對(duì)基層政府在農(nóng)信社負(fù)債情況的調(diào)研

　分析匯報(bào)

　多年以來，基層政府（包括縣、鄉(xiāng)政府及行政村等）在農(nóng)村信用社大量負(fù)債，長(zhǎng)期占用農(nóng)村信貸資金已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。這不僅影響到基層財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，而且威脅到農(nóng)村信用社的安全運(yùn)行，并對(duì)農(nóng)村金融秩序造成了不良影響。為此，本文以某某縣政府機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社負(fù)債為實(shí)證，分析其負(fù)債特征、風(fēng)險(xiǎn)狀況、負(fù)債成因及造成的不良影響，提出政策建議。

　一、負(fù)債特征：高負(fù)債與普遍性、長(zhǎng)期性 據(jù)對(duì)某某縣政府機(jī)構(gòu)在農(nóng)村信用社負(fù)債情況分析，基層政府負(fù)債具有負(fù)債金額高、普遍性高、長(zhǎng)期存在等特征。

　1、負(fù)債金額高。截止 20xx 年 6 月 30 日，某某政府機(jī)構(gòu)在農(nóng)村信用社借款余額高達(dá) 8,331.69 萬元，下欠利息 1,835.15 萬元，占當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社“三農(nóng)”貸款總額的 17.4%。

　2、負(fù)債普遍性高。20xx 年 6 月 30 日，該縣諸如交通局、檢察院、技術(shù)監(jiān)督局、交警大隊(duì)等縣級(jí)部門共有 18 個(gè)單位在農(nóng)村信用社借款 2,392.39 萬元。全縣 20 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）100%在農(nóng)村信用社下欠貸款，負(fù)債總額達(dá)到 5,939.3 萬元，平均每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在農(nóng)村信用社借款高達(dá) 297 萬元。

　按部門劃分，黨政部門貸款 450 筆，金額 5,686.47 萬元；

　村級(jí)貸款 1,417 筆，金額 1,969.3 萬元；中小學(xué)校貸款 219 筆，金額 675.92 萬元。

　3、負(fù)債存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。多年以來，政府債務(wù)未有得到有效化解，基層政府只能靠不斷借新還舊來維持債務(wù)循環(huán)。據(jù)調(diào)查，該縣農(nóng)村信用社向當(dāng)?shù)卣�府機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款情況為：20xx 年累計(jì)發(fā)放貸款 1,162.8 萬元，占當(dāng)年全部累計(jì)發(fā)放貸款額 19,821 萬元的 5.86%；20xx 年累計(jì)發(fā)放貸款 1,698.3 萬元，占當(dāng)年全部累計(jì)發(fā)放貸款額 19,394 萬元的 8.76%；20XX 年累計(jì)發(fā)放貸款 1,659.3萬元，占當(dāng)年全部累計(jì)發(fā)放貸款額 40,218 萬元的 4.16%。20xx年 6 月 30 日負(fù)債總額比 20xx 年末增加 2,124.42 萬元，增長(zhǎng)25.5%。

　二、風(fēng)險(xiǎn)狀況：主體特殊與方式多樣導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)化解難 政府及其部門貸款主體的特殊性，方式的多樣性，決定了清收處置這類貸款的高難度，致使這類貸款風(fēng)險(xiǎn)程度高。

　1、政府貸款不良率高。截止 20xx 年 6 月 30 日，該縣政府機(jī)構(gòu)在農(nóng)村信用社負(fù)債 8,331.69 萬元中，按四級(jí)分類不良貸款余額達(dá)到 4,897.69 萬元，此類貸款不良率達(dá)到 58.78%，高出同期農(nóng)村信用社各項(xiàng)貸款不良率 49.84 個(gè)百分點(diǎn)，占農(nóng)村信用社全部不良貸款余額 6,644 萬元的 73.71%。按五級(jí)分類不良貸款余額達(dá)到 7,856.8 萬元，此類貸款不良率達(dá)到 94.3%，高出同期農(nóng)村信用社各項(xiàng)貸款不良率 59.8 個(gè)百分點(diǎn)，占農(nóng)村信用社同期全部不良貸款余額 25,670 萬元的 30.6%。全部政府貸款中，除交

