落于關(guān)嶺縣永寧鎮(zhèn)永關(guān)路 108號(hào)的房屋在征收范圍內(nèi)，該房屋為磚混結(jié)構(gòu)一棟三層共 354.23 平方米，第二層 113.49 平方米與路面相平，用于經(jīng)營(yíng)便利店；第一層(即負(fù)一層)113.49 平方米位于路面以下，用于堆放貨物。2016 年 11 月，貴州黔峰源工程管理咨詢有限公司(以下簡(jiǎn)稱黔峰源公司)出具《房屋面積測(cè)繪報(bào)告》，載明唐仕國(guó)房屋磚混結(jié)構(gòu)三層面積共 354.23平方米，負(fù)一層及第一層共 226.98 平方米為經(jīng)營(yíng)面積。2017 年 2 月 6 日，永寧鎮(zhèn)政府根據(jù)上述測(cè)繪報(bào)告確定的面積，參照相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算出唐仕國(guó)房屋貨幣補(bǔ)償款共計(jì) 3411681.30 元，并與唐仕國(guó)簽訂房屋征收補(bǔ)償協(xié)議。補(bǔ)償款全額支付后，唐仕國(guó)主動(dòng)搬遷騰房交征收部門拆除。此后永寧鎮(zhèn)政府發(fā)現(xiàn)測(cè)繪報(bào)告誤將唐仕國(guó)房屋負(fù)一層面積認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)面積，導(dǎo)致補(bǔ)償款多算。經(jīng)與唐仕國(guó)協(xié)商返還未果，便以返還不當(dāng)?shù)美麨橛蓪⑻剖藝?guó)訴至關(guān)嶺縣人民法院，該案現(xiàn)已中止審理。2017 年 8 月 21 日，關(guān)嶺縣政府根據(jù)黔峰源公司對(duì)唐仕國(guó)房屋重新作出的《房屋面積測(cè)繪報(bào)告》與《情況說明》，以及貴州安順九鼎房地產(chǎn)估價(jià)有限公司作出的《唐仕國(guó)戶房屋征收評(píng)估分戶報(bào)告》等，作出《關(guān)于對(duì)被征收人唐仕國(guó)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議變更的行政決定書》(以下簡(jiǎn)稱《行政決定書》)，以征收部門永寧鎮(zhèn)政府與唐仕國(guó)簽訂的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議對(duì)房屋經(jīng)營(yíng)性面積認(rèn)定錯(cuò)誤，導(dǎo)致補(bǔ)償數(shù)額多算為由，責(zé)令唐仕國(guó)退回多領(lǐng)金額 980678.50 元。該決定書送達(dá)后，唐仕國(guó)不服，向法院起訴，要求撤銷關(guān)嶺縣政府作出的《行政決定書》。

　貴州省安順市中級(jí)人民法院一審作出(2017)黔 04 行初 389 號(hào)行政判決認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是：一、關(guān)嶺縣政府是否有權(quán)單方變更涉案行政協(xié)議；二、關(guān)嶺縣政府變更行政協(xié)議行為是否事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序正當(dāng)。唐仕國(guó)與關(guān)嶺縣政府的房屋征收部門簽訂的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議系行政協(xié)議，屬行政訴訟受案范圍。行政協(xié)議作為行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，協(xié)議雙方當(dāng)事人并不具有完全平等的法律地位，行政主體因公共利益需要，依法享有行政優(yōu)益權(quán)，可以根據(jù)國(guó)家行政管理的需要，單方面依法變更或解除合同，而相對(duì)方不享有此種權(quán)利。本案中，根據(jù)雙方提交的有效證據(jù)，唐仕國(guó)與關(guān)嶺縣政府的房屋征收部門簽訂的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議所依據(jù)的測(cè)繪報(bào)告明顯存在對(duì)唐仕國(guó)房屋性質(zhì)認(rèn)定錯(cuò)誤情形，將不符合經(jīng)營(yíng)條件的負(fù)一樓誤認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)用房，導(dǎo)致唐仕國(guó)依補(bǔ)償協(xié)議所

