調(diào)研報(bào)告-基層信訪維穩(wěn)工作的探索

　目錄 一、信訪的主要特征 ................................... 2 （一）越級(jí)上訪明顯增多 .......................... 2 （二）集體信訪案件增多 .......................... 3 （三）鬧訪纏訪問題時(shí)有發(fā)生 ...................... 3 二、問題的成因和影響 ................................. 3 （一）農(nóng)民群眾面臨著信仰危機(jī)，對(duì)遵守社會(huì)秩序缺乏自律意識(shí) .......................................... 3 （二）貧富差距和保障機(jī)制不健全，引發(fā)農(nóng)民群眾的心理失衡 ............................................ 4 （三）剛性的維穩(wěn)機(jī)制，使信訪維穩(wěn)步入“怪圈” .... 5 三、對(duì)策與思考 ....................................... 5 （一）抓好社會(huì)道德建設(shè)，弘揚(yáng)良好社會(huì)風(fēng)氣 ........ 6 （二）加快完善社會(huì)保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定 .... 6 （三）拓寬農(nóng)村信訪渠道，營造依法治訪的良好氛圍 .. 7

　 “農(nóng)村穩(wěn)，則社會(huì)穩(wěn)”，要確保社會(huì)政治大局的穩(wěn)定，為推進(jìn)全面深化改革創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境，首先要確保農(nóng)村這個(gè)基礎(chǔ)的穩(wěn)定。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展和社會(huì)改革不斷深入，農(nóng)村各類社會(huì)矛盾日趨復(fù)雜，表現(xiàn)出復(fù)雜化、多元化、無序化等新特點(diǎn)，信訪工作仍是農(nóng)村基層維穩(wěn)的焦點(diǎn)、難點(diǎn)。而基層維穩(wěn)又是整個(gè)維穩(wěn)體制的重心，尤其是在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的當(dāng)代中國，基層維穩(wěn)過程中公眾利益訴求表達(dá)行為呈現(xiàn)出“數(shù)量擴(kuò)大、規(guī)模增加、行為激烈、誘點(diǎn)多發(fā)、涉及面廣、對(duì)抗性強(qiáng)等特點(diǎn)”�；鶎诱�府是維穩(wěn)的前沿陣地，處在國家治理體系中最為脆弱的節(jié)點(diǎn)部位�；鶎诱�府的維穩(wěn)行為直接關(guān)系到地方治理的成敗。

　一、信訪的主要特征 近年以來，G區(qū)信訪局督查調(diào)研聚焦主業(yè)，擔(dān)當(dāng)履職，工作實(shí)現(xiàn)新突破、新成效，全年辦理中央、國家機(jī)關(guān)交辦信訪事項(xiàng)*件，同比上升139.57％；辦理G 區(qū)領(lǐng)導(dǎo)交辦信訪事項(xiàng)*件，同比上升137.5％；交辦督辦、組織攻堅(jiān)推動(dòng)化解信訪積案*件，其中，G區(qū)交辦*件化解*件，各地排查578 件化解*件。在取得良好社會(huì)效果的同時(shí)，筆者從信訪的案件情況來看，農(nóng)村信訪案件仍是占信訪總量的主體，主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特征：

�。ㄒ唬┰郊�(jí)上訪明顯增多 從信訪事項(xiàng)數(shù)據(jù)來看，越級(jí)上訪的案件在上升，特別是部分信訪人選擇在“兩會(huì)”期間、國家重要峰會(huì)、等重大會(huì)議召開期間，試圖引起上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視，給地方政府施壓。農(nóng)民群眾

　 上訪由過去自發(fā)松散向有組織、有策劃的越級(jí)上訪人數(shù)明顯增多，他們通過制造事端給政府施加壓力，極大破壞了信訪秩序，并造成了不良影響。

�。ǘ�）集體信訪案件增多 從信訪的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來看，除了越級(jí)上訪的情況增多，集體信訪案件數(shù)以及參與信訪代表人數(shù)總體偏多，形勢(shì)依然嚴(yán)峻。從集體信訪的組成人員來看，參與的主體成份在增多，過去農(nóng)村上訪群眾以農(nóng)民為主，近年來上訪主體涉及復(fù)退軍人等重點(diǎn)群體變個(gè)訪為群訪，個(gè)別問題集體化，形成抱團(tuán)效應(yīng)，勸返難度大。

　（三）鬧訪纏訪問題時(shí)有發(fā)生 農(nóng)村信訪還存在纏訪的現(xiàn)象，有些上訪戶對(duì)同一不合理的訴求問題重復(fù)、多次地上訪纏訪，有的上訪達(dá)幾年甚至更久，XX 就長年聚集了從全國各地至此的上訪戶，儼然成為“職業(yè)上訪人”。

