完善設(shè)區(qū)市的開發(fā)區(qū)及其街道人大工作的研究

　 范先金、萬耀祥、鄧鵬飛

　摘

　要：目前，設(shè)區(qū)市的開發(fā)區(qū)及其街道人大工作正處在探索和發(fā)展階段，實踐中還存在機構(gòu)人員配備不到位、工作開展不暢、代表履職保障不足、職能作用發(fā)揮不充分等問題，加強設(shè)區(qū)市的開發(fā)區(qū)及其街道人大工作的分析研究，對規(guī)范開發(fā)區(qū)及其街道人大工作、加強人大監(jiān)督、發(fā)揮人大作用和推進(jìn)基層民主法治建設(shè)具有重要意義。本文從配齊工作機構(gòu)和人員、支持代表高效履職、加強代表建議交辦和轉(zhuǎn)辦、豐富代表活動、合理配置代表名額、密切代表與選民聯(lián)系、加強街道人大工作指導(dǎo)等方面提出建議，為完善設(shè)區(qū)市的開發(fā)區(qū)及其街道人大工作、充分發(fā)揮設(shè)區(qū)市的開發(fā)區(qū)及其街道人大的職能作用提供參考。

　關(guān)鍵字：完善

　開發(fā)區(qū)

　街道

　人大工作

　近年來，各設(shè)區(qū)的市加快了開發(fā)區(qū)（包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家出口加工區(qū)等）的建設(shè)步伐，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了顯著成效。開發(fā)區(qū)及其街道人大工作也隨之逐步發(fā)展，在服務(wù)代表履職、開展監(jiān)督工作等方面作了很多有益的探索和嘗試，對傳遞群眾心聲保障群眾民主權(quán)利和促進(jìn)開發(fā)區(qū)及其街道工作的公開透明發(fā)揮了重要作用。但是，開發(fā)區(qū)及其街道人大工作也存在工作開展不順暢、機構(gòu)機制不健全、作用發(fā)揮不充分等問題。本文主要以九江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，研究分析當(dāng)前開發(fā)區(qū)人大工作面臨的形勢和問題，提出完善開發(fā)區(qū)及其街道人大工作的意見建議。

　一、完善開發(fā)區(qū)及其街道人大工作的必要性 開發(fā)區(qū)雖然是政府的派出機構(gòu)，但經(jīng)過多年的發(fā)展,實際上已經(jīng)承擔(dān)著一級政府的職能。一方面，開發(fā)區(qū)及其街道職權(quán)的行使需要人民的參與和監(jiān)督，另一方面，開發(fā)區(qū)及其街道在推進(jìn)民主法治建設(shè)中也承擔(dān)著重要職責(zé)，這些都離不開人大職能的發(fā)揮，完善開發(fā)區(qū)及其街道人大工作顯得尤為必要。

　一是加強開發(fā)區(qū)及其街道工作監(jiān)督的需要。開發(fā)區(qū)及其街道行使職權(quán)的領(lǐng)域涉及經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會管理和服務(wù)、民主法治建設(shè)等各方面，特別是開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量、財政收入、管轄區(qū)域面積人口等增長迅速，有些方面已經(jīng)超過周邊縣區(qū)（如九江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū) 2016 年主要指標(biāo)情況，見圖表 1），開發(fā)區(qū)及其街道各項事業(yè)的有序發(fā)展都離不開有效的監(jiān)督，而人大監(jiān)督作為憲法規(guī)定的監(jiān)督形式，具有層次最高、權(quán)威性最強等優(yōu)勢。

　圖表1 1 ：九江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與潯陽區(qū)、濂溪區(qū) 2016 年主要指標(biāo)情況對比

　 區(qū)域

　項目

　面積

�。╧ k ㎡）

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)

�。ń值溃�數(shù)

　人口

�。ㄈf人）

　G GR RP P

　( ( 億元) )

　財政收入

�。▋|元）

　九

　江

　經(jīng)濟(jì)技術(shù)開 發(fā)區(qū)

　92 6 16 226.51 60.68 九江市

　潯陽區(qū)

　26 5 27 341.94 32.32 九江市

　濂溪區(qū)

　369.8 9 25 223.02 28.27 目前，設(shè)區(qū)市的開發(fā)區(qū)人大工作還處于發(fā)展階段，大部分開發(fā)區(qū)還未設(shè)立人大工作機構(gòu)。實踐中，設(shè)立了人大工作機構(gòu)的開發(fā)區(qū)，人大機構(gòu)工作職能主要是聯(lián)系人大代表，組