　通局貸款 1,xx0 萬元以公路收費(fèi)權(quán)進(jìn)行權(quán)利質(zhì)押外，其他貸款均無有效擔(dān)保抵押。

　2、貸款主體特殊，使其風(fēng)險(xiǎn)難以防范�；鶎诱�府是國家政權(quán)的重要組成部分，不是一般的社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，首先是該主體對(duì)地方社會(huì)擁有絕對(duì)的控制權(quán)利，農(nóng)村信用社作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)細(xì)胞，一旦失去政府及其部門的支持，其運(yùn)行和發(fā)展必然產(chǎn)生多重障礙，因此在清收政府貸款時(shí)顧慮很多，不便于依法運(yùn)用強(qiáng)制性措施。其次是多年以來，由于基層政府財(cái)政困難，靠自身力量已無力償化解債務(wù)，即使基層政府想作一屆守信用政府，也無能為力。

　3、貸款方式的多樣性，使其風(fēng)險(xiǎn)難以化解。調(diào)查資料表明：一是黨政部門貸款 5,686.47 萬元中，以黨政部門名義直接貸款5,134.43 萬元，占 90.3%，黨政部門職工個(gè)人頂名貸款 447.03萬元，占 7.9%，企業(yè)頂名財(cái)政承諾擔(dān)保墊繳稅款貸款 1xx.01 萬元，占 1.8%。二是村級(jí)貸款 1,969.3 萬元中，村民委員會(huì)直接貸款 398.21 萬元，占比 20.22%，村民個(gè)人頂名貸款 1,571.09萬元，占 79.78%。三是中小學(xué)校貸款 675.92 萬元中，直接以學(xué)校名義貸款 341.22 萬元，占 50.48%，以學(xué)校職工個(gè)人頂名貸款334.7 萬元，占 49.52%。這些貸款以政府部門直接負(fù)債或領(lǐng)導(dǎo)干部和財(cái)務(wù)人員頂貸、利用群眾轉(zhuǎn)貸等私貸公用，甚至由財(cái)政部門承諾擔(dān)保償還貸款等多種形式存在。這些貸款都是行政主導(dǎo)下的產(chǎn)物，在財(cái)力不足時(shí)拖欠不還或拒絕還貸是其共同的特征。由于這些貸款涉及廣泛、復(fù)雜的利益關(guān)系，增大了農(nóng)村信用社清收貸

　款的工作難度。

　三、負(fù)債成因:政權(quán)事權(quán)不對(duì)稱與財(cái)力緊張 隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐加快，地方政府不斷加大了對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)逐步加重，出現(xiàn)了大量的基層政府債務(wù)，進(jìn)而形成了縣鄉(xiāng)財(cái)政入不敷出，嚴(yán)重透支現(xiàn)象越來越突出，基層政府在金融機(jī)構(gòu)的貸款也大幅度增加的不良現(xiàn)象。

　1、財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱,前些年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社為完成上級(jí)任務(wù)被迫負(fù)債。從總體上講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)和財(cái)力與所承擔(dān)的事權(quán)和責(zé)任不相適應(yīng),收入逐級(jí)集中,事權(quán)不斷下放。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)指令性任務(wù)或不被“一票否決”,被迫大量舉債,甚至還有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受“赤字無害”、“舉債經(jīng)營(yíng)”等錯(cuò)誤思想的誘導(dǎo),攀比、鋪張之風(fēng)屢禁不止。

　2、農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，在農(nóng)民減負(fù)的同時(shí)，教育也大幅度減收。地方農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政狀況供需矛盾更加突出，導(dǎo)致中小學(xué)校舉債。

　3、“普九”教育經(jīng)費(fèi)投入不足，為提高辦學(xué)條件，爭(zhēng)取“兩基”達(dá)標(biāo)，新建校舍、危房改造、購置設(shè)備、儀器、圖書等舉債。

　4、隨著教育體制的改革，學(xué)校收費(fèi)職能削弱，取消了教育集資、禁止攤派及減少學(xué)雜費(fèi)和實(shí)行“一費(fèi)制”等等政策，導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)收入大幅度減少，形成長(zhǎng)期經(jīng)費(fèi)缺口，為維持學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)不得不舉債。

　5、地方財(cái)力緊張,為維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)被迫負(fù)債。由于我縣是個(gè)

　農(nóng)村業(yè)小縣，第一產(chǎn)業(yè)比重大,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,尚未形成支柱產(chǎn)業(yè),前些年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入只能依靠農(nóng)業(yè)稅收,加之國家財(cái)政體制調(diào)整后,縣、鄉(xiāng)財(cái)政分享比例逐年下降,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力嚴(yán)重不足,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要上級(jí)補(bǔ)助甚至借債才能維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

