摘要：轉(zhuǎn)移支付是地方政府債務(wù)的重要影響因素之一，雖然已經(jīng)有少量文獻(xiàn)研究了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響，但是 2014 年以來(lái)中央不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，同時(shí)中央對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管不斷收緊，這很可能會(huì)改變轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響。本文使用全國(guó) 30 個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)，對(duì)比分析了轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整前后兩類轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響。實(shí)證結(jié)果表明：一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響在 2014 年前后始終不顯著，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響在 2014 年之前顯著為正，2014 年之后則不再顯著�？梢�(jiàn)，近年來(lái)中央對(duì)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管已經(jīng)起到了成效，有助于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。不過(guò)，進(jìn)一步分析表明，對(duì)于基建投資規(guī)模較大的地區(qū)而言，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付仍然會(huì)帶動(dòng)地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張。有鑒于此，中央政府需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)管，重點(diǎn)防范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可能引發(fā)的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付；地方政府債務(wù)；隱性債務(wù)；基建投資 出 一、問(wèn)題的提出

　 近年來(lái)，中國(guó)的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重，地方政府所面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。IMF 數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的政府債務(wù)率（中央政府債務(wù)、地方政府顯性債務(wù)與地方政府隱性債務(wù)之和占 GDP 的比重）已經(jīng)從 2014 年的 52.351%升至 2019 年的 80.190%，預(yù)

　計(jì)到 2024 年還將進(jìn)一步升至 101.453%，漲幅超過(guò) 20 個(gè)百分點(diǎn)，這一漲幅在全世界范圍內(nèi)處于絕對(duì)高位，既高于美國(guó)和日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，也高于印度、巴西、南非、俄羅斯等新興經(jīng)濟(jì)體。[1]伴隨著債務(wù)負(fù)擔(dān)的不斷加劇和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不斷上升，地方政府提供教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等公共物品的財(cái)力將會(huì)難以得到保障，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的積極財(cái)政政策可能也難以落實(shí)到位。正因如此，很有必要探尋地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)張的原因，進(jìn)而找到防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效對(duì)策。

　 在財(cái)政分權(quán)的體制下，轉(zhuǎn)移支付是中國(guó)地方政府債務(wù)不斷增長(zhǎng)的原因之一。從過(guò)去近 20 年的政策實(shí)踐來(lái)看，雖然轉(zhuǎn)移支付在改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共產(chǎn)品供給等方面起到了顯著成效，但是也存在著結(jié)構(gòu)不合理、信息不透明、資金使用不規(guī)范等問(wèn)題，由此引發(fā)了較為嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，致使地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增長(zhǎng)[2]-[4]。有鑒于此，近年來(lái)中央在不斷加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管的同時(shí)，也不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度。其中，一個(gè)重點(diǎn)改革方向是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比、降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比。[5]-[6]財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，一般性轉(zhuǎn)移支付占比已經(jīng)從 2014 年的 58.248%提高到了 2017 年的 61.813%，2018 年更是大幅提高到 89.762%。①大量研究表明，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特征存在顯著差異，導(dǎo)致它們對(duì)政府支出、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等的影響也存在顯著差異[7]-[10]，那么，伴隨著轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，二者對(duì)地方政府債務(wù)的影響是否也會(huì)發(fā)生變化？

　是否能夠降低地方政府債務(wù)規(guī)模？找到這些問(wèn)題的答案將有助于更好地防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　 通過(guò)梳理文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的縣級(jí)財(cái)政解困效應(yīng)、基本公共服務(wù)均等化效應(yīng)、財(cái)政支出擴(kuò)張效應(yīng)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)等方面的研究已經(jīng)較為豐富[7]。相比之下，研究轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)影響的文獻(xiàn)仍然較為匱乏，而且已有研究主要可以分為兩類。一類文獻(xiàn)從理論層面分析了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響，另一類文獻(xiàn)基于省級(jí)層面或地級(jí)市層面的數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。理論層面的研究，主要包括郭玉清等[3]和賈俊雪等[4]。其中，郭玉清等[3]在財(cái)政分權(quán)架構(gòu)下，構(gòu)建了內(nèi)嵌政治激勵(lì)的博弈模型，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付引發(fā)的救助預(yù)期會(huì)激勵(lì)地方政府舉債融資。賈俊雪等[4]通過(guò)構(gòu)建政府競(jìng)爭(zhēng)模型，分析了各類轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響。②實(shí)證層面的研究，主要包括鐘輝勇和陸銘[2]、賀俊等[11]-[12]、洪源等[13]、丁杰[14]以及李麗珍和劉金林[15]。除了鐘輝勇和陸銘[2]使用的是地級(jí)市數(shù)據(jù)，其他文獻(xiàn)全部采用了省級(jí)數(shù)據(jù)，而且這些研究普遍發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付會(huì)加大地方政府的債務(wù)規(guī)模。