　獲貨幣補(bǔ)償數(shù)額大大超過應(yīng)獲數(shù)額，有悖公平、合理的征收補(bǔ)償原則。雙方簽訂的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議屬因重大誤解而訂立，符合《中華人民共和國(guó)合同法》第 54 條規(guī)定的法定變更、撤銷情形，故關(guān)嶺縣政府作為征收主體，為維護(hù)公共利益、國(guó)家利益，出于國(guó)家行政管理需要，有權(quán)單方變更該行政協(xié)議。對(duì)于唐仕國(guó)所稱協(xié)議已經(jīng)履行完畢不能變更的理由，因無法律依據(jù)，不予支持。本案關(guān)嶺縣政府在發(fā)現(xiàn)涉案行政協(xié)議存在重大誤解以后，在與唐仕國(guó)多次協(xié)商變更未果的情況下，依據(jù)測(cè)繪機(jī)構(gòu)重新作出測(cè)繪報(bào)告及評(píng)估機(jī)構(gòu)作出房屋征收評(píng)估分戶報(bào)告等證據(jù)材料，作出變更唐仕國(guó)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的行政決定并依法送達(dá)，事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序正當(dāng)，該變更行為符合公共利益需要且未對(duì)唐仕國(guó)合法權(quán)益造成損害，故唐仕國(guó)要求撤銷該變更決定的理由不能成立，該院不予支持。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第 69 條的規(guī)定，判決駁回唐仕國(guó)的訴訟請(qǐng)求。

　唐仕國(guó)不服一審判決，向貴州省高級(jí)人民法院提起上訴。貴州省高級(jí)人民法院二審作出(2018)黔行終 292 號(hào)行政判決認(rèn)為，本案涉訴的行政決定對(duì)經(jīng)營(yíng)性用房的認(rèn)定，事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，缺乏法律依據(jù)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第 70 條的規(guī)定，涉訴行政行為違法，唐仕國(guó)的上訴理由于法有據(jù)，該院依法予以支持。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第 89 條第 1 款第 2 項(xiàng)判決：一、撤銷貴州省安順市中級(jí)人民法院(2017)黔 04 行初 389 號(hào)行政判決；二、撤銷關(guān)嶺自治縣人民政府作出的《關(guān)嶺自治縣人民政府關(guān)于對(duì)被征收人唐仕國(guó)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議變更的行政決定書》。

　關(guān)嶺縣政府不服，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛��?qǐng)求撤銷二審判決，并依法對(duì)本案進(jìn)行再審。主要理由為：(一)二審判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤�！蛾P(guān)嶺自治縣 2017 年永寧鎮(zhèn)東片區(qū)城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目征收補(bǔ)償安置方案》(在原征收補(bǔ)償協(xié)議中被申請(qǐng)人同意按該方案補(bǔ)償并達(dá)成了補(bǔ)償協(xié)議)對(duì)被征收房屋性質(zhì)的認(rèn)定方式規(guī)定為“被征收房屋的用途原則上以房屋權(quán)屬記載為準(zhǔn)，房屋權(quán)屬證未載明用途或載明用途與現(xiàn)有用途不一致的以及歷史原因造成無證的，在房屋征收公告發(fā)布前已持續(xù)經(jīng)營(yíng)且當(dāng)前還在經(jīng)營(yíng)的，原則上按經(jīng)營(yíng)性用房認(rèn)定，并以現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)面積為準(zhǔn)”。對(duì)“經(jīng)營(yíng)性用房”的理解應(yīng)依據(jù)該規(guī)定且在遵循生活法則的基礎(chǔ)上，結(jié)合唐仕國(guó)房屋一層用于經(jīng)營(yíng)“唐記便利店”商品零售的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)理解只有第一層是具有門店性質(zhì)的用于經(jīng)營(yíng)性的房屋。負(fù)一層與一層在實(shí)際使用功能上是完全不一樣的，負(fù)一層用于堆放貨物及供人居住，一層用作鋪面經(jīng)營(yíng)便利店使用，二者因使用價(jià)值不同，評(píng)估的價(jià)值亦相差甚遠(yuǎn)。(二)二審判決適用法律錯(cuò)誤。因本案涉訴的行政決定是對(duì)原簽訂的《關(guān)嶺自治縣 2017 年永寧鎮(zhèn)東片區(qū)城市棚戶區(qū)改造房屋征收補(bǔ)償協(xié)議》的變更，原協(xié)議已經(jīng)明確征收補(bǔ)償適用的法律依據(jù)為《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和《安順市兩城區(qū)集體土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》，又因《關(guān)嶺自治縣 2017 年永寧鎮(zhèn)東片區(qū)城市棚戶區(qū)改造房屋征收補(bǔ)償協(xié)議》系行政協(xié)議，故政府相關(guān)文件亦應(yīng)作為政策依據(jù)，也就是作出行政決定的依據(jù)還有《關(guān)嶺自治縣 2017 年永寧鎮(zhèn)東片區(qū)城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目征收補(bǔ)償安置方案》。二審法院認(rèn)定本案涉訴行政決定缺乏法律依據(jù)，屬于明顯錯(cuò)誤。由于我國(guó)并無專門規(guī)制行政優(yōu)益權(quán)的法律法規(guī)，致使目前出現(xiàn)很多行政機(jī)關(guān)難以行使行政優(yōu)益權(quán)，或在行使時(shí)出現(xiàn)無明確法律法規(guī)可供依據(jù)的情形，故政府要行使優(yōu)益權(quán)只能參照相關(guān)法律原則。而行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為履行行政職責(zé)，達(dá)到行政管理目標(biāo)，與相對(duì)人協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議，其具有民事合同的特性，又有行政管理的因素，故對(duì)行政管理在法律法規(guī)無具體規(guī)定的前提下，在不違反行政訴訟法規(guī)定的原則下，可適用民事法律的規(guī)定。故一審判決運(yùn)用合同法相關(guān)規(guī)定，并無不當(dāng)。

