政府引導基金與產業(yè)并購合作解析
發(fā)布時間:2020-08-03 來源: 精準扶貧 點擊： 
政府引導基金與產業(yè)并購合作解析 所謂政府產業(yè)引導基金，是指由政府出資，吸引有關金融機構和社會資本聯(lián)合設立，扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標的引導性投資基金，是國家和地方政府為了引導新興行業(yè)和創(chuàng)新性產業(yè)發(fā)展而專門設立的基金，本質上屬于私募基金。
�。ㄒ唬┮龑Щ鹦再|：專設基金 政府產業(yè)引導基金在我國并沒有一個標準的官方定義。綜合財政部和發(fā)改委對政府引導基金的分類以及清科研究中心對產業(yè)引導基金的統(tǒng)計，所謂政府產業(yè)引導基金，是指由政府出資，吸引有關金融機構和社會資本聯(lián)合設立，扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標的引導性投資基金，是國家和地方政府為了引導新興行業(yè)和創(chuàng)新性產業(yè)發(fā)展而專門設立的基金。
政府產業(yè)引導基金是我國政府引導基金的重要組成部分。政府引導基金是指由政府出資設立的，通過股權或債券等方式吸引各類社會資本參與的政策性基金，該基金按照市場化方式管理運營，旨在重點扶持特定行業(yè)和特定地區(qū)。政府引導基金可以分為產業(yè)引導基金、創(chuàng)業(yè)基金以及其他類基金，其他類基金目前主要是指 PPP 基金。
（二）引導基金本質：私募基金 政府產業(yè)引導基金屬于非公開募集基金，在本質上是私募基金。對于私募基金，目前仍沒有明文的有效分類。根據 2014 年 12 月基金業(yè)協(xié)會發(fā)布的《私募投資基金登記和基金備案方法（試行）》以及 2016 年 9 月設立的私募基金備案系統(tǒng)“資產管理業(yè)務綜合保送平臺”中對私募基金的分類，政府產業(yè)引導基金可以歸類到私募基金的股權投資基金、其他基金等種類。
�。ㄈ┮龑Щ鸸δ埽呵藙由鐣Y本，推動產業(yè)升級 政府產業(yè)引導基金主要是從國家和個體經濟平衡和結構優(yōu)化的角度，籌集資金并以政府為保障撬動更多社會資本，為節(jié)能環(huán)保、光伏、新能源、高技術服務等新興戰(zhàn)略企業(yè)以及高新技術產業(yè)的進一步發(fā)展提供資金支持�；谡a業(yè)引導基金上述的運作，產業(yè)引導基金主要有以下幾項功能。
1、 國家實現(xiàn)產業(yè)升級的宏觀政策工具 政府產業(yè)引導基金是由國家主導的，主要投資于新興戰(zhàn)略性產業(yè)和高新技術企業(yè)的基金。產業(yè)引導基金通過投資相關產業(yè)的初始創(chuàng)業(yè)時期，支持企業(yè)發(fā)展，并在其成熟后，通過上市、股權轉讓等方式退出，從而優(yōu)化產業(yè)結構，推動產業(yè)升級。
新興戰(zhàn)略性產業(yè)是經濟社會發(fā)展的重要推動力量，也是世界各國博弈新一輪經濟發(fā)展制高點和全球高端價值鏈的重要途徑。以美國為例，戰(zhàn)略性新興產業(yè)是美國產業(yè)投資基金最為核心的投資領域。美國的產業(yè)引導基金主要集中在電子信息科技、生物醫(yī)藥與科技醫(yī)療服務和新興消費服務三大新興產業(yè)，三個領域的投資占總投資的 50%、30%、10%。
新興戰(zhàn)略性產業(yè)的培育風險大，成本高，其發(fā)展需要政府的宏觀引導機制、資金支持和風險控制等。政府引導基金作為政府參與的重要基金，不以盈利為目的，不參與企業(yè)生產經營活動，是充當國家實現(xiàn)產業(yè)升級的重要政策工具。