　二、問題的成因和影響 信訪是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的伴生物，信訪問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及新農(nóng)村建設(shè)加快推進(jìn)，因改革和利益格局調(diào)整而產(chǎn)生的信訪問題也逐漸增多，究其根本，還是因?yàn)榘l(fā)展和利益分配的不均衡，使得利益沖突加劇。受經(jīng)濟(jì)水平和政策的限制，各類群體的利益訴求難以得到滿足，形成了新的矛盾和問題。

　（一）農(nóng)民群眾面臨著信仰危機(jī)，對(duì)遵守社會(huì)秩序缺乏自

　 律意識(shí) 當(dāng)前，轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)充滿了利益的沖突和觀念的撞擊，農(nóng)民群眾普遍感到精神焦慮、浮躁難安，缺失了信仰和道德。生活的不安全感和前途的不確定性，使得農(nóng)民群眾他們對(duì)原來傳統(tǒng)道德價(jià)值的崇敬感、神圣感沒有了，感到困惑、焦慮，個(gè)人私心得以滋生和膨脹，在處理同村集體利益關(guān)系上，只考慮得到，不考慮付出；在鄰里關(guān)系的處理上，只考慮自身利益，忽視他人的合法權(quán)益。這些潛在的誘因，導(dǎo)致農(nóng)民群眾對(duì)遵守社會(huì)秩序和村規(guī)村約的自律意識(shí)逐步弱化，遇到矛盾糾紛或利益問題很容易引發(fā)系列的信訪問題，比如，在信訪過程中，只強(qiáng)調(diào)自己的民主權(quán)利，對(duì)《信訪條例》中規(guī)定的“如實(shí)、客觀、依法、逐級(jí)”上訪的義務(wù)不予理睬，這些都是造成基層工作難做、一些社會(huì)矛盾難以調(diào)處的重要原因。

�。ǘ�）貧富差距和保障機(jī)制不健全，引發(fā)農(nóng)民群眾的心理失衡 社會(huì)保障機(jī)制的不健全導(dǎo)致民眾缺乏安全感。所謂安全感就是人在社會(huì)生活中有種穩(wěn)定的不害怕的感覺。目前，隨著物質(zhì)生活水平的提高，農(nóng)民群眾面臨公共服務(wù)不到位、社會(huì)保障機(jī)制不健全等突出矛盾。一些特殊群體，因征地失地、下崗失業(yè)、年齡偏大、就業(yè)技能偏低等原因生活在社會(huì)的底層，成為社會(huì)的“弱勢(shì)群體”。在社會(huì)保障制度不穩(wěn)定的狀態(tài)下，群眾心理普遍缺乏安全感，人的內(nèi)心變得焦躁不安，借助上訪途徑以發(fā)泄對(duì)社會(huì)的不滿或是撈取利益。在法律保障機(jī)制方面，“誰主

　 張，誰舉證”是一般民事案件的證據(jù)規(guī)則，有不少農(nóng)村案例還存在舉證難的問題，比如土地權(quán)屬地界的核定問題。針對(duì)沒有法律援助、司法成本過高，法律程序復(fù)雜，取證難、執(zhí)行難等問題，致使部分農(nóng)民群眾不愿意通過司法程序合理解決問題，而是選擇信訪，成本低且不承擔(dān)法律責(zé)任，導(dǎo)致農(nóng)民群眾信“訪”而不信“法”。

　（三）剛性的維穩(wěn)機(jī)制，使信訪維穩(wěn)步入“怪圈” 從現(xiàn)行的信訪工作體制看，國家建立了壓力型信訪體制，通過嚴(yán)格的考核與問責(zé)要求地方政府努力控制信訪總數(shù)，化解社會(huì)矛盾沖突。2005 年修訂實(shí)施的《信訪條例》中，赴XX上訪便是一個(gè)重要的考核指標(biāo)。國家信訪部門每月會(huì)對(duì)各省（市、區(qū)）赴XX 進(jìn)行“非正常上訪”人次數(shù)進(jìn)行排名并通報(bào)，同時(shí)，信訪工作內(nèi)容作為群眾安全感滿意度工作內(nèi)容之一，也列為考核各地維穩(wěn)的重要指標(biāo)，各省市信訪部門也會(huì)對(duì)各地市排名，直至縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并將此作為對(duì)下級(jí)政府及其官員考核“一票否決”的內(nèi)容。對(duì)此，基層政府為了防止信訪事件影響到單位的績效考評(píng)和政治仕途，往往會(huì)采取一些措施，對(duì)發(fā)生的到XX 非正常上訪做到隨時(shí)勸返，給基層財(cái)力及人力造成極大負(fù)擔(dān)。