　最高人民法院作出(2018)最高法行申 8980 號(hào)行政裁定認(rèn)為，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第 34 條規(guī)定：“房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)或者房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯(cuò)的評(píng)估報(bào)告……造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；……。”本案關(guān)嶺縣政府提交的黔峰源公司出具的《情況說明》載明，系因該公司提交的調(diào)查附表存在工作失誤，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)面積確認(rèn)錯(cuò)誤，此《情況說明》如屬實(shí)，也應(yīng)當(dāng)在案涉協(xié)議雙方協(xié)商變更不成的情況下，依據(jù)上述規(guī)定由黔峰源公司承擔(dān)責(zé)任，而不存在損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的情形。進(jìn)一步說，關(guān)嶺縣政府主張“經(jīng)營(yíng)性用房”面積認(rèn)定錯(cuò)誤，尚需更加充分的證據(jù)予以證明。本案關(guān)嶺縣政府僅在案涉協(xié)議履行完畢后提交與本案有一定利害關(guān)系的黔峰源公司出具的《房屋面積測(cè)繪報(bào)告》與《情況說明》及其他分戶報(bào)告等，并不足以證明本案“經(jīng)營(yíng)性用房”面積認(rèn)定錯(cuò)誤，更不能以此逕行作出單方變更協(xié)議決定。關(guān)嶺縣政府關(guān)于二審法院對(duì)本案涉訴經(jīng)營(yíng)性用房的認(rèn)定錯(cuò)誤的申請(qǐng)?jiān)賹徖碛刹荒艹闪�，本院不予支持。故關(guān)嶺縣政府作出的《行政決定書》對(duì)經(jīng)營(yíng)性用房的認(rèn)定，事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，缺乏法律依據(jù)，應(yīng)予撤銷。二審法院判決撤銷一審判決及關(guān)嶺縣

　政府作出的被訴行政決定，并無不當(dāng)。關(guān)嶺縣政府的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第 91 條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第 116 條第 2 款之規(guī)定，裁定駁回貴州省關(guān)嶺布依族苗族自治縣人民政府的再審申請(qǐng)。

　二、評(píng)析 與傳統(tǒng)的行政行為相比，在柔性執(zhí)法理念的趨勢(shì)之下，各級(jí)政府及其工作部門通過友好協(xié)商的方式和行政相對(duì)人簽訂行政協(xié)議，更有利于促進(jìn)行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于關(guān)嶺縣政府在本案中已經(jīng)選擇了“行政協(xié)議”這一較為柔性的行為方式，其是否有權(quán)單方面變更與唐仕國(guó)簽訂并已實(shí)際履行完畢的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議。在此前提下本案需要解決的核心問題有二：一是本案關(guān)嶺縣政府是否屬于行使行政優(yōu)益權(quán)單方變更案涉協(xié)議；二是本案中相關(guān)情形是否能夠引發(fā)關(guān)嶺縣政府非基于行政優(yōu)益權(quán)而行使的單方變更權(quán)。