　 已有文獻(xiàn)對(duì)把握轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響大有裨益，不過(guò)仍然存在幾點(diǎn)不足。第一，已有文獻(xiàn)使用的地方政府債務(wù)的測(cè)度指標(biāo)有待完善。關(guān)于中國(guó)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各界普遍認(rèn)為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇，其中隱性債務(wù)比顯性債務(wù)占比更高、風(fēng)險(xiǎn)更大[16]，但是目前官方并未公布地方政府的隱性債務(wù)數(shù)據(jù)，因

　此相關(guān)研究只能尋求替代性測(cè)度指標(biāo)。其中，鐘輝勇和陸銘[2]以及賀俊等[11]使用城投債替代地方政府債務(wù)，賀俊等[12]使用本級(jí)財(cái)政支出與本級(jí)財(cái)政收入之差衡量地方政府債務(wù)，洪源等[13]基于審計(jì)署 2010年和 2013 年公布的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)推算其他年份的數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，這些測(cè)算方法都難以全面準(zhǔn)確地反映中國(guó)的地方政府債務(wù)規(guī)模。此外，李麗珍和劉金林[15]嘗試將地方政府對(duì)國(guó)企的救助債務(wù)等隱性債務(wù)考慮在內(nèi)，但是這樣的“加法”難免會(huì)遺漏部分隱性債務(wù)。第二，2014 年以來(lái)，中央逐步完善轉(zhuǎn)移支付制度，一般性轉(zhuǎn)移支付占比不斷升高，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比不斷降低，這很可能會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方債務(wù)的影響產(chǎn)生變化，但是已有研究并未對(duì)此進(jìn)行深入分析。第三，已有研究大都從道德風(fēng)險(xiǎn)的視角解釋轉(zhuǎn)移支付影響地方政府舉債行為的原因，但是沒(méi)有展開(kāi)進(jìn)一步的機(jī)制分析。

　 為了彌補(bǔ)已有研究的不足，本文將使用 2010—2017 年中國(guó)30 個(gè)省份（不含西藏）的面板數(shù)據(jù)，深入研究轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響。與已有研究相比，本文主要有如下幾方面創(chuàng)新：第一，本文使用更加準(zhǔn)確可靠的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響。本文借鑒劉哲希等[17]的方法，對(duì)各省份的地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了詳細(xì)估算，特別是將顯性債務(wù)和隱性債務(wù)同時(shí)考慮在內(nèi)，得到了更加可靠的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)。第二，本文對(duì)比分析了 2014 年前后轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響是否發(fā)生了變化，從而對(duì) 2014 年之后中央實(shí)施的轉(zhuǎn)移

　支付改革措施的影響加以判斷。第三，本文不僅從道德風(fēng)險(xiǎn)的視角解釋了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響機(jī)制，而且使用中介效應(yīng)方法檢驗(yàn)了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響機(jī)制，有助于更好地提出防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)之策。

　 ————①此處一般性轉(zhuǎn)移支付的占比，指的是一般性轉(zhuǎn)移支付占一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之和的比重。之所以一般性轉(zhuǎn)移支付的占比在 2018 年比 2017 年大幅升高，是因?yàn)橹醒雽⒋罅抗餐�事�?quán)轉(zhuǎn)移支付從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付。②賈俊雪等[4]將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分為了民生性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和生產(chǎn)性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類。其中，民生性轉(zhuǎn)移支付指的是用于教育、醫(yī)療和住房保障等領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付，生產(chǎn)性轉(zhuǎn)移支付指的是用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付。———— 設(shè) 二、理論分析與研究假設(shè) （一）2014 年以來(lái)的相關(guān)制度背景概述

　 2014 年以來(lái)，中央針對(duì)于轉(zhuǎn)移支付和地方政府債務(wù)，均出臺(tái)了一系列改革舉措和加強(qiáng)監(jiān)管的方案，這很可能會(huì)顯著改變轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響。有鑒于此，在理論分析和實(shí)證研究之前，首先對(duì)相關(guān)的制度背景進(jìn)行梳理。

　 轉(zhuǎn)移支付制度變遷的主要方向是，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的占比、降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比，并且加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管。關(guān)于轉(zhuǎn)移支付相關(guān)制度背景的變化，2014 年底出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》是頗具代表性的

　政策文件，該文件指出要加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理：一方面，“以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制”，并且明確提出“逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到 60%以上”；另一方面，“清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，并且專門(mén)指出“除按照國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，中央在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金” [5]。隨后，財(cái)政部于 2015 年先后出臺(tái)《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕16 號(hào)）[18]以及《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕230 號(hào)）[19]，不斷強(qiáng)化對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理和監(jiān)督。2018 年初，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6 號(hào)）[20]，“在一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付”，其本質(zhì)是將此前的大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目以“共同財(cái)政事權(quán)”的名義放到一般性轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中，以提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，這一舉措大幅提高了一般性轉(zhuǎn)移支付占比，一般性轉(zhuǎn)移支付占一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的比重從2017 年的 61.813%驟增至 2018 年的 89.762%。