　三、對(duì)策與思考 當(dāng)前推行的“訴訪分離”以及“涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序”等舉措，有力地推動(dòng)了信訪工作的法治化。但是，群眾訴諸法律程序常被拒之門外，或者于法無據(jù)而不予支持等問

　 題，成為解決農(nóng)民群眾合理合法訴求的機(jī)制性難題。因此，要做好信訪工作，就要強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法，把農(nóng)民群眾合理合法的利益訴求解決好。

�。ㄒ唬┳ズ蒙鐣�(huì)道德建設(shè)，弘揚(yáng)良好社會(huì)風(fēng)氣 在全面推進(jìn)法制建設(shè)，以法律約束公民行為的同時(shí)，必須重視社會(huì)道德建設(shè)，進(jìn)一步弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，以道德信仰促進(jìn)社會(huì)之平和。要推進(jìn)“文明鄉(xiāng)村、最美家庭”等創(chuàng)建活動(dòng)，組織熱愛集體星、創(chuàng)業(yè)致富星、遵紀(jì)守法星、清潔衛(wèi)生星、精神文明星“五星文明戶”評(píng)比，建立村民公約，引導(dǎo)形成良好村風(fēng)民風(fēng)。推進(jìn)農(nóng)村“家風(fēng)展館”建設(shè)，弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德和優(yōu)良家風(fēng)。同時(shí)，深化公民道德宣傳日活動(dòng)，組織道德論壇、道德講堂、道德修身等活動(dòng)，加大正面宣傳引導(dǎo)力度，深挖推介遵紀(jì)守法、見義勇為、尊老愛幼、尊師重教等“身邊好人”事跡，宣傳社會(huì)各方面溫暖人心、扶危濟(jì)困的善行義舉，讓核心價(jià)值觀和傳統(tǒng)美德植入人們的心靈，進(jìn)一步形成良好的道德秩序。

�。ǘ�）加快完善社會(huì)保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定 公平的分配資源和解決利益沖突，讓每位農(nóng)民群眾能夠獲得自己基本生存和發(fā)展所需要的利益和資源，這是社會(huì)正義的體現(xiàn)，也是農(nóng)民群眾訴求既合理又合法的根本標(biāo)準(zhǔn)。以合理化標(biāo)準(zhǔn)確定農(nóng)民群眾訴求，旨在建立客觀、公平的利益享有秩序，以防止纏訪、鬧訪問題或者群體性事件。因此，長期以來，我

　 國農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制還處在探索完善的階段，主要還是通過個(gè)體的家庭保障來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老的目標(biāo)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對(duì)于征地拆遷、移民安置等過程中由于經(jīng)濟(jì)利益引發(fā)的上訪問題，地方政府要樹立不與民爭利的思想，做到補(bǔ)償就高不就低、安置就近不就遠(yuǎn)，積極做好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)安置等工作；要實(shí)施規(guī)范或者統(tǒng)一的訴求標(biāo)準(zhǔn)，使得恣意膨脹的不合理、不合法的訴求得不到支持，形成有序的社會(huì)秩序。

�。ㄈ�）拓寬農(nóng)村信訪渠道，營造依法治訪的良好氛圍 要始終堅(jiān)持以信訪法治化為手段，扎實(shí)推進(jìn)信訪業(yè)務(wù)工作規(guī)范化建設(shè)，全面提升信訪工作公信力和群眾滿意率，加大“事要解決”力度，確保農(nóng)民群眾合理合法訴求得到解決，堅(jiān)守法律底線，依法規(guī)范信訪秩序。抓好農(nóng)村信訪維穩(wěn)工作，首先要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判，科學(xué)處理“維權(quán)與維穩(wěn)”的關(guān)系，從而掌握運(yùn)用法治思維和法治方式解決農(nóng)民群眾合理合法訴求的工作主動(dòng)權(quán)。要加強(qiáng)源頭治理，堅(jiān)持定點(diǎn)接訪的同時(shí)，每年開展“歷史積案清理活動(dòng)”或“信訪維穩(wěn)攻堅(jiān)月活動(dòng)”，將積案包案到人，建立“以獎(jiǎng)代罰”機(jī)制，通過重點(diǎn)約訪、專題接訪、帶案下訪、下基層接訪等多種方式，化解相對(duì)復(fù)雜問題和歷史遺留的積案問題，預(yù)防和減少農(nóng)民群眾因類似問題而頻繁上訪。針對(duì)農(nóng)村經(jīng)常出現(xiàn)的矛盾案件調(diào)解成功，當(dāng)事人接而反悔又上訪或訴訟的問題，可在農(nóng)村推廣司法確認(rèn)工作。通過的農(nóng)村推廣司法確認(rèn)工作，各類矛盾在農(nóng)民調(diào)解組織調(diào)解下，達(dá)成調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)確認(rèn)，人民法院出具具有法律效力法律文書，并具有執(zhí)行力，

