相對集中處罰權改革研究 黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和黨的十八屆四中全會做出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》都對深化行政執(zhí)法體制改革提出要求，并提出推進跨部門綜合執(zhí)法。從 1990 年代開始的城管相對集中行政處罰權改革，是最早推進跨部門綜合執(zhí)法的領域。二十年來，在一片質(zhì)疑聲中，在缺乏頂層設計和法制保障，尤其在行政組織法律缺失的情況下，城管執(zhí)法體制改革的實踐一路高歌猛進，“野蠻”生長，在全國遍地開花。隨著改革的深入，行政處罰權限橫向上無序擴張，縱向上行政執(zhí)法層級設置不合理等問題越發(fā)突出，亟待理論回應。本文將城管相對集中行政處罰權的變革作為分析樣本，以行政權力橫向和縱向配置及其法治保障為中心，希望為跨部門綜合執(zhí)法體制改革提供鏡鑒。

　一、從行業(yè)執(zhí)法到跨部門執(zhí)法：城管職能無序擴張的現(xiàn)實

　 城市管理領域由行業(yè)執(zhí)法體制發(fā)展到跨部門綜合執(zhí)法體制。隨著改革的深入，傳統(tǒng)的條塊分割的行業(yè)管理與跨部門綜合執(zhí)法之間的矛盾愈發(fā)突出，橫向上行政處罰權跨部門集中的原則不清導致城管機關權限無序擴張，居于權力鏈條末端的處罰權與居于前端的許可權嚴重脫節(jié)。

　 (一)中央層面

　 以 1996 年的《行政處罰法》為界，城管領域的跨部門集中執(zhí)法改革經(jīng)過兩個階段，一個是建設部主導下的城建監(jiān)察制度，另一個是國務院法制辦啟動的城管相對集中行政處罰權改革，二者都是在城市管理領域，由一個機關行使多個機關的行政處罰權。相對集中行政處罰權的制度比城建監(jiān)察制度集中的處罰權范圍更寬泛，從城市建設、規(guī)劃、市政、園林、市容環(huán)衛(wèi)五個領域擴展到 7＋X 個領域。

　 (二)地方層面

　 在全國范圍內(nèi)實行城管執(zhí)法體制的地區(qū)，除少數(shù)地方作了少于七方面的限制性規(guī)定，大多數(shù)作了擴張性規(guī)定。隨著城管職能范圍的擴大，城管行使行政處罰權的事項已經(jīng)由初期的市容環(huán)境衛(wèi)生擴展到旅游管理、勞動管理、民政管理，甚至計劃生育衛(wèi)生管理。城管執(zhí)法的空間不斷延伸，從馬路、街道等公共空間進入小區(qū)，例如人防工程的執(zhí)法很多發(fā)生在居民小區(qū)中，甚至進入居民家中，例如供暖管理、房屋租賃的執(zhí)法需要到居民家中進行調(diào)查和處理。執(zhí)法的專業(yè)性不斷提高，從市容環(huán)境領域執(zhí)法人員“眼見為實”的調(diào)查取證方式發(fā)展到需要專業(yè)設備才可以認定案件事實，例如河湖管理、燃氣管理的處罰需要專業(yè)設備進行認定，甚至有些職能的行使需要專業(yè)鑒定機構的參與，例如北京城管職能中關于古樹名木的鑒定。城管綜合執(zhí)法的職能無序擴張，集中行政處罰權的領域橫向延伸過寬，將一些毫不相關的行政處罰權捆綁集中，造成城管機構的不同職能之間關聯(lián)度

　降低，城管行使的職能與其他部門行使的職能之間依存度增高，進一步加大執(zhí)法的協(xié)調(diào)難度，增加執(zhí)法成本，降低執(zhí)法效果。

　 相對集中行政處罰權的優(yōu)勢不僅沒有表現(xiàn)出來，也在一定程度上肢解了行業(yè)管理職能，違背了相對集中行政處罰權的初衷，影響了整體行政管理效益。因此，必須框定相對集中行政處罰權的原則，厘清城管機關綜合執(zhí)法的邊界，才能促進跨部門綜合執(zhí)法的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　 二、跨部門集中行政處罰權的原則

　 (一)特定的專屬管轄不宜集中

　 對于法律、法規(guī)明確規(guī)定由某個機構專屬管轄的職能不應當集中。

　 (二)圍繞核心事務整合職能

　 城市管理領域的相對集中行政處罰權制度應以市容環(huán)境衛(wèi)生為原點進行權限整合，向城市運行管理的其他子系統(tǒng)，進而向城市建設、城市規(guī)劃領域延伸。