　（一）變更案涉協(xié)議 在我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法律制度下，行政機(jī)關(guān)不能作為行政訴訟的原告，為解決行政機(jī)關(guān)不能起訴行政相對(duì)人的問題，亦為行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中實(shí)現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)目的，司法實(shí)踐中有些法院探索設(shè)置了行政協(xié)議非訴執(zhí)行程序，即如果行政協(xié)議中約定了強(qiáng)制執(zhí)行條款，且該條款符合法律規(guī)定、內(nèi)容明確并具有可執(zhí)行內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)可依據(jù)該約定向法院申請(qǐng)非訴強(qiáng)制執(zhí)行；未約定強(qiáng)制執(zhí)行條款的，行政機(jī)關(guān)亦可通過作出書面決定，再將行政決定作為執(zhí)行名義向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。這一探索雖然明確了協(xié)議相對(duì)人不履行協(xié)議或者不按照約定履行協(xié)議之時(shí)行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)路徑，但在面對(duì)行政協(xié)議內(nèi)容因某些正當(dāng)理由，可能需要變更、終止甚至撤銷時(shí)，行政機(jī)關(guān)仍不能以提起行政訴訟尋求司法救濟(jì)。本案中，關(guān)嶺縣政府提交的黔峰源公司出具的《情況說明》載明，系因該公司提交的調(diào)查附表存在工作失誤，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)面積確認(rèn)錯(cuò)誤。故本案實(shí)質(zhì)系關(guān)嶺縣政府認(rèn)為其在訂立協(xié)議過程中，對(duì)協(xié)議的基本事實(shí)認(rèn)知出現(xiàn)偏差，而主張協(xié)議相關(guān)內(nèi)容應(yīng)予變更。如果案涉協(xié)議是民事合同，可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第 54 條規(guī)定，提起訴訟或仲裁由人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷。但案涉協(xié)議為行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)不能成為行政協(xié)議訴訟原告。在這種情況下，依據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第 77 條“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同”的規(guī)定，關(guān)嶺縣政府可以與唐仕國(guó)進(jìn)行協(xié)商，在雙方協(xié)商達(dá)成一致的基礎(chǔ)上對(duì)合同內(nèi)容予以變更，但因與唐仕國(guó)協(xié)商未果。關(guān)嶺縣政府根據(jù)黔峰源公司對(duì)唐仕國(guó)房屋重新作出的《房屋面積測(cè)繪報(bào)告》與《情況說明》，以及貴州安順九鼎房地產(chǎn)估價(jià)有限公司作出的《唐仕國(guó)戶房屋征收評(píng)估分戶報(bào)告》等，作出本案《行政決定書》。

　修改后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第 12 條第 1 款第 11 項(xiàng)雖將行政機(jī)關(guān)違法變更、解除行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍，但法律、司法解釋亦未對(duì)行政機(jī)關(guān)單方行使變更、解除權(quán)的條件進(jìn)行明確規(guī)定，未來仍需在個(gè)案審查中逐步進(jìn)行探索。一般認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)議內(nèi)容的單方變更、解除權(quán)只能在國(guó)家法律政策和協(xié)議基礎(chǔ)事實(shí)發(fā)生變化，履行協(xié)議會(huì)給國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益帶來重大損失這一特定情形下才能行使。也就是說，行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議必須基于行政優(yōu)益權(quán)，從而最大程度維護(hù)行政協(xié)議的穩(wěn)定及行政機(jī)關(guān)的公信力。本案中，一審法院認(rèn)為，關(guān)嶺縣政府作為征收主體，為維護(hù)公共利益、國(guó)家利益，出于國(guó)家行政管理需要，在唐仕國(guó)與關(guān)嶺縣政府的房屋征收部門簽訂的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議所依據(jù)的測(cè)繪報(bào)告明顯存在對(duì)唐仕國(guó)房屋性質(zhì)認(rèn)定錯(cuò)誤的情形，將不符合經(jīng)營(yíng)條件的負(fù)一樓誤認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)用房，導(dǎo)致唐仕國(guó)依補(bǔ)償協(xié)議所獲補(bǔ)償數(shù)額大大超過應(yīng)獲數(shù)額，有悖公平、合理的征收補(bǔ)償原則，屬因重大誤解而訂立的征收補(bǔ)償協(xié)議，符合《中華人民共和國(guó)合同法》第54 條規(guī)定的法定變更、撤銷情形，有權(quán)單方變更該行政協(xié)議。最高人民法院的駁回再審申請(qǐng)裁定認(rèn)為，一審法院的認(rèn)定錯(cuò)誤，二審法院予以否定并無不當(dāng)。理由有二：其一，即使符合合同法規(guī)定的法定變更、撤銷情形，如合同雙方無法協(xié)商一致時(shí)必須通過訴訟或者仲裁予以變更、撤銷，而不允許作為一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)單方變更、撤銷。其二，即使經(jīng)營(yíng)性用房面積認(rèn)定確有錯(cuò)誤，具體到本案情形，關(guān)嶺縣政府仍不能基于行政優(yōu)益權(quán)單方變更案涉協(xié)議。本案中如果確實(shí)存在“經(jīng)營(yíng)性用房”面積認(rèn)定有誤的問題，關(guān)嶺縣政府可能會(huì)多支出一部分補(bǔ)償款。但結(jié)合本案事實(shí)，僅以多支出一部分補(bǔ)償款就認(rèn)定關(guān)嶺縣政府可以基于行政優(yōu)益權(quán)行使單方變更協(xié)議權(quán)，缺乏事