　 地方政府債務(wù)制度變遷的主要方向是，“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”，允許地方政府通過(guò)發(fā)債籌集資金，但是對(duì)地方投融資平臺(tái)相關(guān)的債務(wù)則明令禁止。雖然早在 2010 年國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）[21]，開(kāi)始強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管，財(cái)政部等部委也在

　2012 年聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463 號(hào)）[22]，但是更具影響力的文件是國(guó)務(wù)院 2014 年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)）[23]，也就是常說(shuō)的“43 號(hào)文”。該文件首次“賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限”（“開(kāi)前門(mén)”），而且“堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債”，“政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借”（“堵后門(mén)”），從而使得地方政府難以通過(guò)投融資平臺(tái)舉債，地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)的來(lái)源受到明顯監(jiān)管。2017 年 12 月審計(jì)署發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債、遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》[24]，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”，而且采取“終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”的監(jiān)管思路，從而再度提升了中央對(duì)地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)管強(qiáng)度。

　（二）理論機(jī)制與研究假設(shè)

　 理論上，轉(zhuǎn)移支付既可能促使地方政府債務(wù)減少，也可能促使地方政府債務(wù)增加。一方面，中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付是無(wú)償?shù)难a(bǔ)助，有助于減輕地方政府面臨的財(cái)政壓力和財(cái)政缺口，從而減少地方政府債務(wù)。另一方面，轉(zhuǎn)移支付會(huì)引發(fā)較為突出的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從而激勵(lì)地方政府?dāng)U大舉債規(guī)模。較為常見(jiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)是“公共池問(wèn)題”和預(yù)算軟約束問(wèn)題[2][13][25]。所謂“公共池問(wèn)題”，是指轉(zhuǎn)移支付的收益由某一特定地區(qū)獲得，但是其成本卻是由整個(gè)國(guó)家的所有地區(qū)共同分擔(dān)，因?yàn)橹醒胝�府�?huì)向全國(guó)征稅從而為轉(zhuǎn)移支付融資。由此，“公共池問(wèn)題”將會(huì)刺激地方政府通過(guò)

　支出競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得中央的轉(zhuǎn)移支付，從而導(dǎo)致地方政府支出擴(kuò)張、債務(wù)規(guī)模膨脹[26]。所謂預(yù)算軟約束問(wèn)題，是指中央政府通常會(huì)對(duì)陷入財(cái)政困難的地方政府進(jìn)行“兜底”救助，一旦地方政府事先形成救助預(yù)期，很可能會(huì)進(jìn)行策略性舉債[3]，由此出現(xiàn)“轉(zhuǎn)移支付越多-舉債越多”的局面[27-29]。上述兩方面原因的存在，導(dǎo)致從理論層面分析轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響時(shí)，難有定論。

　 針對(duì)中國(guó)的實(shí)證研究大都發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付會(huì)導(dǎo)致中國(guó)的地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張[11]-[15]。這主要是因?yàn)�，�?GDP 為核心的地方官員考核機(jī)制使得地方政府擁有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)，從而使得道德風(fēng)險(xiǎn)起到了決定性作用。不過(guò)，進(jìn)一步分類之后，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響很可能是不同的。究其原因，2014 年之前，中央要求地方對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付提供配套資金，從而完成特定的目的，由此使得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金能夠直接帶動(dòng)地方政府的投資活動(dòng)。相比之下，一般性轉(zhuǎn)移支付的用途不受限，可以由地方政府統(tǒng)一調(diào)配使用，而且無(wú)需提供配套資金。據(jù)此，本文提出如下假設(shè)：

　 假設(shè) 1：2014 年之前，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付會(huì)顯著刺激地方政府債務(wù)增長(zhǎng)，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響不顯著。

　 但是，2014 年之后，中央加強(qiáng)了對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管，相繼出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕71 號(hào)）[5]等重要文件。在改革和政策實(shí)踐過(guò)程中，中央大幅減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、并且很大程度上取消

　了地方政府配套資金的要求，將大量的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付。在此情形下，地方政府通過(guò)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行資金配套，進(jìn)而擴(kuò)張債務(wù)的機(jī)制不復(fù)存在。換言之，以往由專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所要求的配套資金引發(fā)的地方政府“被動(dòng)負(fù)債”機(jī)制在 2014 年之后不復(fù)存在，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的刺激效果將會(huì)明顯削弱。據(jù)此，本文提出如下假設(shè)：

