破解政府法律顧問聘而不用難題

　上月下旬，省政府發(fā)布《關(guān)于建立政府法律顧問制度的意見》，意見要求：全省各級政府要完善政府法律顧問服務(wù)架構(gòu)；在 2016 年底前，縣級以上地方政府及其工作部門要全部建立起政府法律顧問制度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處應當根據(jù)需要形成多種形式的政府法律顧問服務(wù)方式。

　 為了真正推進政府法律顧問制度建設(shè)，保證法律顧問在推進依法行政中發(fā)揮積極作用，應當著力其運作機制的制度化，做好“建、用、管”等一系列工作，尤其是在“用”方面實現(xiàn)合法規(guī)范運營，破解“聘而不用”或者“顧”而不“問”的難題。

　 從各地實踐來看，將政府法律顧問制度僅作為一項業(yè)績、對政府法律顧問“聘而不用”的現(xiàn)象并不少見。有的自政府法律顧問聘任儀式后就再也沒有運作，該制度名存實亡；有的只是把政府法律顧問作為事后補救的措施或者臨時性的制度來運用，只有出現(xiàn)了行政復議、行政訴訟、上訪事件之后，才開始讓政府法律顧問介入。其主要原因是沒有正確認識和把握政府法律顧問的定位和作用，沒有切實的運作機制來支撐。

　 要確保“以政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍”出色地完成預設(shè)的任務(wù)，就要使相關(guān)任務(wù)、實現(xiàn)任務(wù)的相關(guān)手段和路徑，都能夠有相應的制度支持，有相應的法規(guī)范保障。應

　當堅持以事前防范與事中控制為主、以事后補救為輔的原則，建立和健全一整套的決策程序、合法性審查程序、法律顧問履行職責的程序等基礎(chǔ)性的規(guī)章制度，讓法律顧問多角度、多層次、多方式、多階段地參與政府處理的相關(guān)事務(wù)，對政府的活動進行風險分析和防范。只有通過法規(guī)范和制度機制，才能夠確保人盡其才、揚長補短，使政府法律顧問發(fā)揮其豐富經(jīng)驗和專業(yè)特長的應有作用，所提出的意見和建議專業(yè)、高效、不流于形式，為政府相關(guān)活動的風險防范把好關(guān)，當好政府的助手、參謀和顧問。

　 合法性審查包括重大決策合法性審查和日常行政的合法規(guī)范運營審查。事前、事中的合法性審查以及事后的部分合法性審查，本質(zhì)上是行政機關(guān)自我約束機制的內(nèi)容。讓法律顧問隊伍參與、承擔合法性審查任務(wù)，并形成制度化的堅實支撐，保證法律顧問在政策制定、立法審核、過程統(tǒng)制、糾紛解決和化解矛盾中發(fā)揮積極作用，有助于從源頭上、全局上、全過程地有效預防、堵塞違法行為產(chǎn)生，建立并不斷提高政府的公信力，確保推進法治政府建設(shè)的實效性。

　 政府法律顧問在參與合法性審查的同時，應當肩負起正確的法治行政理念的宣傳和普及使命，使政府及其職能部門能夠在事前盡可能做好相關(guān)工作，盡可能減少行政復議和行政訴訟案件的發(fā)生；同時，要做到在事后認真應訴，不懼怕行政復議和行政訴訟，不是將行政復議和行政訴訟的案件本身與政府工作不到位掛鉤，更不能與對政府的公信力造成極為不良的影響掛鉤，也不應當將行政活動所引起的行政補償和賠償直接視為公共利益和政府利益的損失等，而是要倡導利益

　衡量性的思考，建立和不斷完善基本的行政規(guī)則，面向未來，不斷創(chuàng)造出法治政府應當追求的理想狀態(tài)。

　 需要強調(diào)確認的是，建立政府法律顧問制度不僅要破解“聘而不用”的難題，而且應當保證法律顧問在推進依法行政中發(fā)揮積極作用。有人主張應該賦予法律顧問的意見或者建議對政府及其部門的實質(zhì)拘束力，以免流于形式。不過，我一直認為，法律顧問的意見或者建議，對于政府及其職能部門來說，應當僅是供參考的作用。畢竟，各盡其責、恪盡職守，才是最高的職業(yè)道德。當然，為確保這種“參考作用”能夠發(fā)揮其應有的作用，使政府及其職能部門尤其是相關(guān)負責人能夠真正予以參考，對于法律顧問提供的法律意見的書面性、公開性、回饋性和互動性等也應當建立并不斷完善一系列制度機制。

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