　織代表活動，不能直接審查批準(zhǔn)財政預(yù)決算，更談不上實施有效的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督；未設(shè)立人大工作機構(gòu)的開發(fā)區(qū)，人大監(jiān)督幾乎處于空白狀態(tài)。同樣，隸屬開發(fā)區(qū)的街道也是如此，特別是法律上對街道人大工委的監(jiān)督權(quán)沒有明確的規(guī)定，即使是設(shè)立了人大工作機構(gòu)的開發(fā)區(qū)，其街道人大工作也只是重程序、輕實效。因此，完善開發(fā)區(qū)及其街道人大工作，有利于加強人大對開發(fā)區(qū)及其街道工作的監(jiān)督，促進(jìn)開發(fā)區(qū)及其街道依法行權(quán)，推動開發(fā)區(qū)及其街道各項事業(yè)依法有序開展。

　二是堅持和完善人民代表大會制度的需要。長期以來，人民代表大會制度在推進(jìn)國家和社會事務(wù)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用。各地在堅持人大制度、發(fā)揮人大職能作用等方面也積累了許多有效經(jīng)驗。但相對而言，開發(fā)區(qū)及其街道人大工作起步較晚，體制機制還不夠完善、制度還不夠規(guī)范，導(dǎo)致工作開展?fàn)顩r相對滯后。以九江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，目前開發(fā)區(qū)與其下轄的 3 個街道、1 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，分別受潯陽區(qū)人大常委會和九江縣人大常委會指導(dǎo)聯(lián)系，自身未設(shè)立專門機構(gòu)，只是明確對接聯(lián)系人大工作的人員，人大工作難以確保取得實效。開發(fā)區(qū)及其街道人大工作是我國人大工作的重要組成部分，地方組織法第五十三條規(guī)定：“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機構(gòu)或其他工作機構(gòu)。”“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會可以在街道設(shè)立工作機構(gòu)。”這一規(guī)定為完善開發(fā)區(qū)及其街道人大工作既提供了依據(jù)又提出了要求。開發(fā)區(qū)及其街道應(yīng)在法律的框架內(nèi)，根據(jù)實際工作情況，不斷創(chuàng)新和加強人大工作，暢通民意表達(dá)渠道，促進(jìn)開發(fā)區(qū)及其街道經(jīng)濟(jì)、社會各項事業(yè)全面發(fā)展。

　三是保障人民民主權(quán)利的需要。目前，開發(fā)區(qū)及其街道的人口越來越多，特別是隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，大量企業(yè)和就業(yè)人口進(jìn)入開發(fā)區(qū)，由農(nóng)村轉(zhuǎn)來的新市民、外來人口不斷增加，新的社會階層、社會組織不斷出現(xiàn)。開發(fā)區(qū)及其街道群眾參與國家和社會事務(wù)管理的積極性和意愿不斷增強，而人民群眾實現(xiàn)民主權(quán)利的根本制度依托是人民代表大會制度，主要方式是選舉產(chǎn)生人大代表，并向人大代表反映自己的意愿和訴求。然而，開發(fā)區(qū)及其街道人大工作相對滯后的現(xiàn)狀，與人民群眾不斷提高的政治參與積極性和日益增長的參與社會事務(wù)管理的意愿不相適應(yīng)。比如，九江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)選出的縣區(qū)級人大代表分別編入潯陽區(qū)代表團(tuán)和九江縣代表團(tuán)，大會期間代表審議的是潯陽區(qū)、九江縣的工作報告；閉會期間參加的代表活動，主要由潯陽區(qū)和九江縣人大常委會來組織；開發(fā)區(qū)的人大代表很少在開發(fā)區(qū)履職，開發(fā)區(qū)的民情民意難以通過人大代表得到及時充分表達(dá)，民主權(quán)利難以得到有效保障。因此，必須盡快完善開發(fā)區(qū)及其街道人大工作，充分保障開發(fā)區(qū)及其街道群眾的民主權(quán)利。

　二、開發(fā)區(qū)及其街道人大工作中存在的問題 開發(fā)區(qū)人大工作作為發(fā)展中的事物，受到了社會各界的關(guān)注，也得到了黨委、政府的支持，開發(fā)區(qū)人大工作得到有效地發(fā)展。但因法律規(guī)定不明確、起步較晚等原因，還存在一些不完善和不規(guī)范的地方，需要在今后的工作中加以提高和改進(jìn)。

　1 1 、人大代表產(chǎn)生分散復(fù)雜。很多設(shè)區(qū)市的開發(fā)區(qū)沒有設(shè)立專門的人大工作機構(gòu)，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)人大代表產(chǎn)生由其他縣區(qū)人大常委會指導(dǎo)聯(lián)系。比如，九江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)目前有縣級人大代表 27 名，其中潯陽區(qū)人大代表 23 名，九江縣

