吳川市政府性債務風險應急處置預案
發(fā)布時間:2020-10-17 來源: 調查報告 點擊： 
吳川市政府性債務風險應急處置預案
目錄
1 總則
1.1 目的
1.2 工作原則
1.3 編制依據(jù)
1.4 適用范圍
2 組織指揮體系及職責
2.1 應急組織機構
2.2 部門職責
3 預警和預防機制
3.1 預警監(jiān)測
3.2 信息報告
3.3 分類處置
4 應急響應機制
4.1 分級響應和應急處置
4.2 地方政府財政重整計劃
4.3 輿論引導
4.4 應急終止
5 后期處置
5.1 應急處置記錄及總結
2
5.2 評估分析
6 保障措施
6.1 通信保障
6.2 人力保障
6.3 資源保障
6.4 安全保障
6.5 技術儲備與保障
6.6 責任追究
7 附則
7.1 預案管理
7.2 預案解釋
7.3 預案實施時間
3
1 總則
1.1 目的
貫徹落實《國務院辦公廳關于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88 號）、《廣東省人民政府辦公廳關于印發(fā)廣東省政府性債務風險應急處置預案的通知》（粵辦函〔2017〕729 號）精神，建立健全政府性債務風險應急處置工作機制，堅持快速響應、分類施策、各司其職、協(xié)同聯(lián)動、穩(wěn)妥處置，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險，維護全市經(jīng)濟社會可持續(xù)健康發(fā)展。
1.2 工作原則
1.2.1 分級負責
各鎮(zhèn)（街道）、各有關單位在市政府統(tǒng)一領導下加強對政府性債務風險應急處置的工作。各鎮(zhèn)（街道）按照屬地原則，各負其責。
1.2.2 及時應對 堅持預防為主、預防和應急處置相結合，加強對政府性債務風險的監(jiān)控，及時排查風險隱患，妥善處置風險事件。
1.2.3 依法處置
政府性債務風險事件應急處置應當依法合規(guī)，尊重市場化原則，充分考慮并維護好各方合法權益。
1.3 編制依據(jù)
《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務院辦公廳關于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《廣東省人民政府辦公廳關于印發(fā)廣東省政府性債務風險應急處置預案的通知》（粵辦函〔2017〕729號）等文件。
1.4 適用范圍
4
本預案所稱政府性債務風險事件，是指地方政府已經(jīng)或者可能無法按期支付政府債務本息，或者無力履行或有債務法定代償責任，容易引發(fā)財政金融風險，需要采取應急處置措施予以應對的事件。
本預案所稱存量債務，是指清理甄別工作認定的2014年末地方政府性債務，包括存量政府債務（一般債務和專項債務）和存量或有債務（政府負有擔保責任的債務和政府可能有一定救助責任的債務）。
1.4.1 政府債務風險事件
（1）政府債券風險事件：指省政府發(fā)行轉貸我市的一般債券、專項債券還本付息出現(xiàn)違約。
（2）其他政府債務風險事件：指除政府債券外的其他存量政府債務還本付息出現(xiàn)違約。
1.4.2 或有債務風險事件
（1）政府提供擔保的債務風險事件：指由企事業(yè)單位舉借、地方政府及有關部門提供擔保的存量或有債務出現(xiàn)風險，政府需要依法履行擔保責任或相應民事責任卻無力承擔。
（2）政府承擔一定救助責任的債務風險事件：指企事業(yè)單位因公益性項目舉借、由非財政性資金償還，地方政府在法律上不承擔償債或擔保責任的存量或有債務出現(xiàn)風險，政府為維護經(jīng)濟安全或社會穩(wěn)定需要承擔一定救助責任卻無力救助。
2 組織指揮體系及職責
2.1 應急組織機構 為切實加強政府性債務管理，市人民政府成立市政府性債務管理領導小組（以下簡稱市債務管理領導小組），作為非常設機構，負責領導我市政府性債務日常管理。當我市出現(xiàn)政府性債務風險事件時，根據(jù)需要轉為政府性債務風險事件應急領導小組（以下簡稱市債務應急領導小組），負責組織、協(xié)調、指揮風險
5 事件應對工作。市債務管理領導小組（市債務應急領導小組）由市政府主要負責人任組長，成員單位包括市財政局、發(fā)改局、審計局、金融辦、湛江銀監(jiān)分局吳川監(jiān)管辦、人民銀行吳川支行等，根據(jù)工作需要可以適時調整成員單位。
市債務管理領導小組（市債務應急領導小組）負責解決協(xié)調市政府性債務重大問題的研究、決策、管理和監(jiān)督，審定領導小組辦公室提出的政策措施建議。實行不定期聯(lián)席會議制度，會議由領導小組辦公室召集各成員單位參加。會議內容主要包括通報市政府性債務基本情況、金融機構貸款情況、政府融資平臺機構增減情況以及審計監(jiān)督情況等；對各單位進行的公益性項目融資進行風險評定和規(guī)范性審核；研究市政府性債務風險防控措施等。