　 進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛及時(shí)有效化解。要?jiǎng)?chuàng)新信訪工作渠道，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)營造依法治訪的良好氛圍。結(jié)合網(wǎng)上信訪工作，大力宣傳引導(dǎo)農(nóng)民群眾采用書信、網(wǎng)絡(luò)、傳真、電話等形式，反映訴求，減少走訪。對(duì)那些經(jīng)勸阻、批評(píng)和教育無效，有違法犯罪行為的纏訪、鬧訪人要依法、及時(shí)、有效地予以打擊和制裁，進(jìn)一步規(guī)范信訪秩序。要完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法，視履職情況分類進(jìn)行問責(zé)處理，對(duì)責(zé)任不落實(shí)、問題不解決損害農(nóng)民群眾利益的，要進(jìn)行問責(zé)；而對(duì)農(nóng)民群眾非正常上訪引起的穩(wěn)控問題，要減少對(duì)干部問責(zé)，避免信訪人員以此要挾基層工作人員，減少基層花費(fèi)大量財(cái)力、人力穩(wěn)控不合理信訪的行為的惡性循環(huán)。同時(shí)，要完善維穩(wěn)信訪、涉法涉訴三級(jí)終結(jié)制度，嚴(yán)格執(zhí)行信訪事項(xiàng)的辦理、復(fù)查和復(fù)核三級(jí)終結(jié)制度，對(duì)按照規(guī)定已經(jīng)終結(jié)的事項(xiàng)，不再受理，案結(jié)事了。通過以上舉措，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)信訪秩序的管理，讓維穩(wěn)工作回歸到法制軌道、回歸到對(duì)公民權(quán)力的尊重上來。

　綜上所述，隨著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越快，法治建設(shè)越來越全面，農(nóng)村群眾的各種訴求也越來越多，維權(quán)意識(shí)、信訪意識(shí)、法律意識(shí)也越來越強(qiáng)。信訪部門要把理念提升、機(jī)制創(chuàng)新、制度完善和科技應(yīng)用結(jié)合起來，一手抓信訪事項(xiàng)解決，一手抓源頭性、基礎(chǔ)性工作，進(jìn)一步提升處理復(fù)雜問題，做好群眾工作的能力，打造更高水平的陽光信訪、責(zé)任信訪、法治信訪，維護(hù)好群眾合法權(quán)益、社會(huì)公平正義、社會(huì)和諧穩(wěn)定，更好地服務(wù)于改革發(fā)展穩(wěn)定大局。

　 從國家“十四五”規(guī)劃看建筑類央企發(fā)展趨勢(shì)

　在貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，“十四五”建筑行業(yè)將面臨更加不確定的外部環(huán)境，更加激烈的市場(chǎng)競爭，更多的潛在的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)對(duì)建筑行業(yè)央企的市場(chǎng)經(jīng)營提出更大的挑戰(zhàn)，建筑類央企在“十四五”期間應(yīng)該朝著業(yè)務(wù)細(xì)分方向更精準(zhǔn)，區(qū)域布局更加聚焦，打造“大經(jīng)營、強(qiáng)經(jīng)營”的市場(chǎng)化、國際化的市場(chǎng)經(jīng)營體系。

　從國家“十四五”規(guī)劃的發(fā)展方向來看，“改革創(chuàng)新”依然是主旋律，“十四五期間”國家將圍繞“補(bǔ)短板、促升級(jí)、增后勁、惠民生”，研究推出一批重大工程和項(xiàng)目，提升基礎(chǔ)設(shè)施水平，促進(jìn)改善生態(tài)環(huán)境，改善民生，增強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新力和競爭力。

　同時(shí)，重點(diǎn)圍繞增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，激發(fā)市場(chǎng)活力，深化“放管服”改革，打造市場(chǎng)化、法制化、國際化的營商環(huán)境。建筑類央企“十四五”期間將圍繞“國際化、市場(chǎng)化、區(qū)域化”縱深發(fā)展。