　 (三)集中的事項之間應具有關聯(lián)性

　 只有將那些具有“相關性”或“相近性”的項目集中在一起，才比較符合提高行政執(zhí)法效率的要求，市容環(huán)境衛(wèi)生與廢棄物管理、環(huán)境管理、交通管理等城市運行領域息息相關，進而與城市規(guī)劃、城市建設也有聯(lián)系。如果不對整合職能的范圍進行限制，難以避免職能無序擴張的狀況，甚至可能造成職能的泛化，以至于成為“二政府”。

　 (四)職能的專業(yè)性與綜合執(zhí)法的關系

　 綜合行政執(zhí)法改革實際上是對專業(yè)執(zhí)法的強化或者補充。確定相對集中行政處罰權的范圍還應當立足這一原則，其內(nèi)容應主要集中在日常的、案情簡單、能直接判斷不需要進行更進一步技術檢查或技術鑒定的、大量存在的違法行為。而對于那些案情復雜隱蔽，專業(yè)性、技術性較強的違法案件則應由專業(yè)執(zhí)法部門保留處罰權。

　 (五)精簡和效能原則

　 為了減少行政權限不清造成的行政低效問題，集中的各項職權，要盡量實行整體劃轉，減少部分劃轉。后者容易造成因權限不清或無法劃清，在局部又形成了新的權限交叉、多頭執(zhí)法、主體不明、權限不清。

　 (六) “一事不再罰”原則與相對集中行政處罰權

　 不同法律，基于不同的立法目的，實施不同的法律責任。對于同一行為違反多個法律的，理論上至少存在兩種處理方式，既可以由各個機關根

　據(jù)各自領域的法律制度分別處理，也可以采取綜合執(zhí)法的方式由一個機關集中處罰。

　 (七)城管職能范圍與其法律地位相適應

　 相對集中的權力要按照被管理對象的性質(zhì)、特點、范圍、規(guī)模、管理難度，按照行政主體設置的主要目的、該領域的政府職能內(nèi)容、權力產(chǎn)生的依據(jù)、行政層級、相關部門的協(xié)調(diào)程度、機構隊伍規(guī)模、人員素質(zhì)以及行政主體的社會認可程度等確定相對集中權力的范圍，管理者、管理事項、被管理者三個要素相適應，方能起到較好的效果。

　 三、城管行政執(zhí)法體制的縱向結構：央地關系

　 城管執(zhí)法體制正是打破傳統(tǒng)條塊模式，開展跨部門執(zhí)法的樣本。回歸傳統(tǒng)的條塊結合的管理體制，城管機關成為住建部門的下屬機構并不符合行政管理體制改革的趨勢，也有可能使得城管機關作為綜合執(zhí)法體制改革的試驗田所取得的成果消失殆盡。從中國地區(qū)差異巨大的國情看，城市管理更應作為突出地方特點的事務，主要由地方政府管理。中央更多通過立法、制定標準等方式進行宏觀調(diào)控。基于以上考慮，對城市管理行政執(zhí)法局這種綜合行使原由本級政府若干部門行使的行政處罰權的新型行政主管部門，不能按照計劃經(jīng)濟體制下的舊思路處理與上級政府有關業(yè)務主管部門的關系。也就是說，不能用條條管理的“歸口”思維，來確定城市管理行政執(zhí)法局歸哪個“口”。城市管理行政執(zhí)法局行使的就是本級政府賦予的權力，不是哪個上級部門賦予的權力。同時，城市管理行政執(zhí)法局的職責又涉及若干部門的權力，不能將被集中行政處罰權的某個部門的上級業(yè)務主管部門確定為城市管理行政執(zhí)法局的上級主管部門。但是在傳統(tǒng)的條塊結合的行政管理體制尚難以動搖的情況下，從有利于城管制度發(fā)展的目的出發(fā)，在中央層面確定一個部門，承擔全國城管體制改革的指導、協(xié)調(diào)功能，作為權宜之計尚可，但是如果將城管機關改造成為住建部門的“子弟兵”則無疑是開歷史的倒車。