　實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，亦對(duì)唐仕國(guó)不公。案涉協(xié)議訂立即使存在問題，亦是因關(guān)嶺縣政府工作人員對(duì)相關(guān)文件中房屋用途的判斷出現(xiàn)失誤，屬于案涉協(xié)議訂立過程中關(guān)嶺縣政府內(nèi)部決策問題，并不能以此歸咎于唐仕國(guó)，且 2017年 2 月 14 日案涉協(xié)議已經(jīng)履行完畢，唐仕國(guó)在整個(gè)協(xié)議的履行過程中均予以積極配合，并無證據(jù)證明唐仕國(guó)對(duì)于“經(jīng)營(yíng)性用房”認(rèn)定錯(cuò)誤存在任何主觀上的故意或過失，作為善意的唐仕國(guó)在本案中有值得保護(hù)的信賴?yán)�益，如關(guān)嶺縣政府草率單方變更案涉協(xié)議，不僅有悖于行政協(xié)議制度設(shè)立的初衷，更會(huì)破壞唐仕國(guó)及公眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的信任，損害國(guó)家公信力。

�。ǘ�）本案中相關(guān)情形是否能夠引發(fā)關(guān)嶺縣政府非基于行政優(yōu)益權(quán)而行使單方變更權(quán) 當(dāng)關(guān)嶺縣政府在本案中不能行使行政優(yōu)益權(quán)，案涉協(xié)議對(duì)變更或撤銷沒有約定且雙方又無法對(duì)變更協(xié)議協(xié)商一致，而該協(xié)議內(nèi)容因正當(dāng)理由出現(xiàn)了需要變更或撤銷時(shí)，關(guān)嶺縣政府通過何種方式予以處理，是目前行政協(xié)議審判中面臨的一個(gè)重要問題。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，關(guān)嶺縣政府不能以原告身份提起行政訴訟解決此類協(xié)議爭(zhēng)議，但如果由關(guān)嶺縣政府通過民事訴訟解決，則可能導(dǎo)致同一行政協(xié)議爭(zhēng)議由不同訴訟程序和方式審理，容易出現(xiàn)同案不同判的情形。因此當(dāng)關(guān)嶺縣政府缺乏行使行政優(yōu)益權(quán)的條件，且不能通過提起行政訴訟或者民事訴訟進(jìn)行救濟(jì)時(shí)，又面臨案涉協(xié)議內(nèi)容因故需要變更或解除，賦予其一定程度的非基于行政優(yōu)益權(quán)的單方變更、解除權(quán)實(shí)屬必要。依據(jù)修改后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第 12 條第 1 款第 11 項(xiàng)規(guī)定，可以賦予行政機(jī)關(guān)非因行政優(yōu)益權(quán)而在極個(gè)別情況下對(duì)案涉協(xié)議進(jìn)行的變更、撤銷等權(quán)力。這就類似于民事合同中具備一定情形時(shí)，當(dāng)事人可以申請(qǐng)法院變更、撤銷合同�？紤]到相對(duì)人可以通過行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)，而行政機(jī)關(guān)不能成為行政訴訟的原告，因此該變更、撤銷權(quán)只賦予行政機(jī)關(guān)。為防止行政機(jī)關(guān)濫用上述權(quán)力，不當(dāng)侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益，一般來說，應(yīng)僅限于行政相對(duì)人存在欺詐、脅迫等主要?dú)w責(zé)于行政相對(duì)人？或者權(quán)利義務(wù)存在極度無正當(dāng)理由的顯失公平而嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益等情形。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第 34 條規(guī)定：“房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)或者房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯(cuò)的評(píng)估報(bào)告……造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；……。”在關(guān)嶺縣政府的損失可以通過其他途徑獲得救濟(jì)，尚無證據(jù)證明存在嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益等情形時(shí)，本案關(guān)嶺縣政府僅以黔峰源公司出具的《情況說明》等證據(jù)材料逕行作出本案被訴的單方變更協(xié)議決定，缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。