領導小組辦公室承擔領導小組日常工作，負責領導小組會議的籌備、組織和會務工作，起草印發(fā)會議紀要;檢查、督促各有關部門落實上級政府及領導小組的決策部署;研究政府性債務管理工作中存在的困難和問題，提出相應的解決措施建議;完成領導小組交辦的其他工作。
2.2 部門職責 2.2.1
市府辦：加強對地方政府性債務管理工作的調度，協(xié)調解決工作中存在的困難和問題。
2.2.2
市財政局：對地方政府性債務實行歸口管理，承擔市債務管理領導小組（市債務應急領導小組）辦公室職能，負責債務風險日常監(jiān)控和定期報告，組織提出債務風險應急措施方案；健全和完善債務管理制度，做好債務規(guī)�？刂啤l(fā)行、預算管理、統(tǒng)計分析和風險監(jiān)管工作。
2.2.3 債務單位行業(yè)主管部門：作為政府性債務風險應急處置的責任主體，負責定期梳理本行業(yè)政府性債務風險情況，督促舉借債務或使用債務資金的有關單位制定本單位債務風險應急預案；當出現(xiàn)債務風險事件時，落實債務還款資金安排，并及時
6 向債務應急領導小組報告。
2.2.4 市發(fā)改局：負責評估本地區(qū)投資計劃和項目，根據(jù)應急需要調整投資計劃，牽頭做好企業(yè)債券風險的應急處置工作。
2.2.5 市審計局：負責對政府性債務風險事件開展審計，明確有關單位和人員的責任；依法加強對地方政府性債務的審計監(jiān)督。
2.2.6 市金融辦：按照職能分工協(xié)調所監(jiān)管的地方金融機構配合開展政府性債務風險處置工作。
2.2.7 湛江銀監(jiān)分局吳川監(jiān)管辦：指導銀行業(yè)金融機構等做好風險防控，協(xié)調銀行業(yè)金融機構配合開展風險處置工作，牽頭做好銀行貸款、信托、非法集資等風險處置工作。
2.2.8 人民銀行吳川支行：負責開展金融風險監(jiān)測與評估，牽頭做好區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險防范和化解工作，維護金融穩(wěn)定。
2.2.9 其他部門（單位）：負責定期梳理本單位、本系統(tǒng)、本行業(yè)政府性債務風險情況，督促舉借債務或使用債務資金的有關單位制定本單位債務風險應急預案；當出現(xiàn)債務風險事件時，落實債務還款資金安排，落實政府性債務償還化解責任，及時向債務應急領導小組報告。
3 預警和預防機制 3.1 預警監(jiān)測
市財政局要按照省財政廳相關規(guī)定做好全市政府性債務風險評估和預警工作，及時實施風險評估和預警，做到風險早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置，確保不被財政部或省財政廳列為政府性債務風險預警地區(qū)和提示地區(qū)名單，一旦被列入應當及時采取措施有效降低和化解債務風險，并將本地區(qū)債務風險化解規(guī)劃情況報送市政府。
市財政局和各預算單位應當將政府及其部門與其他主體簽署協(xié)議承諾用以后年度財政資金支付的事項，納入監(jiān)測范圍防范財政風險。
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市財政局和各預算單位應當定期排查風險隱患，防患于未然。
3.2 信息報告
各鎮(zhèn)（街道）、各有關單位應當建立地方政府性債務風險事件報告制度，發(fā)現(xiàn)問題及時報告市政府，不得瞞報、遲報、漏報、謊報。
3.2.1 政府債務風險事件報告 各預算單位預計無法按期足額支付到期政府債務本息的，應當提前2個月以上向市政府報告，并抄送市財政局。市財政局接報后應當立即將相關情況通報市債務應急領導小組各成員單位。發(fā)生突發(fā)或重大情況，各預算單位可以直接向市政府報告，并抄送市財政局。
3.2.2 或有債務風險事件報告 政府或有債務的債務人預計無法按期足額支付或有債務本息的，應當提前1個月以上向主管部門和財政部門報告，經(jīng)財政部門會同主管部門確認無力履行法定代償責任或必要救助責任后，由主管部門向市政府報告，并抄送上級財政部門。
3.2.3 報告內容
包括預計發(fā)生違約的地方政府性債務類別、債務人、債權人、期限、本息、原定償還安排等基本信息，風險發(fā)生原因，事態(tài)發(fā)展趨勢，可能造成的損失，已采取及擬采取的應對措施等。
3.2.4 報告方式
一般采取書面報告形式。緊急情況下可采取先電話報告后書面報告的方式。
