省居家養(yǎng)老建設(shè)調(diào)研報告

　根據(jù)省民政廳黨組學習實踐科學發(fā)展觀活動體制機制建設(shè)“2+9”行動計劃的要求，省老齡辦于近期組織力量就我省“居家養(yǎng)老照護體系建設(shè)”問題進行了點面結(jié)合的專題調(diào)研。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我省居家養(yǎng)老照護體系建設(shè)走出了一條有特色的居家養(yǎng)老照護體系建設(shè)道路，取得了初步成效。通過調(diào)查，也發(fā)現(xiàn)了目前工作中存在的問題，并提出了有針對性的幾點建議。

　一、居家養(yǎng)老照護體系建設(shè)的成效 自 20xx 年《省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省老齡工辦省民政廳關(guān)于加強城市社區(qū)老齡工作意見的通知》下發(fā)以后，我省各地特別是大中城市實施了“3587 工程”，開展了居家養(yǎng)老“生活照料網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)。20xx 年 4 月，省政府出臺《關(guān)于促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》，從政策上鼓勵各種社會力量投入“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)照料為輔助”的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。絕大部分市和經(jīng)濟強縣相繼出臺了具體實施意見，中心城區(qū)探索居家養(yǎng)老服務(wù)工作初見成效，服務(wù)的內(nèi)容涵蓋了緊急救助、家政服務(wù)、生活護理、日間照料、配送餐、精神慰藉等方面，初步形成了政府為特殊困難老人購買服務(wù)，專門服務(wù)機構(gòu)為居家老人提供低償、微利服務(wù)，志愿者隊伍為居家老人提供無償服務(wù)的工作格局。從 20xx 年起，有條件的地方如、等市的 29 個縣、市（區(qū)）還將居家養(yǎng)老服務(wù)向農(nóng)村延伸，惠及更多的老年人。截止 20xx年 10 月，除 15998 名老人享受政府買單服務(wù)外，其他結(jié)對幫扶、

　志愿者照料和社區(qū)、中介組織低償或有償?shù)确��?wù)也由點到面不斷擴大，廣大城鄉(xiāng)老年人得到了實實在在的實惠。對此，陳加元副省長曾多次批示予以肯定，回良玉副總理也專門對市海曙區(qū)的經(jīng)驗作過批示；《人民日報》、《日報》、中央及省市電視臺等主流媒體也多次進行報道。

　概括各地居家養(yǎng)老照護體系建設(shè)的做法，主要有以下三個方面的特點：

�。ㄒ唬┏醪綐�(gòu)建了政府主導、涉老部門協(xié)同、以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、社會參與的工作格局。大多數(shù)設(shè)區(qū)市和許多縣（市、區(qū)）專門出臺了促進居家養(yǎng)老服務(wù)的文件，有的還將其列入政府辦實事工程，建立工作機構(gòu)，制定相應政策，初步形成了縣（市、區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村居）三級聯(lián)動，分工明確的工作網(wǎng)絡(luò)。各級政府加大了財政扶持和資金投入，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅20xx 年全省共投入居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費 4167.56 萬元，其中，財政投入 3244.13 萬元（不包括設(shè)施建設(shè)投入）。如市 20xx 年至20xx 年，市、縣（市、區(qū)）兩級政府就投入 4000 多萬元，其中財政投入 1400 萬；20xx 年和 20xx 年市民政局還下?lián)鼙炯壐２使�益�?532 萬元。各級民政部門及老齡辦為牽頭單位，各有關(guān)涉老部門特別是勞動保障、衛(wèi)生、文化、體育、司法等積極配合，認真做好指導和督查工作。有條件的社區(qū)（村居）按照就近、方便、經(jīng)濟的原則，新建、改擴建或綜合利用社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站、社區(qū)便民服務(wù)中心、轄區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)、老年活動中心（室）等多種資