2、 政府撬動社會資本的有效方式 國外較為成熟的產業(yè)引導基金的主要特點之一就是對社會資本的撬動。以色列政府產業(yè)引導基金規(guī)章中要求產業(yè)引導基金至少吸引 60%的社會資本參與。澳大利亞政府則規(guī)定政府產業(yè)引導基金中政府資金與社會資本的比例要在 1：1 到 1:2 之間。歐洲大陸和日本政府出資更低，只在 5%-7%之間。而美國政府的出資在整體產業(yè)引導基金占比的比例不足 3%。
政府產業(yè)引導基金可以發(fā)揮財政資金的杠桿效應，有效將財政資金和社會資本有效融合，以較少的資金吸引更多的銀行資本、保險資本和其他社會資本的參與，共同支持亟待發(fā)展的新興戰(zhàn)略性產業(yè)、高新技術產業(yè)。
政府產業(yè)引導基金發(fā)展勢頭迅猛 2015 年以來，我國政府引導基金呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，從東到西，自上而下，各級各地政府均投身于政府引導基金的建設中。2008 年-2018 年是我國政府引導基金迅速發(fā)展的十年。截至 2018 年 6 月，國內共成立政府引導基金 1954 支，總規(guī)模達到 11.95 萬億元。其中 2018 新增政府引導基金 156支，累計目標規(guī)模達到 1.98 萬億，增長態(tài)勢維持高位。
作為政府引導基金的重要組成部分，政府產業(yè)引導基金在基金總數(shù)以及目標規(guī)模上都占有較大比重。2008 年-2018 年 6 月，我國共設立政府產業(yè)基金 868 支，總規(guī)模共計 6.8 萬億，單支基金規(guī)模達到 103.66 億。產業(yè)引導基金在政府引導基金中數(shù)量最多，規(guī)模最大，占比分別為 44.24%以及55.28%。
（一）
政府產業(yè)引導基金級別：省級、地方級基金為主力
按基金級別來分，政府產業(yè)引導基金可以分為國家級基金、省級基金、地市級基金以及區(qū)縣級基金。省級基金規(guī)模最大，地市級基金數(shù)量最多。具體來看，國家級基金僅 21 支，數(shù)目占比 2.24%。但由于其平均目標規(guī)模高達 973.07 億元，遠高于其他級別基金，因此國家級產業(yè)引導基金的總目標規(guī)模仍占有較大比重，共 1.46 萬億，占 21.23%；地市級和省級基金各 356 支、220 支，分別占比
40.97%、25.32%；區(qū)縣級基金由于區(qū)縣政府財力有限等原因雖數(shù)量占比達到 31.19%，累計共 271支，但規(guī)模位居末位，僅 12.02%。
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政府產業(yè)引導基金目標規(guī)模：大規(guī)�；馂橹�
政府產業(yè)引導基金主要用于發(fā)展新興戰(zhàn)略產業(yè)以及高科技產業(yè)，資金需求量大，因此就目標規(guī)模來看，政府產業(yè)引導基金的規(guī)模大多集中在 1000 億元以上。其中 0-10 億元規(guī)模的基金數(shù)量最少，僅2 支基金，占比 0.23%；10-100 億規(guī)模的基金共 57 支，占比 6.5%；100 億-1000 億元共 261 支，占比 30.03%；1000 億元以上占比最高，達 39.59%，共 344 支基金。
從時間序列上來看，2015 年是各規(guī)模基金實現(xiàn)突破式增長的重要年份。占比最高的 1000 億以上規(guī)模的產業(yè)基金在 2015 年新增 1000 億元以上基金 58 支，較 2014 年新增的 8 支，增速大幅提升；而占比第二位的 100-1000 億規(guī)模的基金也在快速增長，2015 年、2016 年新增 100-1000 億基金54、78 支，增速分別為 200%、44%。