3.3 分類處置
3.3.1 政府債券
對政府債券，市政府依法承擔全部償還責任。
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3.3.2 非政府債券形式的存量政府債務
對非政府債券形式的存量政府債務，經(jīng)地方政府、債權人、企事業(yè)單位等債務人協(xié)商一致，可以按照《中華人民共和國合同法》第八十四條等有關規(guī)定分類處理：
（1）債權人同意在規(guī)定期限內置換為政府債券的，政府不得拒絕相關償還義務轉移，并應承擔全部償還責任。政府應當通過預算安排、資產(chǎn)處置等方式積極籌措資金，償還到期政府債務本息。
（2）債權人不同意在規(guī)定期限內置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任。政府作為出資人在出資范圍內承擔有限責任。
3.3.3 存量或有債務
（1）存量擔保債務。存量擔保債務不屬于政府債務。按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，政府及其部門出具的擔保合同無效，政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。具體金額由政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協(xié)商確定。
（2）存量救助債務。存量救助債務不屬于政府債務。對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務，可以根據(jù)具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。
3.3.4 新發(fā)生的違法違規(guī)擔保債務
對2014年修訂的《中華人民共和國預算法》施行以后政府違法違規(guī)提供擔保承諾的債務，參照3.3.3條第（1）項依法處理。
3.3.5 其他事項
政府性債務風險分類處置的具體辦法詳見財政部印發(fā)的《地
9 方政府性債務風險分類處置指南》（財預〔2016〕152號）。
4 應急處置 4.1 分級響應和應急處置 按照財政部《地方政府性債務風險分類處置指南》，妥善處理政府性債務償還問題。同時，加強財政資金流動性管理，避免出現(xiàn)因流動性管理不善導致政府性債務違約。對因無力償還政府性債務本息或無力承擔法定代償責任等引發(fā)風險事件的，根據(jù)債務風險等級，相應及時實行分級響應和應急處置。
4.1.1
�、艏墸ㄒ话悖﹤鶆诊L險事件應急響應 (1)市債務管理領導小組轉為債務應急領導小組，對風險事件進行研判，查找原因，明確責任，立足自身化解債務風險。
①以一般公共預算收入作為償債來源的一般債務違約的，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出前提下，可以采取調減投資計劃、統(tǒng)籌各類結余結轉資金、調入政府性基金或國有資本經(jīng)營預算收入、動用預算穩(wěn)定調節(jié)基金或預備費等方式籌措資金償還，必要時可以處置政府資產(chǎn)。對政府提供擔保或承擔必要救助責任的或有債務，政府無力承擔相應責任時，也按照上述原則處理。
②以政府性基金收入作為償債來源的專項債務，因政府性基金收入不足造成債務違約的，在保障部門基本運轉和履職需要的前提下，通過調入項目運營收入、調減債務單位行業(yè)主管部門投資計劃、處置部門和債務單位可變現(xiàn)資產(chǎn)、調整部門預算支出結構、扣減部門經(jīng)費等方式籌集資金償還債務。對部門提供擔保形成的或有債務，政府無力承擔相應責任時，也按照上述原則處理。
�、垡騻鶛嗳瞬煌庾兏鼈鶛鄠鶆贞P系或不同意置換，導致存量政府債務無法在規(guī)定期限內依法轉換成政府債券的，原有債權債務關系不變，由債務單位通過安排單位自有資金、處置資產(chǎn)等方式自籌資金償還。若債務單位無力自籌資金償還，可按市場化
10 原則與債權人協(xié)商進行債務重組或依法破產(chǎn)，政府在出資范圍內承擔有限責任。對政府或有債務，也按上述原則處理。
�、艹霈F(xiàn)債務風險事件后，在恢復正常償債能力前，除國務院確定的重點項目外，原則上不得新上政府投資項目。在建政府投資項目能夠緩建的，可以暫停建設，騰出資金依法用于償債。
(2)市債務管理領導小組或債務應急領導小組認為確有必要時，可以啟動財政重整計劃。年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出 10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出 10%的，市債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。