　人大代表 4 名，大會期間分別參加兩地的人民代表大會。主要是開發(fā)區(qū)的永安鄉(xiāng)從九江縣劃分過來，其他街道從潯陽區(qū)劃分過來，由于開發(fā)區(qū)沒有專門的人大工作機構(gòu)，人大工作難以相應(yīng)承接過來。

　2 2 、人大工作指導(dǎo)聯(lián)系不順暢。因為代表產(chǎn)生的隸屬關(guān)系，開發(fā)區(qū)人大代表工作往往是受其他縣區(qū)人大常委會指導(dǎo)聯(lián)系，同時由于開發(fā)區(qū)在行政級別上一般高于其他縣區(qū)，導(dǎo)致在指導(dǎo)聯(lián)系上存在不好管、不愿管，也管不到的現(xiàn)象。比如，從法律上來說，潯陽區(qū)和九江縣人大常委會對開發(fā)區(qū)人大工作有指導(dǎo)聯(lián)系的職責(zé)，由于九江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是副廳級單位，高于潯陽區(qū)、九江縣，在實踐中兩地人大常委會不便對開發(fā)區(qū)人大工作進(jìn)行指導(dǎo)聯(lián)系。

　3 3 、選舉 權(quán)和被選舉權(quán)行使不充分。在選舉縣區(qū)國家工作人員時，開發(fā)區(qū)人大代表選舉的往往是其他縣區(qū)的國家工作人員，選舉出來的也不為開發(fā)區(qū)服務(wù)；而且開發(fā)區(qū)的人大代表對候選人的情況了解也不夠，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)的人大代表參加選舉的積極性不高，甚至存在隨意投票現(xiàn)象，影響了選舉的嚴(yán)肅性。

　同時，在選舉市人大代表時（開發(fā)區(qū)的市人大代表全部由其他縣區(qū)人大選舉產(chǎn)生），雖然開發(fā)區(qū)有市人大代表名額，但是由于開發(fā)區(qū)的人大代表數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到其他縣區(qū)人大代表總數(shù)的一半（比如，開發(fā)區(qū)的潯陽區(qū)人大代表只有 23 名，而潯陽區(qū)共有 142 名），有時會出現(xiàn)開發(fā)區(qū)的市人大代表候選人得票不過半數(shù)不能當(dāng)選的尷尬局面。

　4 4 、代表審議質(zhì)量不高。每年縣區(qū)人代會期間，開發(fā)區(qū)的人大代表分區(qū)域分別參加潯陽區(qū)和九江縣的人代會，審議的是潯陽區(qū)和九江縣的工作報告，報告的內(nèi)容與開發(fā)區(qū)無直

　接關(guān)聯(lián)，開發(fā)區(qū)的人大代表對相關(guān)內(nèi)容也不了解，在審議工作報告時處境尷尬，嚴(yán)重影響了開發(fā)區(qū)的人大代表審議發(fā)言的積極性，不愿意也難以對報告提出有質(zhì)量的審議意見，影響了報告審議的質(zhì)量，一定程度上也影響了人代會的效果。

　5 5 、代表建議提出、辦理難。由于開發(fā)區(qū)的人大代表參加的人代會是其他縣區(qū)的人代會，在涉及其他縣區(qū)的意見建議上，一方面對其他縣區(qū)相關(guān)情況不了解，另一方面與開發(fā)區(qū)沒有直接利益關(guān)系，因此，開發(fā)區(qū)的人大代表提不出也不愿意提高質(zhì)量的意見建議。同時，即使提出涉及開發(fā)區(qū)的意見建議，因機制不順，難以交辦督辦。比如，在潯陽區(qū)人代會上如果有涉及開發(fā)區(qū)的代表建議，一般由潯陽區(qū)人大選任聯(lián)工委將建議轉(zhuǎn)交給開發(fā)區(qū)黨群工作部，再由黨群工作部轉(zhuǎn)相關(guān)部門辦理，潯陽區(qū)人大常委會難以開展督辦有關(guān)開發(fā)區(qū)的意見建議，導(dǎo)致代表建議往往交辦后就不了了之。