　源，搭建了一批具有日間托管、醫(yī)療保健、文化娛樂等功能的居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站），作為開展居家養(yǎng)老工作的服務(wù)平臺，為老年人提供日托、就餐、洗衣、保健、休閑、娛樂、學習等多種服務(wù)；同時，為行動不便和有特殊需求的居家老年人開展上門送餐、家政、照護等服務(wù)。有的地方還依托村（居）社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站點，舉辦老年護理院，為高齡和困難老人提供離家不離村（居）的照護。這些服務(wù)實行非營利性運作，向老年人提供的服務(wù)項目基本采取無償或低償形式，服務(wù)中心（站）的建設(shè)投入和日常運作及管理費用，如水電費等支出，由財政或其他資金補助，較好地解決了部分最困難的老年人的居家養(yǎng)老照護問題，基本服務(wù)還覆蓋了廣大有需求的老年群體。有的地方還積極探索通過中介服務(wù)組織為經(jīng)濟條件相對較好的老年人提供有償或微利專業(yè)化服務(wù)的路子，有效地提高了居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面。

�。ǘ�）組織了一支由專職照護人員和志愿者（義工）相結(jié)合的服務(wù)隊伍。全省現(xiàn)已組織了一支由 20XX 名左右專職照護人員組成的居家養(yǎng)老照護服務(wù)隊伍，人員主要以下崗失業(yè)“405o”人員為主。其中，專職人員主要集中分布在和兩市，經(jīng)過一定的基本服務(wù)技能培訓后上崗，實施為享受政府購買服務(wù)的居家老年人提供無償上門服務(wù)，并已逐步向自費老人提供低償和有償服務(wù)；助老志愿者（義工）組織各市均有分布，成員以低齡健康老人為骨干，以志愿服務(wù)和時間儲蓄的方式，對居家高齡空巢和失能老人實施結(jié)對幫扶、鄰里守望、安全巡視等公益性服務(wù)。如余姚市

　努力實踐適合山區(qū)特色的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，充分發(fā)揮農(nóng)村老年人協(xié)會的作用，普遍建立自然村老年人鄰里守望互助會，由 60歲以上 70 歲以下低齡健康老年人，與高齡、孤寡、空巢、失能老人進行上門結(jié)對服務(wù)。

　（三）形成了一批具有特色的服務(wù)模式。全省各地在實踐中，創(chuàng)造一批符合當?shù)貙嶋H、各具特色的服務(wù)模式。發(fā)達地區(qū)有代表性的如市海曙區(qū)的“兩走”模式，即“走進去”：對少數(shù)缺乏生活自理能力的高齡、空巢、病殘、貧困等重點困難老人，由服務(wù)人員走進老人家中開展服務(wù)；“走出來”：對大部分身體尚好、能自我行動的居家老人，通過在社區(qū)（村居）設(shè)置親情化、人性化的非營利性服務(wù)項目，引導其走出家門，到社區(qū)（村居）的各類公共服務(wù)機構(gòu)接受服務(wù)。同時，充分發(fā)揮社區(qū)（村居）老年人協(xié)會作用，建立諸如獨居老人聯(lián)誼會、老年健康俱樂部等組織，拓展居家老人的活動空間，豐富老年人的精神文化生活。市上城區(qū)成立“為老服務(wù)聯(lián)盟”，搭建了“二化四網(wǎng)六平臺”信息服務(wù)平臺（社區(qū)管理、服務(wù)信息化，“e 家人”社區(qū)事務(wù)管理網(wǎng)、電腦服務(wù)網(wǎng)、電視服務(wù)網(wǎng)、電話服務(wù)網(wǎng)，社區(qū)事務(wù)管理平臺、居民互動網(wǎng)絡(luò)平臺、公共服務(wù)信息平臺、社會志愿者服務(wù)平臺、居家養(yǎng)老服務(wù)平臺、為民服務(wù)聯(lián)盟平臺），初步形成“投資多元化、運作市場化、管理規(guī)范化、對象大眾化、服務(wù)人性化、隊伍專業(yè)化”以及專業(yè)服務(wù)與志愿者服務(wù)相結(jié)合的“六化一結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)社會化模式。下城區(qū)實施“金暉送到家、養(yǎng)老不離家”為主題的居