　四、從跨部 門綜合執(zhí)法走向基層政府綜合執(zhí)法

　 雖然相對集中行政處罰權的城管體制改革在一定程度上解決了條條管理、部門權責交叉、推諉塞責等問題，但是基層執(zhí)法力量的不足，不能滿足實際監(jiān)管需要，日常監(jiān)管不到位，執(zhí)法沉不到底，管不到邊等問題在城市管理中普遍存在。作為區(qū)政府派出機關和基層人民政府，承擔著大量的屬地管理責任，但現(xiàn)行的法律卻沒有給街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))賦予相應的處罰權力，有責無權的現(xiàn)狀，使得街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))無法發(fā)揮其應有的作用，難以落實屬地管理責任。區(qū)縣主管機關承擔行業(yè)執(zhí)法責任，街道辦事處承擔屬地管理責任，二者權責不統(tǒng)一，造成“看見的管不了，管得了的看不見”。行業(yè)主管部門“條條”形式的執(zhí)法體制已經(jīng)無法適應城市管理的需要，尤其是對于一些人口集中、執(zhí)法任務重的大中城市，需要打破部門行業(yè)執(zhí)法的格局，走向街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體的基層政府綜合執(zhí)法。無論是上海還是天津的立法嘗試，很難在國家法律層面上找到依據(jù)，從行政組織

　法、《行政處罰法》中都無法找出街道辦事處作為相對集中行政處罰權行使主體的法律依據(jù)。城市管理實踐中相對集中行政處罰權完成了從多個部門向一個部門集中的第一階段，目前開始進入從區(qū)縣級城管機關向街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))一級政府綜合的第二階段，尤其是大中城市中以街、鎮(zhèn)為行政主體的綜合執(zhí)法模式正在形成，但是基層政府綜合執(zhí)法體制改革面臨的最大障礙是法律依據(jù)不足，而且修改的《行政訴訟法》和《立法法》可能使之成為全國普遍性的難題。修改的《行政訴訟法》第 2 條第 2 款規(guī)定：“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織作出的行政行為。”該條是對傳統(tǒng)行政主體理論的突破，正式承認了規(guī)章授權組織的行政主體地位。2015 年修改的《立法法》擴大地方立法權的范圍，城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護也是地方立法權的重點領域。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，全國共有284 個設區(qū)的市獲得地方立法權，而這些城市都開展了城管綜合執(zhí)法改革，通過地方立法解決執(zhí)法主體資格是其實踐的要求。無論地方采用地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章的行使授予街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)相對集中行政處罰權，都同樣面臨前文所述與《行政處罰法》的矛盾。

　 首先，科學、合理界定和厘清城管職能。以市容環(huán)境衛(wèi)生作為核心職能為圓心，整合違法行為簡單、多發(fā)，調(diào)查取證相對容易，專業(yè)技術性不高的職能，按照職能之間的關聯(lián)性構建同心圓，包括：城市市容環(huán)境衛(wèi)生，園林綠化，商販(有照或者無照)違法占道經(jīng)營，違章侵占城市道路、公用設施、影響市容的違章建筑(不含小區(qū)內(nèi))、環(huán)保、公用設施、市政公用區(qū)域節(jié)水、施工現(xiàn)場揚塵、非法散發(fā)廣告和非法設置大型戶外廣告。黑車、黑導游、養(yǎng)犬等與城市市容環(huán)境衛(wèi)生關聯(lián)度不高的職能，由交通、旅游、公安等部門管理為宜。城管職能的運行空間應限于公共空間，尤其在市政公用區(qū)域內(nèi)，不宜介入小區(qū)和居民家庭。

　 其次，城管與相關機關之間進行職能劃轉應遵循科學論證等法定程序。實踐中可以采用行政機關提出、政府確定草案、組織社會聽證、聽取專家論證、確定正式方案、報批、公布等方式和程序。

　 再次，要改變中央和地方權力關系失衡、失范、失控狀態(tài)，必須使中央和地方間事權劃分走上法治化道路。從行政管理體制上，需要破除縣以上政府職能部門作為行政處罰權執(zhí)行主體的傳統(tǒng)模式，在大中城市推行以街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))作為執(zhí)法主體的體制改革。從法律制度完善上，應制定獨立的地方政府組織法，明確街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))相應的行政職權。通過省級地方性法規(guī)或者規(guī)章的形式確定街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))行政處罰主體地位。

　 在執(zhí)法體制中，由于相對集中行政處罰權的機關權限負責，更需要政府職能部門之間通過信息共享等方式加強協(xié)助，在專業(yè)執(zhí)法中提高綜合效益。

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