　 假設(shè) 2：2014 年之后，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響都不再顯著。

　 在分析了轉(zhuǎn)移支付可能會(huì)因?yàn)榈赖嘛L(fēng)險(xiǎn)刺激地方政府債務(wù)擴(kuò)張這一核心問(wèn)題之后，另一個(gè)更深層次的問(wèn)題是，地方政府究竟通過(guò)什么機(jī)制引發(fā)了債務(wù)的增長(zhǎng)？對(duì)此，大多數(shù)已有文獻(xiàn)并沒(méi)有進(jìn)行深入研究。本文認(rèn)為，之所以轉(zhuǎn)移支付能夠顯著刺激地方政府增加財(cái)政支出、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其根源在于以 GDP 為核心的地方官員考核機(jī)制，而地方政府主導(dǎo)的基建投資在其中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。付文林和沈坤榮[30]以及范子英[31]等研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付刺激地方政府支出擴(kuò)張的過(guò)程中，對(duì)基建投資相關(guān)支出的刺激作用尤為明顯。事實(shí)上，這與尹恒和朱虹[32]、郭新強(qiáng)和胡永剛[33]、陳思霞和盧盛峰[34]等研究所強(qiáng)調(diào)的地方政府財(cái)政支出“重基建、輕民生”的特征是一致的。有鑒于此，本文認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付會(huì)刺激地方政府增加基建投資，進(jìn)而引發(fā)債務(wù)擴(kuò)張。

　 不過(guò)，2014 年之后，中央加強(qiáng)了對(duì)地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)的管控，2017 年的全國(guó)金融工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)地方黨

　委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”。在中央的強(qiáng)監(jiān)管之下，近年來(lái)基建投資增速明顯放緩，預(yù)計(jì) 2014 年之后基建投資這一機(jī)制可能已經(jīng)減弱。據(jù)此，本文提出如下假設(shè)：

　 假設(shè) 3：2014 年之前，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付刺激債務(wù)增長(zhǎng)的重要機(jī)制之一是通過(guò)基建投資實(shí)現(xiàn)的，2014 年之后該機(jī)制不復(fù)存在。

　計(jì) 三、研究設(shè)計(jì) （一）模型構(gòu)建

　 綜合考慮轉(zhuǎn)移支付和地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)的可得性，本文將使用中國(guó)的省級(jí)面板數(shù)據(jù)研究轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響，基準(zhǔn) 回 歸 主 要 使 用 如 下 回 歸 模 型 ：

�。ǘ�）變量選取和數(shù)據(jù)來(lái)源 1.被解釋變量：地方政府債務(wù)

　 本文主要使用的被解釋變量是地方政府債務(wù)，包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。由于目前尚無(wú)地方政府債務(wù)的官方數(shù)據(jù)，相關(guān)研究大都進(jìn)行估算。其中，劉哲希等[17]從地方融資平臺(tái)有息債務(wù)的視角，對(duì)地方融資平臺(tái)的債務(wù)余額進(jìn)行了較為全面的估算。具體而言，雖然目前尚無(wú)隱性債務(wù)的具體定義、涵蓋范疇，但是使用

　有息債務(wù)能夠最大限度地覆蓋地方政府的隱性債務(wù)。因?yàn)椋�不管是發(fā)行城投債、其他票據(jù)，還是向銀行借款，抑或是其他形式的借債，都需要或多或少地向?qū)Ψ街Ц侗匾�的利息。具體測(cè)算包括如下幾個(gè)步驟：第一步，統(tǒng)計(jì)全國(guó)所有公開(kāi)披露信息的地方融資平臺(tái)公司的相關(guān)數(shù)據(jù)，并將每家地方融資平臺(tái)公司的長(zhǎng)期借款余額、短期借款余額、應(yīng)付債券余額、應(yīng)付票據(jù)余額、一年內(nèi)到期的非流動(dòng)性負(fù)債余額等所有有息債務(wù)進(jìn)行加總，得到每一家地方融資平臺(tái)公司的有息債務(wù)余額；第二步，根據(jù)歸屬地，將地方融資平臺(tái)公司進(jìn)行匯總，計(jì)算得到全國(guó)每一個(gè)�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的地方融資平臺(tái)有息債務(wù)余額；第三步，由于部分地方融資平臺(tái)債務(wù)已經(jīng)納入財(cái)政預(yù)算的債務(wù)管理范圍，所以需要將這一部分債務(wù)從隱性債務(wù)中剔除。

　 正如劉哲希等[17]所述，基于這一做法計(jì)算得到的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模與 IMF[1]的測(cè)算結(jié)果較為接近，從而佐證了這一方法的科學(xué)性與可靠性。①在實(shí)證過(guò)程中，本文將地方政府債務(wù)增量（ln_debt）的對(duì)數(shù)值作為被解釋變量。之所以使用債務(wù)增量，是因?yàn)槊恳荒甑霓D(zhuǎn)移支付都是增量形式，使用債務(wù)增量能夠更好地與轉(zhuǎn)移支付相對(duì)應(yīng)，從而直觀地解釋轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響。