　國際化——手拉手一起“走出去” 基于國內(nèi)建筑市場(chǎng)的逐步飽和，競爭白熱化的趨勢(shì)，各大建筑央企國際化步伐將會(huì)進(jìn)一步加速，參與國際競爭，提升國際市場(chǎng)的競爭力。隨著國家政府框架項(xiàng)目的進(jìn)一步收緊，“十四五”建筑央企在國際上面臨的不應(yīng)該中資企業(yè)內(nèi)部的競爭，而是與國際工程承包商之間的競爭。

　 從南北船合并的背后邏輯上來看，“十四五”央企改革也將會(huì)朝著世界一流的方向縱深發(fā)展，堅(jiān)定不移的推進(jìn)國際化，依靠技術(shù)、質(zhì)量、資金等綜合實(shí)力與國際標(biāo)桿企業(yè)開展競爭，業(yè)務(wù)同質(zhì)化的央企將會(huì)面臨新一輪的合并，減少海外之間的競爭，不僅要“做大做強(qiáng)”，還要“做強(qiáng)做優(yōu)”，提升國際化競爭能力。

　市場(chǎng)化——占領(lǐng)細(xì)分領(lǐng)域品質(zhì)至高點(diǎn) 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高，建筑業(yè)也將會(huì)朝著“高品質(zhì)、高科技、惠民生、強(qiáng)運(yùn)營”的方向發(fā)展，這就要求各大建筑類央企尤其是下屬二級(jí)單位，作為國家隊(duì)在細(xì)分業(yè)務(wù)領(lǐng)域上做精做優(yōu)，而不是同質(zhì)化競爭，為了短期考核目標(biāo)到處打獵，鱷魚老虎一起抓，忽視建立細(xì)分業(yè)務(wù)核心優(yōu)勢(shì)，則會(huì)導(dǎo)致企業(yè)長期發(fā)展動(dòng)力不足，即使抓住短暫的政策機(jī)遇，后續(xù)增長動(dòng)力也存在嚴(yán)重不足。

　面臨“群雄逐鹿”的建筑市場(chǎng)，各大建筑央企應(yīng)通過多種形式開展跨領(lǐng)域多方位的合作，解放思想，合作共贏，與產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)合縱連橫，提升綜合項(xiàng)目運(yùn)作能力，打造細(xì)分市場(chǎng)的品質(zhì)項(xiàng)目。筆者認(rèn)為，未來只有具備專項(xiàng)細(xì)分領(lǐng)域核心競爭能力的建筑企業(yè)才能夠?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量的持續(xù)發(fā)展。

　而在細(xì)分領(lǐng)域的選擇上，“十四五”規(guī)劃上一定要開展排查式、系統(tǒng)性的外部市場(chǎng)研究，并充分考慮企業(yè)內(nèi)部的資源能力優(yōu)勢(shì)，內(nèi)部與外部兩者步調(diào)一致才能夠走的更快更遠(yuǎn)。

　區(qū)域化——守住重點(diǎn)優(yōu)勢(shì)區(qū)域幾座城 對(duì)于建筑行業(yè)來說，國家的總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政

　 策至關(guān)重要，如何緊密結(jié)合自身區(qū)域情況，開展區(qū)域布局，筆者認(rèn)為在守住自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)的同時(shí)適度區(qū)域布局。

　每家企業(yè)都有自己的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，有些企業(yè)盲目加快全國區(qū)域布局，但由于人力資源、資源投入的限制，往往導(dǎo)致區(qū)位優(yōu)勢(shì)區(qū)域的項(xiàng)目沒有深入挖掘，自身的區(qū)位優(yōu)勢(shì)也沒有發(fā)揮出來。如何守住自己的“山頭”，充分挖掘自己“山頭”的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，這就要求企業(yè)在區(qū)域發(fā)展上，立足區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展，站位更高，從政府的角度看待項(xiàng)目，從民生的角度看待項(xiàng)目，解決區(qū)域發(fā)展的痛點(diǎn)，集合項(xiàng)目前后端的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈上下游資源，以產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的方式打造區(qū)域生態(tài)圈，建設(shè)一批惠及民生的高品質(zhì)大項(xiàng)目。

　同時(shí)，打造狼性的經(jīng)營文化，在經(jīng)營機(jī)制改革、商業(yè)模式創(chuàng)新等方面持續(xù)深化改革，以提升經(jīng)濟(jì)效益為核心；針對(duì)央企下屬三級(jí)企業(yè)且主要市場(chǎng)來源于集團(tuán)內(nèi)部市場(chǎng)，加大這類企業(yè)的混合所有制改革，向外要市場(chǎng)，向外要效益，增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力。

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