政府執(zhí)行力研究綜述

　摘要：執(zhí)行力是政府的生命力，是政府有效處理日常事務(wù)所表現(xiàn)出來的內(nèi)在能力。提升政府執(zhí)行力，有助于提高政府管理效率、提升政府競爭力和公信力。政府執(zhí)行力研究已成為當(dāng)前研究的熱點(diǎn)問題，為推動該課題研究的進(jìn)一步發(fā)展，本文在對政府執(zhí)行力國內(nèi)外研究現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，對如何深化該課題的研究提出一些看法。

　?關(guān)鍵詞：政府；執(zhí)行力；公共管理 ?中圖分類號：c936 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a 文章編號：1009-0118（2011）-10-00-02 ?2006 年，國務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報(bào)告》中首次提出：“建立健全行政問責(zé)制,提高政府執(zhí)行力和公信力。”2007 年,溫總理在《政府工作報(bào)告》中再次指出:“落實(shí),就是認(rèn)真落實(shí)中央的各項(xiàng)政策措施,增強(qiáng)執(zhí)行力,真正把各項(xiàng)決策部署落到實(shí)處。”連續(xù)兩年《政府工作報(bào)告》中都提及政府執(zhí)行力,標(biāo)志著政府“執(zhí)行力”建設(shè)被正式納入國家治理范疇，執(zhí)行力已成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期迫切需要研究和提高的重要課題。為推動研究的進(jìn)一步發(fā)展，現(xiàn)本文將國內(nèi)外研究現(xiàn)狀作一回顧，并對如何進(jìn)一步深化該課題研究提出一些看法。

　?一、國外研究綜述 ?“執(zhí)行力”的概念，首先是由工商企業(yè)管理領(lǐng)域的學(xué)者提出來的，早在 1896 年，美國學(xué)者托馬斯和伯恩就指出：“執(zhí)行力是一整套行

　為和技術(shù)體系，它能夠使公司形成獨(dú)特的競爭優(yōu)勢。[1]其次，拉里·博西迪和拉姆·查蘭認(rèn)為：“執(zhí)行的核心就在于:人員流程、戰(zhàn)略流程和運(yùn)營流程。”“執(zhí)行不只是那些能夠完成或者不能夠被完成的東西,它是一整套非常具體的行為和技術(shù),它們能幫助公司在任何情況下得以建立和維系自身的競爭優(yōu)勢，[2]進(jìn)一步豐富了執(zhí)行力的內(nèi)涵。可見，企業(yè)管理領(lǐng)域的執(zhí)行力主要是指企業(yè)在日常運(yùn)作過程中，執(zhí)行企業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃的技術(shù)體系、能力及手段。執(zhí)行與執(zhí)行力概念的相繼提出，使所有關(guān)注企業(yè)組織等大型組織內(nèi)部運(yùn)作效率的管理者和學(xué)者都眼前一亮，企業(yè)執(zhí)行力的研究從此拉開序幕。

　?公共管理領(lǐng)域關(guān)于“執(zhí)行”概念的研究，可以追溯到 19 世紀(jì)末 20世紀(jì)初，現(xiàn)代公共行政學(xué)的創(chuàng)始人威爾遜在其著作《行政學(xué)研究》中，明確提出了從事政治者應(yīng)負(fù)責(zé)制定政策，而行政部門則應(yīng)負(fù)責(zé)執(zhí)行政策；認(rèn)為公共行政就是公法明確而系統(tǒng)的執(zhí)行活動。同時(shí)代的公共行政學(xué)家古德諾對此做了進(jìn)一步的指出“政治與政策或國家意志的表達(dá)相關(guān)，與指導(dǎo)和影響政府的政策有關(guān)的行政則與這些政策的執(zhí)行關(guān)。”明確提出政府的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)國家意志的執(zhí)行，其重要功能就是公正地，中立地執(zhí)行國家意志，包括國家的法律和政策。從而奠定了現(xiàn)代行政組織理論的基礎(chǔ)。

　?隨著行政實(shí)踐和理論研究的深入，不少行政學(xué)家對嚴(yán)格的“政治—行政二分法”提出質(zhì)疑，認(rèn)為“政治—行政二分法”過分強(qiáng)調(diào)執(zhí)行的官僚制度，割裂了政治和行政的聯(lián)系，使整個(gè)官僚系統(tǒng)更加封閉，變得僵化，非理性，從而削弱了執(zhí)行的有效性。提出政府行政的職