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政府產業(yè)引導基金地域分布：東西部發(fā)展不均衡
從基金數(shù)量上來看，按注冊地進行統(tǒng)計，政府產業(yè)引導基金設立主要集中在東部地區(qū)，西部地區(qū)則累計數(shù)量較少，仍處于發(fā)展階段。目前我國政府產業(yè)引導基金注冊最多的五個省份分別是山東�。�91支）、廣東�。�85 支）、江蘇�。�82 支）以及四川省（49 支）。其中山東省數(shù)量最多，占比達到10.47%，主要系 2018 年的發(fā)展迅速所致。數(shù)據顯示，山東省在 2018 年半年內共新設政府產業(yè)引導基金 26 支，是 2017 年全年新設數(shù)量的 2 倍；廣東省在 2017 年總數(shù)量位居第一，2018 年則增速放緩，僅新設基金 11 支。值得注意的是，四川省作為西部地區(qū)的代表，目前產業(yè)引導基金的數(shù)量位列全國第四。
政府產業(yè)引導基金的投資方向 （一）
各部委文件規(guī)定投向
對于政府產業(yè)引導基金的投資方向，相關機構目前沒有發(fā)布明確的黑名單，即限制并不嚴格。包括新興產業(yè)、高科技產業(yè)等都在鼓勵范圍內。
根據 2016 年發(fā)改委印發(fā)的《政府出資產業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財金規(guī)[2016]2800 號）中規(guī)定，政府產業(yè)引導基金主要投資于包括非基本公共服務領域等在內的七個領域。
而財政部 2015 年發(fā)布的《政府投資基金暫行管理辦法》（財預[2015]210 號）對政府投資基金的投資方向則與發(fā)改委的暫行辦法略有不同，投資領域相對更為集中，主要用于支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展以及產業(yè)轉型和升級等。
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政府出資產業(yè)投資基金投資領域：工業(yè)制造業(yè)為主
根據中國結算公司發(fā)布的《關于政府出資產業(yè)投資基金信用信息登記情況的公示》的統(tǒng)計結果，政府出資產業(yè)投資基金在工業(yè)制造業(yè)和科技教育的資金投資最為密集。具體來看，政府撬動金融資本主要用于支持新型產業(yè)，引導包括信息通訊、生物醫(yī)藥、新材料、互聯(lián)網醫(yī)療、新能源、量子通信、節(jié)能環(huán)保、IT 以及文化創(chuàng)意等在內的重點發(fā)展領域的企業(yè)和項目的發(fā)展。5 其中，投資領域主要集中在工業(yè)制造業(yè)以及科技教育、農業(yè)領域，而這些領域也是政府近幾年來優(yōu)化供給結構重點投資的方向。而對于旅游業(yè)、互聯(lián)網方面的基金項目投資則投入相對較少。
引導基金與產業(yè)并購的發(fā)展訴求 實際而言，作為地方政府引導基金，形式是基金，但其本質在于引導，核心需求是產業(yè)發(fā)展，即結合當?shù)禺a業(yè)基礎和產業(yè)政策規(guī)劃，吸引社會資本投資并扶持當?shù)禺a業(yè)發(fā)展，謀求撬動社會資本助力產業(yè)轉型升級和區(qū)域經濟長遠發(fā)展。
總的來說，在篩選 GP 方面，地方政府引導基金存在以下關注要點：
第一，關注社會 LP 出資的確定性。政府引導基金比較關注社會資金的來源、出資能力和出資承諾，一般都會要求最后出資。
第二，關注 GP 管理團隊的過往業(yè)績。GP 管理團隊的業(yè)績和合作經歷往往是申請政府引導基金的硬性要求。