　三、需要進(jìn)一步研究的問題 “按照行政機(jī)關(guān)原則上對(duì)于其所欲達(dá)成之行政目標(biāo)，享有選擇行為形式之自由，不論是以公法行為或私法行為，亦不管是否并用不同種類之行為，皆屬適法，此即行政行為自由選擇理論。”[1]但是，行政機(jī)關(guān)對(duì)上述不同種類行為是否可以并用則存在不同意見。行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在行使行政職責(zé)過程中，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。行政機(jī)關(guān)采用此雙方行為履行法定職責(zé)后，是否對(duì)同一事項(xiàng)又再采用單方行政行為，尤其爭(zhēng)議很大。“有關(guān)行政契約與行政處分是否并存，學(xué)界并存說、不得并存說均有人主張，但總體而言，契約既已成為當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生、變更、消滅的法源，雙方發(fā)生爭(zhēng)議，亦應(yīng)以契約有關(guān)方式及程序加以解決。契約一方之行政機(jī)關(guān)不得再以行政處分介入契約，即所謂‘兩種行為并行禁止原則’。也就是說，行政契約簽訂后，原則上應(yīng)以契約方式解決后續(xù)爭(zhēng)議。”[2]至于其理由，有人進(jìn)一步闡釋稱，“于行政契約法制中，因?yàn)樾姓�契約與行政處分在諸多領(lǐng)域上(尤其是隸屬性之法律關(guān)系中)系屬于‘競(jìng)爭(zhēng)與取代’關(guān)系，行政契約締約之目的在于替代行政處分，而且契約當(dāng)事人雙方之期待，系事后就同一事件不再使用行政處分，而以伙伴形式之契約形成雙方之權(quán)利義務(wù)關(guān)系，所以如果行政機(jī)關(guān)突然再恢復(fù)使用被替代之行政處分以發(fā)生、變更或消滅契約當(dāng)事人間之法律關(guān)系時(shí)，將造成當(dāng)事人間信賴之突襲，亦有違以行政契約取代行政處分是最初競(jìng)爭(zhēng)去替代之本質(zhì)。因?yàn)槠跫s之雙方協(xié)議本質(zhì)，以行政處分之單方形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，終究有相當(dāng)大之差異性，行政機(jī)關(guān)既然選擇以行政契約之方式，來構(gòu)建當(dāng)事人間之法律關(guān)系，即同時(shí)宣示著其專以契約方式來解決彼此間之法律問題，亦‘默示’放棄以處分單方之法律形式來發(fā)生、變更或消滅彼此間之權(quán)利義務(wù)關(guān)系……。如果容許行政機(jī)關(guān)與人民(或機(jī)關(guān)彼此間)于締結(jié)行政契約后，出爾反爾，得回復(fù)以行政處