　家養(yǎng)老金暉工程，建設(shè)“五金項目”（即金靈通、金保健、金管家、金筷子、金港灣）模式。拱墅區(qū)推出融助老助殘服務(wù)和解決“4050”人員再就業(yè)為一體的“一崗解兩難”新模式，即由政府“買單”設(shè)立助老助殘服務(wù)站，安置“4050”下崗失業(yè)人員從事社區(qū)助老助殘服務(wù)；全區(qū)共建成助老助殘服務(wù)站 30 個，安置“4050”人員、殘疾人就業(yè) 166 名，為 1250 余名高齡、孤寡、獨居、殘疾、困難老年人提供了公益性養(yǎng)老服務(wù)。余姚市鹿亭鄉(xiāng)通過老年人鄰里守望互助、購買福利性服務(wù)、組織志愿者暖巢服務(wù)隊、拓展敬老院社會化托老功能、整合和調(diào)動相關(guān)社會資源等途徑，構(gòu)建“虛擬養(yǎng)老院”，初步破解了山區(qū)養(yǎng)老難題。

　二、存在的主要問題 總體上講，我省居家養(yǎng)老照護體系建設(shè)尚處在初步階段，一方面發(fā)展不平衡問題比較突出，經(jīng)濟條件較好的地方，這項工作搞得有聲有色，有的已走在全國的前列；而欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)則比較滯后。如有的市政府至今只投入 3 萬元，有的則還沒有任何投入。另一方面，目前的居家養(yǎng)老服務(wù)水平整體上仍處于較低層次，在制度化和規(guī)范化建設(shè)上也存在不少問題。

　一是服務(wù)設(shè)施建設(shè)總體還不適應工作需要。特別是在一些城市老的中心小區(qū)，大都為寸土寸金的黃金地段，作為居家養(yǎng)老服務(wù)平臺的服務(wù)設(shè)施原先沒有列入社區(qū)規(guī)劃，缺少足夠的場地開展居家養(yǎng)老照護服務(wù)。與此同時，相關(guān)服務(wù)資源存在著條塊分割、多頭分散的現(xiàn)象，造成即使政府的政策支持和資金投入到位了，

　有時也很難達到實際開展工作的要求。

　二是服務(wù)內(nèi)容比較單一且欠缺規(guī)范。各地現(xiàn)有的服務(wù)內(nèi)容大多以家政服務(wù)項目為主，還不能充分滿足廣大老年人多元化的服務(wù)需求，居家照護服務(wù)的瓶頸制約比較突出。同時，在服務(wù)內(nèi)容和行為上還欠缺相應的規(guī)范，服務(wù)供求雙方均存在較大的安全風險隱患。

　三是享受政府購買服務(wù)和社會公益服務(wù)的老年人覆蓋面較窄。由于政府財力的限制和社會參與的不足，真正享受政府購買的服務(wù)和社會提供的低償微利服務(wù)的老年人數(shù)量占特殊困難老人的比例偏低。

　四是居家養(yǎng)老服務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，待遇較差，不利于專業(yè)化發(fā)展。目前居家養(yǎng)老服務(wù)人員以下崗失業(yè)人員為主，且專業(yè)培訓比較欠缺，其實際待遇和社會認同基本上與一般家政服務(wù)人員相似。同時，具有專業(yè)素養(yǎng)的居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)經(jīng)營管理人員比較短缺，也在很大程度上制約了居家養(yǎng)老服務(wù)的社會化、專業(yè)化發(fā)展。

　五是市場運作機制尚未形成。目前各地推動居家養(yǎng)老服務(wù)的主要形式是政府為特殊對象購買或提供公益性服務(wù)，行政色彩較濃，市場運作機制尚未真正形成。這一方面是由于整個為老服務(wù)市場還不成熟，缺乏有資質(zhì)、有誠信、有品牌的為老服務(wù)企業(yè)和中介組織，無力大量承接居家養(yǎng)老服務(wù)工作；另一方面，老年人的消費觀念和子女的養(yǎng)老觀念有待轉(zhuǎn)變，自費購買所需養(yǎng)老服務(wù)

　的意識尚未確立。

　六是相關(guān)政策措施亟待健全明晰。一方面，政府對居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)劃、培育、扶持還需在宏觀政策層面加大力度，以促進居家養(yǎng)老服務(wù)市場和市場主體的發(fā)育。另一方面，相關(guān)的保障機制，如風險規(guī)避機制、護理保險機制和投入激勵機制等尚未形成，成為主要的制約因素。