　2.核心解釋變量：轉(zhuǎn)移支付

　 本文使用的核心解釋變量是轉(zhuǎn)移支付，包括一般性轉(zhuǎn)移支付（ln_trans_spe）和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（ln_trans_gen）。自 1994 年

　實(shí)施分稅制財(cái)政體制以來(lái)，轉(zhuǎn)移支付所包含的具體項(xiàng)目經(jīng)歷過(guò)多次調(diào)整，2009 年以來(lái)則簡(jiǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。需要說(shuō)明的是，2018 年以來(lái)，中央對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)下所包含的內(nèi)容和統(tǒng)計(jì)口徑進(jìn)行了大幅調(diào)整，將大量轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范疇調(diào)整到一般性轉(zhuǎn)移支付的范疇，并且以“共同財(cái)政事權(quán)”的名義存在。為了確保統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，以避免統(tǒng)計(jì)口徑大幅調(diào)整所導(dǎo)致的系統(tǒng)性偏差，本文基于轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)情況，將樣本時(shí)間段界定為 2010—2017 年。

　3.控制變量

　 在基準(zhǔn)回歸中，本文參照相關(guān)文獻(xiàn)的做法，主要選擇如下控制變量。第一，地方政府?dāng)U張債務(wù)的重要原因是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，由此經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況成為了政府債務(wù)的重要決定因素，本文用 GDP增速（gdp）測(cè)度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況。第二，地方政府官員在追求考核績(jī)效時(shí)，通常關(guān)注與兄弟省份之間的相對(duì)排名。地方政府為了提升 GDP 規(guī)模的排名，會(huì)加大力度拉動(dòng)增長(zhǎng)，從而影響地方政府債務(wù)，因此本文將 GDP 規(guī)模排名（gdp_rank）作為控制變量。第三，地方政府債務(wù)的很大一部分源于銀行貸款，而這與貨幣政策的松緊程度密切相關(guān)，貨幣政策寬松將會(huì)為地方政府舉債創(chuàng)造良好的資金緩解，貨幣政策緊縮則不利于地方政府舉債，為此本文將金融機(jī)構(gòu)人民幣一般貸款加權(quán)平均利率（interest）作為貨幣政策的測(cè)度指標(biāo)引入基準(zhǔn)回歸方程。第四，中國(guó)的老齡化正在快速加劇，老齡化將會(huì)導(dǎo)致地方政府的養(yǎng)老支出增加、稅收收入減

　少，從而加重政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，因此有必要將老齡化率（aging）納入控制變量范疇。

　 在穩(wěn)健性檢驗(yàn)部分，本文還將引入另外四個(gè)控制變量，從而在更大程度上控制相關(guān)因素的影響。這些變量分別是：一般公共預(yù)算支出與一般公共預(yù)算收入之比（fd）、城鎮(zhèn)化率（urban）、對(duì)外開(kāi)放程度（ln_trade）、人均 GDP 排名（p_gdp_rank）。事實(shí)上，賀俊等[11-12]、洪源等[13]、丁杰[14]、李麗珍和劉金林[15]、陳小亮等[35]等已有文獻(xiàn)或多或少地考慮了這些控制變量。需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，如本文假設(shè) 3 所述，基建投資是地方政府債務(wù)的重要決定因素之一，不過(guò)考慮到本文將專門(mén)使用中介效應(yīng)方法檢驗(yàn)基建投資（ln_infra）的影響，而該方法下中介變量通常不放入控制變量的范疇，因此基準(zhǔn)回歸中暫不考慮基建投資的影響，中介效應(yīng)部分再重點(diǎn)考察。

　 表 1 詳細(xì)列出了本文所使用的被解釋變量、解釋變量、控制變量和中介變量的含義、標(biāo)識(shí)和統(tǒng)計(jì)性描述。其中，地方政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付、貿(mào)易開(kāi)放度、基建投資的單位全部是億元；利率、老齡化率、城鎮(zhèn)化率、一般公共預(yù)算收支之比、GDP 排名和人均GDP 排名都沒(méi)有單位。如前所述，由于 2009 年之前和 2018 年之后轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)計(jì)口徑均存在明顯差異，因此本文選擇2010—2017 年全國(guó) 30 個(gè)省份（不含西藏）的面板數(shù)據(jù)作為樣本期間。關(guān)于數(shù)據(jù)來(lái)源，除了債務(wù)指標(biāo)是根據(jù)劉哲希等[17]的方法計(jì)算得到的，其余指標(biāo)全部直接來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和財(cái)政部網(wǎng)站，