　分單方命令形式，逕令他方當(dāng)事人(單方)無條件必須接受此種勿需其同意而產(chǎn)生之權(quán)利義務(wù)變動(dòng)，不僅顯失公平，而且亦違背雙方當(dāng)初協(xié)議以契約，不以行政處分方式來形塑當(dāng)事人間法律關(guān)系之合意基礎(chǔ)。”[3] 當(dāng)然，這也并非絕對(duì)。一般認(rèn)為，因?yàn)樾姓�合同的目的在于滿足公共利益的需要，公共利益和公共服務(wù)在合同執(zhí)行過程中可能發(fā)生重大變化，以至于根據(jù)行政合同的初始約定無法恰當(dāng)?shù)貙?shí)施公共服務(wù)且合同當(dāng)事人又無法達(dá)成新的合意時(shí)，行政機(jī)關(guān)有權(quán)單方面對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行變更解除。也就是，行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議必須基于行政優(yōu)益權(quán)，從而既最大程度維護(hù)行政合同的穩(wěn)定及行政機(jī)關(guān)的公信力，又保證行政合同對(duì)公共事務(wù)或者公共利益的靈活性和適應(yīng)性。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政程序法在參照法德兩國(guó)的基礎(chǔ)上，在第 146 條第 1 項(xiàng)規(guī)定“行政契約當(dāng)事人之一方為人民者，行政機(jī)關(guān)為防止或除去對(duì)公益之重大危害，得于必要范圍內(nèi)調(diào)整契約內(nèi)容或終止契約”。第 147 條第 1 項(xiàng)規(guī)定：“行政契約締結(jié)后，因有情勢(shì)變更，非當(dāng)時(shí)所得預(yù)料，而依原約定顯失公平者，當(dāng)事人之一得請(qǐng)求他方適當(dāng)調(diào)整契約內(nèi)容。如不能調(diào)整，得終止契約。”從而形成了一套行政合同調(diào)適機(jī)制，承認(rèn)行政機(jī)關(guān)區(qū)別于合同相對(duì)人擁有單方面特權(quán)。但是，行政機(jī)關(guān)在行政合同中的單方面特權(quán)范圍大小卻存在不同意見。

　從法德兩國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法例和實(shí)踐看，行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權(quán)必須是為了公共利益或者公共服務(wù)的需要，但是，該特權(quán)適用于行政協(xié)議“締約時(shí)”還是“締約后”則不無爭(zhēng)議。法國(guó)比較傾向于僅局限于行政協(xié)議“締約后”，也就是行政協(xié)議履行階段，而德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則在法國(guó)的基礎(chǔ)上似乎也包括行政協(xié)議“締約時(shí)”，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政程序法第 147 條第 1 項(xiàng)規(guī)定明確為行政協(xié)議“締約后”，而第 146 條第 1項(xiàng)規(guī)定則暗含行政協(xié)議“締約時(shí)”。本案實(shí)質(zhì)系關(guān)嶺縣政府認(rèn)為其在訂立協(xié)議過程中，對(duì)協(xié)議的基本事實(shí)認(rèn)知出現(xiàn)偏差，而主張協(xié)議相關(guān)內(nèi)容應(yīng)予變更。如果案涉協(xié)議是民事合同，可以提起訴訟或仲裁由人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷。但案涉協(xié)議為行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)不能成為行政協(xié)議訴訟原告。在這種情況下，又因與唐仕國(guó)協(xié)商未果，關(guān)嶺縣政府根據(jù)黔峰源公司對(duì)唐仕國(guó)房屋重新作出的《房屋面積測(cè)繪報(bào)告》與《情況說明》，以及貴州安順九鼎房地產(chǎn)估價(jià)有限公司作出的《唐仕國(guó)戶房屋征收評(píng)估分戶報(bào)告》等，作出本案被訴的《行政決定書》。本案解決的是行政協(xié)議“締約時(shí)”而不是“締約后”，行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中可以行使行政優(yōu)益權(quán)問題。本案一審法院顯然認(rèn)為關(guān)嶺縣政府“締約時(shí)”存在的協(xié)議內(nèi)容問題也可以通過行使行政優(yōu)益權(quán)予以解決，而二審法院和再審法院則根據(jù)傳統(tǒng)意義上的行政優(yōu)益權(quán)理論認(rèn)為不可以行使。[4]這一分歧涉及單純內(nèi)容違法而未達(dá)到無效程度的行政協(xié)議是否可以適用行政協(xié)議調(diào)適機(jī)制，行政機(jī)關(guān)是否可以運(yùn)用行政優(yōu)益權(quán)將該有瑕疵的行政協(xié)議調(diào)適到合法狀態(tài)的問題。