第三，關注基金的治理架構。政府引導基金的投向必須符合一定的領域、地域和階段限制，而目前其他 LP 也大部分會要求在投委會中占有一定席位，政府引導基金需關注 LP 是否與其投向要求相契合以及契合程度如何。
第四，也是最重要的一點，關注對地方產業(yè)的帶動作用。地方政府引導基金一般以財政出資為主，以促進當?shù)禺a業(yè)發(fā)展，扶持產業(yè)轉型升級為設立目標，往往會附帶招商引資的要求。
總的來說，GP 與地方政府引導基金“聯(lián)姻”的關鍵點在于產業(yè)訴求是否得到滿足，其他與市場化母基金的要求大同小異，只是在收益性、決策參與度、風險防控和監(jiān)管要求上視各地政府引導基金市場化程度不同而有所不同。
而對于 GP 而言，隨著私募股權投資機構在中基協(xié)備案數(shù)猛增至兩萬余家，行業(yè)的專業(yè)化水平與市場競爭程度正在快速提升，尤其在“資管新規(guī)”去杠桿、去通道、打破剛兌監(jiān)管框架下，資產價值越來越趨于理性，過往 GP 靠加杠桿、一二級資本市場估值套利的盈利模式已經完全不可持續(xù)，投資行業(yè)已經全面從“狩獵時代”進入到“農耕時代”，即 GP 的核心能力由價值發(fā)現(xiàn)將逐步轉為價值管理和價值提升，一個回歸價值判斷、價值管理、價值提升的時代全面到來，GP 迫切的需要尋找能夠給其帶來長期發(fā)展戰(zhàn)略價值的資金助其轉型升級。
產業(yè)并購的“1+1+1”模式分析 產業(yè)并購以往提的較多的是“上市公司+PE”模式，簡單而言，就是 PE 聯(lián)手上市公司為其“量身定做”并購標的，培育后由上市公司接盤。
從上市公司角度，既擴充了上市公司的融資渠道，又利用了 PE 的專業(yè)和經驗優(yōu)勢為上市公司儲備并購標的，實現(xiàn)市值管理； 從 PE 角度看，擴大了上市公司作為 LP 的募資渠道，鎖定了退出渠道，實現(xiàn)了風險和收益比的最大化。然而，在當前監(jiān)管趨嚴下，該模式也存在著內幕交易、操縱市場等合規(guī)風險以及上市公司對 PE控制力欠缺等問題。
產業(yè)并購的“1+1+1”模式，與上述模式比較類似，即是建立由金融資本、產業(yè)資本以及政府引導基金組成的產業(yè)并購基金，具體來說，該模式的優(yōu)勢有如下幾點：
1、資金來源的協(xié)同：產業(yè)資本和政府引導基金作為兩大信用高地，能夠吸引其他社會資本方加入，而金融資本通過創(chuàng)新產品設計和服務，也能夠為基金投資和被投企業(yè)提供額外的資金支持，為資金來源提供良好的補充，同時彌補產業(yè)資本在基金管理和運作經驗上的欠缺。
2、投資企業(yè)的協(xié)同：產業(yè)資本可以與并購基金所投資企業(yè)進行聯(lián)動，在產業(yè)鏈上形成協(xié)同，幫助被投項目拓展商業(yè)網絡，更快協(xié)助其進行價值提升，同時也有助于完善自身產業(yè)生態(tài)鏈條，擴大自身競爭力。
3、產業(yè)發(fā)展的協(xié)同：政府引導基金能夠結合當?shù)禺a業(yè)基礎，引入投資企業(yè)落戶當?shù)�，并發(fā)揮自身在政府資源、政策扶持以及作為母基金在資源整合方面上的能力，提供相應的增值服務。
4、退出渠道的協(xié)同：政府引導基金可在達到自身需求后階段性退出，讓利給 GP，產業(yè)資本也可根據自身實際需要，適時并購被投企業(yè)或助其登陸資本市場，使其他 LP 完成退出。
當然，完成上述“1+1+1”模式產業(yè)并購基金的架構搭建并非易事，需要牽頭方強大的資源整合能力。但可以預見的是，該模式能夠使得并購基金的價值創(chuàng)造能力大幅提升，助力實體經濟“脫虛向實”，達到 1+1+1>3 的結果。
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