　責(zé)不僅僅是執(zhí)行政策，而且還必須負(fù)責(zé)制定、評估政策。在這一思潮的影響下，西方行政學(xué)界在 20 世紀(jì) 50 代起的一段時(shí)間內(nèi)更多地強(qiáng)調(diào)了政府的政策制定功能。但這種重決策輕執(zhí)行的趨勢也是具有一定的局限性的，正如波齊曼在《兩種公共管理概念》一文中指出，新的公共政策學(xué)派部分地是與舊的公共行政學(xué)派決裂的方式創(chuàng)建的，這種新的學(xué)派很快發(fā)現(xiàn)了自己的局限性—停留于政策制定或規(guī)劃的研究而忽略政策執(zhí)行的研究；實(shí)際的公共部門管理很少要求正式的定量分析或重大的政策設(shè)計(jì)，卻對政策執(zhí)行或政策管理有更多的要求。據(jù)此，政策執(zhí)行再次引起人們的重視，正是在這種背景下，普雷斯曼和韋達(dá)斯基發(fā)起了政策執(zhí)行運(yùn)動，把人們的注意力再一次引向?qū)φ�策的�?zhí)行上，從而導(dǎo)致了“執(zhí)行運(yùn)動”的興起，使行政學(xué)界又掀起了對政府執(zhí)行的新一輪的討論。

　?二、國內(nèi)研究綜述 ?我國學(xué)者對政府執(zhí)行力問題的研究還處于萌芽階段，國內(nèi)行政學(xué)界對政府執(zhí)行力的研究方興未艾。綜合相關(guān)文獻(xiàn)，其思想觀點(diǎn)主要集中在以下四個(gè)方面：一是論證了政府執(zhí)行力問題研究的重要性；早期,臺灣的韋端教授和大陸的陳錦文教授和解洪教授等人從執(zhí)行力對政府的合法性和有效性等方面的影響作出過深刻論述。隨后，國家行政學(xué)院副院長袁曙宏指出:“執(zhí)行力是行政權(quán)的集中體現(xiàn),是政府存在的關(guān)鍵和決定性力量,一個(gè)失去了執(zhí)行力的政府,也就失去了存在的基礎(chǔ)。”近期，國家行政學(xué)院徐坷教授在其新作《政府執(zhí)行力》一文中指出政府執(zhí)行力是政府工作的生命力，把對政府執(zhí)行

　力的研究提到了一個(gè)新的高度，充分體現(xiàn)了政府執(zhí)行力問題研究的重要性和緊迫性。二是從不同的角度界定了政府執(zhí)行力的概念和內(nèi)涵；在執(zhí)行力的概念上,學(xué)術(shù)界的認(rèn)同趨于一致,并逐步深化。其中最有代表性的分別是中山大學(xué)的莫勇波和國家行政學(xué)院的徐坷；中山大學(xué)的莫勇波，從政府執(zhí)行的歷史淵源出發(fā)，提出了政府執(zhí)行力的內(nèi)涵和研究視角。認(rèn)為政府執(zhí)行力就是“在政府組織內(nèi)所存在的通過認(rèn)同、支持和準(zhǔn)確理解政府的目標(biāo)及方向，精心設(shè)計(jì)方案和實(shí)施方案，并對政府各中組織資源包括人財(cái)物、信息、法例、制度等進(jìn)行有效的使用、調(diào)度和控制，從而有效地執(zhí)行實(shí)施公共政策、決策、法令、戰(zhàn)略、計(jì)劃以及執(zhí)行政府日常性公共事務(wù)和完成政府既定目標(biāo)任務(wù)的政府內(nèi)在力。”其次就是國家行政管理學(xué)院的徐坷教授在《政府執(zhí)行力》一書中系統(tǒng)的提出了政府執(zhí)行力的概念，認(rèn)為政府執(zhí)行力貫穿政府執(zhí)行活動的始終，是一個(gè)動態(tài)的過程，不同時(shí)期有不同的表現(xiàn)形式。三是從不同的理論視角分析了政府執(zhí)行力弱化的原因。有的學(xué)者從政府執(zhí)行力的構(gòu)成要素出發(fā)，認(rèn)為影響政府執(zhí)行力的原因包括主觀因素和客觀因素兩方面。如:鄒水才、莫勇波、陳朝宗、徐剛等。他們認(rèn)為影響政府執(zhí)行力的主觀方面原因主要包括執(zhí)行主體工作態(tài)度、工作能力、工作方法和工作方式等因素,執(zhí)行主體能否正確的發(fā)揮主觀能動性,正確認(rèn)知工作任務(wù),忠實(shí)的履行自己的職責(zé),合法的使用權(quán)力成為影響執(zhí)行力的重要因素。因此，執(zhí)行主體的不利心態(tài)是影響政府執(zhí)行力的首要原因�？陀^方面的原因主要是執(zhí)行運(yùn)行過程中的執(zhí)行組織構(gòu)建是否合理、執(zhí)行資源