　三、深化居家養(yǎng)老照護體系建設(shè)的幾點建議 建立健全居家養(yǎng)老照護體系是得民心、順民意、暖人心的民生工程，是深入貫徹黨的 xx 大、xx 屆三中全會、省委“兩創(chuàng)”總戰(zhàn)略的實際行動。針對目前存在的主要問題，提出以下四點建議：

�。ㄒ唬┘訌娨�(guī)劃引導，擴大社會參與。居家養(yǎng)老作為基本公共服務(wù)和全面改善民生的重要內(nèi)容，各級政府尤其是市、區(qū)（縣）政府應將其納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，并從服務(wù)設(shè)施建設(shè)、中介組織培育、服務(wù)主體扶持、公共財政保障、服務(wù)隊伍建設(shè)等方面進行總體設(shè)計，在政府的主導下，擴大社會和個人的參與，促進居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。尤其是要拓寬思路，采取購買服務(wù)、服務(wù)外包、項目委托、政策扶持、以獎代補等多種形式，鼓勵和引導社會中介組織、市場服務(wù)主體積極參與居家養(yǎng)老服務(wù)特別是生活照料護理服務(wù)。同時，要強化社會宣傳，充分發(fā)揮基層老年人協(xié)會自我管理、自我服務(wù)的作用，引導廣大老年群體和公民樹立居家養(yǎng)老服務(wù)的消費觀念，培育居家養(yǎng)老服務(wù)有效需

　求，逐步實現(xiàn)服務(wù)供應和需求的相互促進和平衡。

�。ǘ�）規(guī)范公共服務(wù)，提升照護水平。逐步擴大和提升為特殊困難對象提供的居家養(yǎng)老公共服務(wù)，是政府推動居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要途徑，今后應著力在制度化、規(guī)范化上下功夫。特別是要逐步建立健全公共服務(wù)對象的綜合評估制度、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標準制度、服務(wù)績效考核評價制度等，進一步規(guī)范服務(wù)主體的行為，提升公共服務(wù)資源使用的效益。要推動居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入老年社會工作的專業(yè)方法和專門人才，加強對服務(wù)人員和志愿者的專業(yè)培訓和社工引領(lǐng)，逐步推行專門服務(wù)人員職業(yè)技能等級證書和持證上崗制度及行業(yè)自律規(guī)范，不斷提高服務(wù)隊伍的專業(yè)化水平。

�。ㄈ�）整合服務(wù)資源，促進部門共建。要按照政府主導、部門協(xié)同、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)運作、社會共同參與的工作思路，明確具體牽頭單位，發(fā)揮相關(guān)部門優(yōu)勢，整合基層民政、勞動、衛(wèi)生以及教育、體育、文化等公共服務(wù)資源，依托區(qū)域社會救助、勞動保障、養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、老年活動、殘疾康復等服務(wù)設(shè)施，建立完善街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)運作平臺和支持系統(tǒng)，形成整體合力，多渠道、多形式、多方位開展服務(wù)，逐步形成覆蓋城鄉(xiāng)、滿足不同需求的居家養(yǎng)老照護服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

�。ㄋ模┩苿訖C制創(chuàng)新，保障持續(xù)發(fā)展。居家養(yǎng)老服務(wù)的機制創(chuàng)新是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。要積極借鑒國外的成功做法和兄弟省市的先進經(jīng)驗，努力推進工作機制創(chuàng)新。特別是在居家

　養(yǎng)老服務(wù)的市場運行機制、風險規(guī)避機制、護理保險機制和投入激勵機制等方面要加大探索力度，積極尋求突破。要探索創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)的財政投入機制、獎勵扶持機制，努力培育和形成市場運行機制；提倡有條件的地方設(shè)立居家養(yǎng)老服務(wù)工作風險基金，用于補貼超過人身意外傷害保險支付限額部分的支出，增強規(guī)避風險能力；積極創(chuàng)造條件，因地制宜設(shè)立老年護理基金，并探索老年護理保險制度建設(shè)，逐步建立政府和個人共同負擔保費的新機制，增強居家養(yǎng)老照護體系建設(shè)的基礎(chǔ)。

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