　有人認(rèn)為，按照法治國(guó)家的觀念，行政行為的有效性取決于其合法性。這種觀念是錯(cuò)誤的。因?yàn)檫`法的行政行為只有在重大明顯違法的情況下才無效。在其他違法情形中，行政行為仍然有效，甚至可以強(qiáng)制執(zhí)行，除非關(guān)系人訴請(qǐng)撤銷或者行政機(jī)關(guān)依職權(quán)撤銷。[5]因此，有效性和合法性不是一一對(duì)應(yīng)的。即使違法的行政行為也具有效力，這一點(diǎn)被稱為“有效性推定”。[6]由此可以看出，按照依法行政的要求，任何行政行為均不得違法，但這并不代表一旦違法，便只有歸于無效或者予以撤銷，行政行為更不可能要么有效(因?yàn)楹戏?，要么無效(因?yàn)檫`法)。對(duì)于違法情節(jié)輕微尚不構(gòu)成無效的行政協(xié)議，基于其為雙方當(dāng)事人相互意思表示一致的產(chǎn)物，相對(duì)于作為單方行政行為的違法，對(duì)此協(xié)議應(yīng)當(dāng)給予更多的寬容。這是依法行政原則兼顧法的安定性、信賴保護(hù)、合同全面履行原則的結(jié)果，甚至可以說是上述原則妥協(xié)和折中的結(jié)果。因此，單純內(nèi)容違法而未達(dá)到無效程度的行政協(xié)議原則上不得適用行政協(xié)議調(diào)適機(jī)制，行政機(jī)關(guān)不得運(yùn)用行政優(yōu)益權(quán)對(duì)行政協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行單方調(diào)整。

　但是，凡事亦有例外。當(dāng)行政協(xié)議內(nèi)容因協(xié)議相對(duì)人故意(欺詐、脅迫等)造成或者協(xié)議內(nèi)容違法雖未達(dá)到無效程度但嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益需要變更或撤銷時(shí)，排斥行政機(jī)關(guān)對(duì)行政協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行單方調(diào)整就顯得不合時(shí)宜。如上所述，我國(guó)行政訴訟法不允許行政機(jī)關(guān)成為行政協(xié)議訴訟原告，不可以提起行政訴訟變更或者撤銷單純內(nèi)容違法而未達(dá)到無效程度的行政協(xié)議。在此情況下，本案再審法院依據(jù)修改后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第 12 條第 1 款第 11 項(xiàng)規(guī)定發(fā)展出行政機(jī)關(guān)基于非傳統(tǒng)行政優(yōu)益權(quán)的單方調(diào)整權(quán)，認(rèn)為可以賦予行政機(jī)關(guān)非因行政優(yōu)益權(quán)而在極個(gè)別情況下對(duì)案涉協(xié)議進(jìn)行變更、撤銷等權(quán)力，此類似于民事合同中具備一定情形時(shí)，當(dāng)事人可以申請(qǐng)法院變更、撤銷合同，只因相對(duì)人可以通過行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)，而行政機(jī)關(guān)不能成為行政訴

　訟的原告，因此該變更、撤銷權(quán)只賦予行政機(jī)關(guān)。同時(shí)，為防止行政機(jī)關(guān)濫用上述權(quán)力，不當(dāng)侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益，一般來說，應(yīng)僅限于行政相對(duì)人存在欺詐、脅迫等主要?dú)w責(zé)于行政相對(duì)人，或者權(quán)利義務(wù)存在極度無正當(dāng)理由的顯失公平而嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益等情形。也就是，在行政相對(duì)人對(duì)行政協(xié)議的違法存在故意和協(xié)議內(nèi)容嚴(yán)重不公導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的情況下，行政機(jī)關(guān)才具有基于非行政優(yōu)益權(quán)對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行變更、撤銷等權(quán)力。

　 【注釋】

　[1]林明鏘：“論型式化之行政行為與未型式化之行政行為”，收錄于《當(dāng)代公法理論》，翁岳生六秩祝壽論文集 1993 年第 337 頁以下(尤其是 355 以下)。

　[2]陳世民：“從保障當(dāng)事人或者第三人利益之觀點(diǎn)探討行政契約與行政處分并存與否之實(shí)益——法國(guó)發(fā)展"可分離行為"等相關(guān)概念之參考”，載《銘傳大學(xué)法學(xué)論叢》2011 年 12 月第 16 期。

　[3]林明鏘著：《行政契約法研究》，翰蘆圖書出版有限公司 2006 年版，第 166-168 頁。

　[4]關(guān)于行政優(yōu)益權(quán)在司法實(shí)踐中的運(yùn)用，可以參見最高人民法院(2017)最高法行申 3564 號(hào)行政裁定和最高人民法院(2017)最高法行申 4595 號(hào)行政裁定 [5]〔德〕漢斯· J 沃爾夫、奧托巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾著：《行政法》(第二卷)，高家偉譯，商務(wù)出版社2002 版，第 66 頁。

　[6]同前注[5]，第 66-67 頁。

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