　或者根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得到。在實(shí)證分析之前，為了避免極端值的影響，本文使用 winsor2 命令進(jìn)行了 1%和 99%的縮尾處理。此外，還判斷了所選取變量之間是否存在多重共線性問(wèn)題。結(jié)果顯示，在基準(zhǔn)回歸的所有方程中，本文所選取變量的方差膨脹因子（VIF）都小于 4，而且均值都小于 3。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則，當(dāng)單個(gè)變量的 VIF 不超過(guò) 10 或所有變量 VIF 的均值不超過(guò) 6 時(shí)，可以認(rèn)為不存在多重共線性問(wèn)題。有鑒于此，本文基準(zhǔn)回歸中所選擇的變量不存在多重共線性問(wèn)題。進(jìn)一步地，在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中加入 4 個(gè)控制變量之后，所有回歸中 VIF 的平均值都小于 6，因此總體來(lái)看本文所選擇的變量之間不存在明顯的多重共線性問(wèn)題。

　————①需要說(shuō)明的是，使用該方法計(jì)算地方政府隱性時(shí)，個(gè)別省份的個(gè)別年份算出來(lái)的結(jié)果是負(fù)數(shù)，這可能是因?yàn)椴糠值胤饺谫Y平臺(tái)的信息披露不全所導(dǎo)致的。為了便于計(jì)算和分析，將負(fù)數(shù)視為 0 進(jìn)行處理。————

　析 四、實(shí)證分析

　 本節(jié)將細(xì)致考察轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響，主要包括兩部分內(nèi)容。一是，基于基準(zhǔn)回歸方程（1），對(duì)比分析 2014 年前后轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響。二是，從多個(gè)角度進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，進(jìn)一步證實(shí)基準(zhǔn)回歸結(jié)果的可靠性。

�。ㄒ唬┗鶞�(zhǔn)回歸結(jié)果

　基準(zhǔn)回歸的結(jié)果如表 2 所示。從表 2 第（1）列和第（2）列可以看出，2014 年之前，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷增長(zhǎng)，并且該結(jié)果在 5%的顯著性水平下顯著。相比之下，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響并不顯著，由此可知假設(shè) 1 得到驗(yàn)證。進(jìn)一步地，從表 2 第（3）列和第（4）列可以看出，2014年之后，無(wú)論是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還是一般性轉(zhuǎn)移支付，都不會(huì)對(duì)地方政府債務(wù)產(chǎn)生刺激作用，由此可知假設(shè) 2 得到驗(yàn)證。具體而言，在 2014 年之前，由于中央下發(fā)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要地方政府配套資金，這很容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)增長(zhǎng)。不過(guò)，在 2014 年之后，由于中央對(duì)地方政府債務(wù)和轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管雙雙趨緊，并且專門(mén)強(qiáng)調(diào)，“中央在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金”，由此導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的刺激作用不再顯著。與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相比，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響在 2014 年前后均不顯著，可見(jiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題比專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要弱。

�。ǘ�）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

　 首先，考慮內(nèi)生性問(wèn)題。由于各省獲得的轉(zhuǎn)移支付并不是隨機(jī)的，可能存在某些不可觀測(cè)的變量同時(shí)影響轉(zhuǎn)移支付和政府債務(wù)，進(jìn)而導(dǎo)致方程（1）的回歸結(jié)果因內(nèi)生性問(wèn)題而產(chǎn)生偏差。不僅如此，轉(zhuǎn)移支付在一定程度上被視為中央對(duì)地方政府的救助，債務(wù)負(fù)擔(dān)偏重的省份獲得的轉(zhuǎn)移支付會(huì)偏多，導(dǎo)致二者之間存在反向因果關(guān)系，這同樣會(huì)帶來(lái)內(nèi)生性問(wèn)題�？梢�(jiàn)，需要對(duì)內(nèi)生性

　問(wèn)題加以考慮。不過(guò)，正如吳敏等[10]①所述，在中國(guó)的制度背景下，為轉(zhuǎn)移支付尋找工具變量是十分困難的，在使用省級(jí)數(shù)據(jù)的時(shí)候這一困難尤為突出。有鑒于此，本文主要使用滯后 1 期的解釋變量進(jìn)行回歸，從而部分地消除內(nèi)生性問(wèn)題。回歸結(jié)果如表3 的 Panel A 部分所示�？梢钥闯�，考慮內(nèi)生性之后的回歸結(jié)果與基準(zhǔn)回歸保持一致。

　 其次，增加控制變量。為了進(jìn)一步驗(yàn)證基準(zhǔn)回歸結(jié)果的可靠性，在基準(zhǔn)模型基礎(chǔ)上增加一般公共預(yù)算支出與一般公共預(yù)算收入之比（fd）、城鎮(zhèn)化率（urban）、對(duì)外開(kāi)放程度（ln_trade）、人均 GDP 排名（p_gdp_rank）這 4 個(gè)控制變量，從而避免遺漏變量導(dǎo)致的估計(jì)偏差。從表 3 的 Panel B 部分來(lái)看，加入控制變量之后，基準(zhǔn)回歸結(jié)果仍然成立，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響在 2014 年前后都不顯著，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響在 2014年之前顯著為正，但是 2014 年之后則不再顯著。