(3)市政府將債務風險應急處置情況向省政府報備。
可能引發(fā)群體性事件的，及時通報相關單位做好應對處置準備。
4.1.2
Ⅲ級（較大）債務風險事件應急響應 除采�、艏墸ㄒ话悖﹤鶆诊L險事件應對措施外，還采取以下升級應對措施：
(1)市債務管理領導小組轉為債務應急領導小組，將債務風險情況和應急處置方案專題向上級債務管理領導小組報告。
(2)市政府償還省政府代發(fā)的到期政府債券（包括一般債券和專項債券）有困難時，將申請由上級財政先行代墊償還，事后扣回。
(3)市政府將債務風險應急處置進展情況和處置結果上報省政府，并抄送省財政廳。
4.1.3
Ⅱ級（重大）債務風險事件應急響應 除采�、艏墸ㄒ话悖�、Ⅲ級（較大）債務風險事件應對措施外，還采取以下升級應對措施：
統(tǒng)籌本級財力仍無法解決到期債務償債缺口并且影響政府正常運轉或經(jīng)濟社會穩(wěn)定的，可以向省級債務應急領導小組申請
11 救助，申請內容主要包括債務風險情況說明、應急方案及已采取的應急措施、需上級政府幫助解決的事項等。
4．1.4
I 級（特大）債務風險事件應急響應 除采�、艏墸ㄒ话悖�、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）債務風險事件應對措施外，還采取以下升級應對措施：
建立債務風險處置信息定期向省級債務應急領導小組報告的機制，重大事項必須立即報告。
4.2 地方政府財政重整計劃 實施地方政府財政重整計劃必須依法履行相關程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，要注重與金融政策協(xié)調，加強與金融機構的溝通，不得因為償還債務本息影響政府基本公共服務的提供。財政重整計劃包括但不限于以下內容：
�。�1）拓寬財源渠道。加大清繳欠稅欠費力度，確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府資源性收入。除法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的財稅優(yōu)惠政策外，可以暫停其他財稅優(yōu)惠政策，待風險解除后恢復。
�。�2）優(yōu)化支出結構。財政重整期內，除必要的基本民生支出和政府有效運轉支出外，視債務風險事件等級，本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。一是壓縮基本建設支出。不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目；不得設立各類需要政府出資的投資基金等，已設立的應當制定分年退出計劃并嚴格落實。二是壓縮政府公用經(jīng)費。實行公務出國（境）、培訓、公務接待等項目“零支出”，大力壓縮政府咨詢、差旅、勞務等各項支出。三是控制人員福利開支。機關事業(yè)單位暫停新增人員，必要時采取核減機構編制、人員等措施；壓減直至取消編制外聘用人員支出。四是清理各類對企事業(yè)單位的補助補貼。暫停或者取消本地出臺的各類獎勵、對企業(yè)的政策性補貼和貼息、非基本民生類補貼等。五是調整過高支出標準，優(yōu)先保障國家
12 出臺的教育、社保、醫(yī)療、衛(wèi)生等重大支出政策，本地支出政策標準不得超過國家統(tǒng)一標準。六是暫停土地出讓收入各項政策性計提。土地出讓收入扣除成本性支出后應全部用于償還債務。
（3）處置政府資產(chǎn)。指定機構統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有股權等，結合市場情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務。
�。�4）申請省級救助。采取上述措施后，市財政收支仍難以平衡的，可以向省政府申請臨時救助，包括但不限于：代償部分政府債務，加大財政轉移支付力度，減免部分專項轉移支付配套資金。待財政重整計劃實施結束后，由省政府自行決定是否收回相關資金。
�。�5）加強預算審查。實施財政重整計劃后，市政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項，在依法報市人民代表大會或其常委會審查批準的同時，必須報上級政府備案。
�。�6）改進財政管理。實施中期財政規(guī)劃管理，妥善安排財政收支預算，嚴格做好與化解政府性債務風險政策措施的銜接。