　四、不良影響：政府信譽(yù)受損與信貸支持能力削弱 1、在長(zhǎng)期負(fù)債并逐年增加的惡性循環(huán)背景下，基層政府在當(dāng)?shù)氐男抛u(yù)嚴(yán)重受損，失去應(yīng)有的威望，甚至?xí)�帶�?dòng)社會(huì)各界效仿，導(dǎo)致當(dāng)?shù)匦庞弥刃蚴Х�、�?jīng)濟(jì)秩序受損。

　2、削弱了農(nóng)村信用社對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的支持。基層政府在農(nóng)村信用社長(zhǎng)期負(fù)債，實(shí)際上是以各種形式拖欠了大量的社會(huì)貨幣資金，從而削弱了農(nóng)村信用社配置貨幣資源的能力和支持地方經(jīng)濟(jì)的信貸力量。同時(shí)，正因?yàn)榛鶎诱�府不能正常履行償債義務(wù)，農(nóng)村信用社為了信貸資金的安全和自身的發(fā)展必然產(chǎn)生信用抑制，減少或中止對(duì)相關(guān)部門和產(chǎn)業(yè)的信貸投入，可能形成對(duì)一些貸款的“惜貸懼貸”現(xiàn)象，減少信貸投入。

　3、降低信貸資產(chǎn)質(zhì)量，影響農(nóng)村信用社的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于基層政府財(cái)政資金緊張的狀況在短期內(nèi)難以改變，高負(fù)債與財(cái)政收支的惡性循環(huán)，將使其暫時(shí)失去或部份失去貸款償還能力。加上農(nóng)村稅費(fèi)改革規(guī)范了地方政府的收費(fèi)行為，一些預(yù)算外行政事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目被取締，原本計(jì)劃用這些收費(fèi)來償還的貸款失去還款來源，基層財(cái)政償債能力進(jìn)一步下降。在這種情況下，基層政府為了維護(hù)自身的運(yùn)轉(zhuǎn)，更不可能把有限的財(cái)政資金用于償還貸

　款。財(cái)政上岸，金融下水，由于政府債務(wù)的高金融相關(guān)性主要反映在農(nóng)村信用社，農(nóng)村信用社由此形成大量的呆滯或呆賬貸款，不可避免地出現(xiàn)信貸風(fēng)險(xiǎn)增大，資產(chǎn)質(zhì)量下降，資金流動(dòng)性減弱，經(jīng)營(yíng)效益降低等問題。

　五、政策建議：落實(shí)責(zé)任與逐步化解 1、統(tǒng)一認(rèn)識(shí),加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)政府要將化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)作為農(nóng)村工作的一項(xiàng)“政績(jī)工程”來抓,在全面清理核實(shí)的基礎(chǔ)上,逐個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定減債方案,層層建立和落實(shí)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的崗位責(zé)任制和目標(biāo)管理責(zé)任制,并列入各級(jí)各部門的綜合考評(píng)內(nèi)容,制定考核辦法,嚴(yán)格考核驗(yàn)收。

　2、明確目標(biāo),強(qiáng)化措施。首先是要強(qiáng)化管理,嚴(yán)控新債。要大力推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的管理方式,硬化預(yù)算約束,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)收支行為,從源頭上控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目舉債,杜絕新的債務(wù)發(fā)生。同時(shí),還要把支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在突出位置,制定和落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施,促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)上一個(gè)新臺(tái)階。

　3、防化結(jié)合,綜合治理。各級(jí)財(cái)政部門要加大對(duì)基層的財(cái)力傾斜,對(duì)財(cái)政困難縣要按照“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的原則核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出范圍、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額,不足部分由中央、省財(cái)政通過加大轉(zhuǎn)移支付解決,以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資發(fā)放、正常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用的支付。同時(shí),還要堅(jiān)持量財(cái)辦事、好在快前的原則,杜絕超越財(cái)力上項(xiàng)目的現(xiàn)象,防止滋生新一輪舉債。

　4、財(cái)政拔款，化解債務(wù)。由于某某是一個(gè)農(nóng)業(yè)小縣，縣內(nèi)

　無大中形企業(yè)，財(cái)政收入來源少，年年赤字，靠縣級(jí)財(cái)政收入償還貸款本息很不現(xiàn)實(shí)，建議省、市財(cái)政盡快拔�？罨�解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。

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