　最后，不再對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行縮尾處理。在基準(zhǔn)回歸的時(shí)候，為了避免極端值的影響，本文對(duì)前后 1%的極端值進(jìn)行了縮尾處理。作為穩(wěn)健性檢驗(yàn)，此處不再進(jìn)行縮尾處理，直接使用原始數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，結(jié)果如表 3 的 Panel C 部分所示�？梢钥闯�，此時(shí)的回歸結(jié)果與基準(zhǔn)回歸仍然一致，從而進(jìn)一步證實(shí)了假設(shè) 1 和假設(shè) 2。

　————①進(jìn)一步地，本文還參照吳敏等[10]的做法，選擇用全國(guó)范圍內(nèi)某一類轉(zhuǎn)移支付的總額與中西部地區(qū)虛擬變量的交互項(xiàng)作為各個(gè)省份所獲得的該類型轉(zhuǎn)移支付的工具變量，使用 2SLS方法回歸發(fā)現(xiàn)，此時(shí)的回歸結(jié)果仍然與基準(zhǔn)回歸保持一致，不過(guò)正如吳敏等[10]所提醒的，該工具變量是弱工具變量，因此文中沒(méi)有列出相關(guān)結(jié)果。———— 析 五、基于中介效應(yīng)的影響機(jī)制分析

　 如前所述，已有文獻(xiàn)在探尋轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響時(shí)，大都只是從道德風(fēng)險(xiǎn)的角度解釋了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響。與之相關(guān)的深層次問(wèn)題是，在道德風(fēng)險(xiǎn)的影響之下，地方政府究竟通過(guò)什么機(jī)制擴(kuò)大了債務(wù)融資的規(guī)模？找到這一問(wèn)題

　的答案，才能更加清晰地把握轉(zhuǎn)移支付影響地方政府債務(wù)的完整邏輯鏈條，從而更好地找到應(yīng)對(duì)之策。本文在假設(shè) 3 中提出，基建投資很可能是轉(zhuǎn)移支付影響地方政府債務(wù)的一條重要機(jī)制。在轉(zhuǎn)移支付引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)的驅(qū)動(dòng)之下，地方政府將大量財(cái)力投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)也導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張。本部分將使用中介效應(yīng)方法，檢驗(yàn)轉(zhuǎn)移支付是否真的通過(guò)基建投資這條機(jī)制刺激了地方政府債務(wù)的擴(kuò)張。

　 中介效應(yīng)方法是文獻(xiàn)中常用的機(jī)制分析方法之一。雖然中介效應(yīng)的具體檢驗(yàn)方法有多種，不過(guò)均存在一定的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)�？傮w而言，溫忠麟等[36]在 Sobel[37]以及 Baron 和 Kenny（1986）[38]等研究基礎(chǔ)上提出的中介效應(yīng)檢驗(yàn)程序能夠較好地控制第一類和第二類錯(cuò)誤的概率，因此得到了較為廣泛的應(yīng)用。有鑒于此，本文參考溫忠麟等[36]提出的中介效應(yīng)檢驗(yàn)步驟，設(shè)計(jì)如下方程組，以檢驗(yàn)基建投資是否具有中介效應(yīng)：

　從表 4 匯報(bào)的中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果可以看出，2014 年之前，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而言，基建投資的中介效應(yīng)是存在的，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的確可以通過(guò)增加基建投資，進(jìn)而刺激地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。正如付文林和沈坤榮[30]等研究所強(qiáng)調(diào)的，財(cái)政支出刺激地方政府增加財(cái)政支出的時(shí)候，對(duì)基建投資的刺激作用更加明顯，而這

　也是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所觸發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)行為的具體表現(xiàn)。不過(guò)，對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付而言，基建投資的中介效應(yīng)并不存在，這與基準(zhǔn)回歸的結(jié)論也是相契合的。表 4 的檢驗(yàn)結(jié)果還表明，2014 年之后不管是對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而言，還是對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付而言，基建投資的中介效應(yīng)不再成立，從而證實(shí)了假設(shè) 3。

　事實(shí)上，2014 年以來(lái)基建投資中介效應(yīng)不顯著的結(jié)果，與近年來(lái)中國(guó)基建投資的增速持續(xù)下滑的典型事實(shí)能夠相互印證。究其原因，由于地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加劇，中央加強(qiáng)了對(duì)地方政府的監(jiān)管，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》明確提出“要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”，這在一定程度上限制了

　地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，阻礙了地方政府通過(guò)基建投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)機(jī)，也就限制了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的刺激作用。