　是否充足、執(zhí)行環(huán)境的優(yōu)劣等方面的影響。還有的學(xué)者則從執(zhí)行過程的角度出發(fā)探究執(zhí)行不力的原因,如:陳朝宗、吳江、孫增武、唐仕軍等。他們通過對執(zhí)行過程中的執(zhí)行認(rèn)知、執(zhí)行行為、執(zhí)行程序、執(zhí)行溝通、執(zhí)行監(jiān)控、執(zhí)行效果的績效考評等一系列環(huán)節(jié)的認(rèn)識和考察,指明了造成執(zhí)行不力的過程缺陷或障礙因素。他們分析了行政主體選擇執(zhí)行政策的原因、剖析了影響執(zhí)行運(yùn)作的組織結(jié)構(gòu);揭露了執(zhí)行體制中的制度缺失和行為不力現(xiàn)象;研究了執(zhí)行的監(jiān)控和績效評估環(huán)節(jié)。四是提出了加強(qiáng)政府執(zhí)行力建設(shè)的相關(guān)對策措施。首先，莫勇波在政府執(zhí)行力的建設(shè)上針對執(zhí)行力的構(gòu)成要素和運(yùn)行過程及其外部環(huán)境的聯(lián)動進(jìn)行了系統(tǒng)研究,把政府執(zhí)行力的治理策略歸納為：培育政府執(zhí)行主體良好的執(zhí)行心態(tài)、建立利益整合機(jī)制、建立學(xué)習(xí)型政府、重朔政府組織構(gòu)架和運(yùn)行方式、強(qiáng)化監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制、培育政府執(zhí)行力文化等六個(gè)方面。其次，姚克利博士基于地方政府執(zhí)行力的研究視角，認(rèn)為政府執(zhí)行力的生成離不開政府內(nèi)在的各種要素和外在的現(xiàn)實(shí)的客觀條件及其相互作用。認(rèn)為，執(zhí)行環(huán)境是外部條件，執(zhí)行主體是主導(dǎo)因素，執(zhí)行客體是作用對象，執(zhí)行資源是現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，執(zhí)行績效是最終結(jié)果。還有相當(dāng)部分學(xué)者在研究這個(gè)選題的時(shí)候，傾向于借鑒和引用企業(yè)界關(guān)于執(zhí)行力研究的相關(guān)概念和模式，如汪圣佳的《論政府執(zhí)行力》，把企業(yè)管理中經(jīng)常討論的“執(zhí)行力”的概念引入政府行政管理的體系中，從人員、戰(zhàn)略和運(yùn)營三個(gè)方面總結(jié)影響行政執(zhí)行力的因素及相應(yīng)的對策。

　?三、存在的問題與研究展望

　?綜上所述，作為行政管理學(xué)界的一個(gè)嶄新課題，政府執(zhí)行力問題研究雖然還處于萌芽階段，但已經(jīng)取得了長足的發(fā)展。但由于剛剛起步，國內(nèi)外學(xué)者對政府執(zhí)行力問題研究還是顯的零星、散亂，缺乏系統(tǒng)性，還存在一定的問題。首先，對政府執(zhí)行力進(jìn)行系統(tǒng)研究的專著還不多，橫向和縱向的比較研究欠缺。因此研究者應(yīng)加強(qiáng)對政府執(zhí)行力理論的系統(tǒng)應(yīng)用和系統(tǒng)化研究，加強(qiáng)比較研究，通過比較不同國家和地區(qū)好的做法，達(dá)到求同存異，吸收借鑒的目的。其次，從目前學(xué)界對政府執(zhí)行力問題研究的模式來看，較多的移植了企業(yè)執(zhí)行力研究的模式，分析問題和解決問題的思路也主要借鑒了企業(yè)執(zhí)行力的那一套做法，可能忽視政府公共性這一特質(zhì)，導(dǎo)致水土不服。因此，在研究范圍和方法上，既要注重企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的吸收借鑒，又要強(qiáng)化與我國古代管理想的融合和擴(kuò)展，做到先進(jìn)企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和政府管理思想相得益彰。再次，目前學(xué)界對政府執(zhí)行力的研究視野不開闊，視角不豐富。政府執(zhí)行力提升是一個(gè)系統(tǒng)工程，橫跨多個(gè)學(xué)科，研究者應(yīng)善于借鑒哲學(xué)、社會學(xué)、倫理學(xué)、文化學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的研究方法和思路，從多學(xué)科視角出發(fā)，對這一問題進(jìn)行多維度、多層次的闡釋。

　?參考文獻(xiàn)：

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　?[3]陳振明.公共管理學(xué)[m].北京:中國人民大學(xué)出版社,2003:10-12. ? ?

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