4.3 輿論引導 根據(jù)處置債務風險事件的需要，市債務應急領導小組應當及時跟蹤和研判輿情，健全新聞發(fā)布制度，指定專門的新聞發(fā)言人，統(tǒng)一對外發(fā)布信息，正確引導輿論。
4.4 應急終止 地方政府性債務風險得到緩解、控制，市政府實現(xiàn)財政重整目標，經(jīng)上級政府債務管理領導小組或債務應急領導小組同意，終止應急措施。
5 后期處置 5.1 應急處置記錄及總結
13 在債務風險事件應急處置過程中，應當詳盡、具體、準確地做好工作記錄，及時匯總、妥善保管有關文件資料。應急處置結束后，要及時形成書面總結，向市人民代表大會常委會和上級政府報告。
5.2 評估分析 建立健全債務風險事件應急處置情況評估機制。評估內容主要包括：債務風險事件形成原因、應急響應過程、應急處置措施、應急處置效果以及對今后債務管理的持續(xù)影響等。相關部門要根據(jù)評估結果，及時總結經(jīng)驗教訓，修訂完善應急處置預案。債務風險事件應急處置結束后，市債務管理領導小組要在15日內組織開展評估分析，并向上級債務管理領導小組報告。
6 保障措施 6.1 通信保障 債務風險單位要保持應急指揮聯(lián)絡暢通，指定聯(lián)絡員，提供單位地址、辦公電話、手機、傳真、電子郵箱等多種聯(lián)系方式。
6.2 人力保障 加強政府性債務管理隊伍建設，提高相關人員政策理論、日常管理、風險監(jiān)測、應急處置、輿情應對等業(yè)務能力。債務風險單位要安排專門人員具體落實相關工作。
6.3 資源保障 債務風險單位要統(tǒng)籌使用單位自有資金、資產(chǎn)等可償債資源，為償還債務提供必要保障。
6.4 安全保障 應急處置過程中，對可能影響公共安全和社會穩(wěn)定的事件，要提前防范、及時控制、妥善處理；要遵守保密規(guī)定，加強涉密信息管理，嚴格控制知悉范圍。
6.5 技術儲備與保障
14 市債務應急領導小組可以根據(jù)需要建立咨詢機制，抽調有關專業(yè)人員組成債務風險事件應急專家組，參加應急處置工作，提供技術、法律等方面支持。
6.6 責任追究 6.6.1 違法違規(guī)責任范圍 （1）違反《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律規(guī)定的下列行為：
政府債務余額超過經(jīng)批準的政府債務限額； 政府及其部門通過發(fā)行地方政府債券以外的方式舉借政府債務，包括但不限于通過企事業(yè)單位舉借政府債務； 舉借政府債務沒有明確的償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源； 政府或其部門違反法律規(guī)定，為單位和個人的債務提供擔保； 銀行業(yè)金融機構違反法律、行政法規(guī)以及國家有關銀行業(yè)監(jiān)督管理規(guī)定的； 政府債務資金沒有依法用于公益性資本支出； 增加舉借政府債務未列入預算調整方案報本級人民代表大會常委會批準； 未按規(guī)定對舉借政府債務的情況和事項作出說明、未在法定期限內向社會公開； 其他違反法律規(guī)定的行為。
�。�2）違反《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等有關政策規(guī)定的下列行為：
政府及其部門在預算之外違法違規(guī)舉借債務； 金融機構違法違規(guī)向地方政府提供融資，要求地方政府違法違規(guī)提供擔保； 政府及其部門挪用債務資金或違規(guī)改變債務資金用途； 政府及其部門惡意逃廢債務； 債務風險發(fā)生后，隱瞞、遲報或授意他人隱瞞、謊報有關情況； 其他違反財政部等部門制度規(guī)定的行為。
15 6.6.2 責任追究程序 （1）市債務管理領導小組組織有關部門，對發(fā)生地方政府性債務風險的單位開展專項調查或專項審計，核實認定債務風險責任，提出處理意見，形成調查或審計報告，報市政府審定。
（2）市政府將地方政府性債務風險處置納入政績考核范圍。視債務風險事件形成原因和時間等情況，有關任免機關、監(jiān)察機關、銀監(jiān)部門根據(jù)有關責任認定，依紀依法對相關責任單位和人員進行責任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機關進行處理。
7 附則 7.1 預案管理 本預案由市財政局制訂，報市政府批準后實施。本預案實施后，市財政局應會同有關部門組織宣傳、培訓，加強業(yè)務指導，并根據(jù)實施情況適時進行評估和修訂。
7.2 預案解釋 本預案由市財政局負責解釋。
7.3 預案實施時間 本預案自印發(fā)之日起實施。
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