　盡管如此，這并非意味著基建投資的影響在所有地區(qū)都不存在、不需要關(guān)注，對(duì)于基建投資規(guī)模較大的地區(qū)而言，仍然需要引起足夠的重視。表 5 按照基建投資規(guī)模的中位數(shù)對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行分組，設(shè)置虛擬變量，并重點(diǎn)關(guān)注這一虛擬變量與轉(zhuǎn)移支付交互項(xiàng)的系數(shù)及其顯著性。同時(shí)，也分別考察了兩類轉(zhuǎn)移支付對(duì)顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的差異化影響。第（1）列回歸結(jié)果顯示，與基建投資規(guī)模較小的地區(qū)相比，基建投資規(guī)模較大的地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更能拉動(dòng)隱性債務(wù)增長(zhǎng)，并且這一差異在 5%的統(tǒng)計(jì)水平下顯著。第（2）、（3）、（4）列結(jié)果顯示，在其他情況下，基建投資規(guī)模的大小并不能改變轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響。可見(jiàn)，對(duì)于基建投資規(guī)模較大的地區(qū)而言，仍要警惕專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所帶來(lái)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　 議 六、結(jié)論與政策建議

　 由于道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的存在，轉(zhuǎn)移支付會(huì)刺激地方政府加大舉債規(guī)模，這一觀點(diǎn)得到了不少研究的證實(shí)。2014 年以來(lái)，中央采取了一系列舉措以完善轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)方向之一是提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比、降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比。同時(shí)，中央對(duì)地方政府舉債行為的監(jiān)管也日趨嚴(yán)格。那么，這些改革舉措是否會(huì)改變轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響？本文使用 2010—2017 年全國(guó)30 個(gè)省份（不含西藏）的面板數(shù)據(jù)，實(shí)證研究了 2014 年前后轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響及其背后的作用機(jī)制。實(shí)證結(jié)果表明：2014 年之前，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響不顯著，但是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付卻會(huì)顯著促進(jìn)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)；2014 年以后，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的影響都不在顯著。不難發(fā)現(xiàn)，2014 年以來(lái)中央對(duì)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管已經(jīng)起到一定作用，尤其是減輕了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)的刺激作用。不過(guò)，進(jìn)一步的實(shí)證分析表明，對(duì)于基建投資規(guī)模較大的地區(qū)而言，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付仍然會(huì)帶動(dòng)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)，從而加劇相關(guān)地區(qū)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此應(yīng)該引起重視。

　 本文的實(shí)證發(fā)現(xiàn)具有較為重要的現(xiàn)實(shí)意義和政策啟示。在新冠肺炎疫情沖擊等國(guó)內(nèi)外復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的沖擊之下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨較為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，2020 年政府工作報(bào)告明確指出，“當(dāng)前和今

　后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)發(fā)展面臨風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)前所未有”。為了應(yīng)對(duì)“前所未有”的挑戰(zhàn)，中央要求“積極的財(cái)政政策要更加積極有為”，其中的關(guān)鍵舉措之一是，“財(cái)政赤字規(guī)模比去年增加 1 萬(wàn)億元，同時(shí)發(fā)行 1 萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債”，“上述 2 萬(wàn)億元全部轉(zhuǎn)給地方，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民”。此外，政府工作報(bào)告要求重點(diǎn)支持“兩新一重”建設(shè)，即加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及交通、水利等重大工程建設(shè)。一方面是大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付資金陸續(xù)下發(fā)給地方政府，另一方面是大量“兩新一重”項(xiàng)目建設(shè)相繼開(kāi)工，如果不對(duì)地方政府行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，很有可能出現(xiàn)以往的局面，即地方政府在獲取轉(zhuǎn)移支付資金開(kāi)工建設(shè)的過(guò)程中，通過(guò)其他形式籌集資金以進(jìn)一步加大投資規(guī)模，最終導(dǎo)致地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。

　 有鑒于此，本文建議，第一，中央政府應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管，尤其要加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管，避免地方政府將轉(zhuǎn)移支付資金過(guò)多地用于基建等領(lǐng)域。事實(shí)上，國(guó)務(wù)院早在2014 年出臺(tái)的《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》[23]就提出要“完善轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)制度”，“建立激勵(lì)約束機(jī)制，采取適當(dāng)獎(jiǎng)懲等方式”，引導(dǎo)地方將轉(zhuǎn)移支付資金投入到民生領(lǐng)域。2015 年，中央還曾出臺(tái)了《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》[18，以強(qiáng)化對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效考核。未來(lái)，應(yīng)該確保相關(guān)政策落實(shí)到位。第二，中央政府除了加強(qiáng)對(duì)地方政府行為的監(jiān)管，還應(yīng)該切實(shí)改變以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為重要目標(biāo)的

　地方官員考核機(jī)制，打消地方政府“穩(wěn)增長(zhǎng)”的顧慮，從而真正消除道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，讓地方政府將轉(zhuǎn)移支付資金用于民生相關(guān)領(lǐng)域，而非基建投資等更容易實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”目標(biāo)的領(lǐng)域，從而切實(shí)提高居民的幸福感與獲得感。

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