　6 6 、代表活動組織難以到位。開發(fā)區(qū)的代表參加的是其他縣區(qū)人大常委會組織的代表活動。對基本不涉及開發(fā)區(qū)的，無論視察、調(diào)研還是執(zhí)法檢查，監(jiān)督的都是其他縣區(qū)的工作，與開發(fā)區(qū)的人大代表關(guān)聯(lián)性不大，影響了開發(fā)區(qū)代表的積極性。比如，潯陽區(qū)人大常委會組織人大代表視察老城區(qū)改造工作，開發(fā)區(qū)的代表對工作情況不熟悉，影響了開發(fā)區(qū)人大代表的履職積極性。

　7 7 、開發(fā)區(qū)的街道人大工作難以有效開展。目前，九江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)所轄的三個街道（向陽、七里湖、濱興街道）均未設(shè)立人大工作機構(gòu)，直接影響人大工作順利開展。比如，每次縣區(qū)人大代表換屆選舉，街道沒有固定的機構(gòu)和人員來組織實施換屆選舉的相關(guān)活動，一般由黨工委副書記組織黨工委辦公室工作人員完成有關(guān)工作，影響了換屆選舉的規(guī)范

　性和嚴(yán)肅性。

　8 8 、人均代表名額少于成建制縣區(qū)。目前，九江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人口 16 萬，有縣區(qū)人大代表名額 27 個；潯陽區(qū)人口 27 萬，有區(qū)人大代表名額 142 個；濂溪區(qū)人口 25 萬，有區(qū)人大代表名額 162 個（見圖表 2）。開發(fā)區(qū)人均代表名額分別只是潯陽區(qū)、濂溪區(qū)的 32%、26%，這不符合選舉法關(guān)于“每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同”的精神。

　但是，如果嚴(yán)格按照《選舉法》的相關(guān)規(guī)定確定代表名額，開發(fā)區(qū)的潯陽區(qū)人大代表數(shù)占潯陽區(qū)人大代表總數(shù)的近1/3，開發(fā)區(qū)人大代表在參加選舉潯陽區(qū)國家工作人員時，可能會影響潯陽區(qū)黨委意圖的實現(xiàn)，不利于黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。

　圖表 2 2 ：開發(fā)區(qū)和潯陽區(qū)、濂溪區(qū)人大代表名額分配情況對比

　區(qū)域

　項目

　人口（萬人）

　代表名額

　萬人所占

　代表名額

　九江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)

　16 27 1.69 九江市潯陽區(qū)

　27 142 5.26 九江市濂溪區(qū)

　25 162 6.48 三、完善開發(fā)區(qū)及其街道人大工作的建議 要解決開發(fā)區(qū)及其街道人大工作中存在的問題，既要從整體和全局的高度謀劃解決體制機制方面的問題，又要從各個具體環(huán)節(jié)出發(fā)，做到既謀劃長遠(yuǎn)發(fā)展又做好當(dāng)前工作。

　1 1 、要配齊開發(fā)區(qū)人大工作 機構(gòu)和人員。要做好開發(fā)區(qū)的人大工作，必須要有一套有力的人大工作機構(gòu)。

　一方面，

　要設(shè)立開發(fā)區(qū)人大聯(lián)絡(luò)處，作為市人大常委會的派出機構(gòu)，負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)人大工作的組織實施，根據(jù)市人大常委會的授權(quán)，對開發(fā)區(qū)的工作開展有關(guān)監(jiān)督。

　另一方面，要參照市轄區(qū)的做法在開發(fā)區(qū)的各街道設(shè)立人大工委，各街道人大工委接受開發(fā)區(qū)人大聯(lián)絡(luò)處的指導(dǎo)，并配合聯(lián)絡(luò)處完成服務(wù)代表履職、開展工作監(jiān)督等各項活動。

　2 2 、要大力支持開發(fā)區(qū)代表高效履職。

　首先，要幫助代表熟悉有關(guān)情況，為代表高效履職打好基礎(chǔ)。比如，國家工作人員選舉進(jìn)行之前，就要將候選人的相關(guān)情況提前以書面形式告知開發(fā)區(qū)的人大代表；又比如，在對其他縣區(qū)工作報告進(jìn)行審議之前，將其他縣區(qū)的基本區(qū)情和工作情況印發(fā)給代表，在審議過程中對報告中的重點內(nèi)容向代表作解釋說明，為開發(fā)區(qū)的人大代表充分行使職權(quán)做好準(zhǔn)備。

　其次，要加強代表聯(lián)系，充分激發(fā)代表履職的積極性。要加強常委會委員與開發(fā)區(qū)代表的聯(lián)系，幫助開發(fā)區(qū)代表解決、克服履職中的問題和困難，激發(fā)開發(fā)區(qū)代表的履職積極性。

　3 3 、要加強代表建議的交辦和轉(zhuǎn)辦 。一方面，對涉及其他縣區(qū)的建議，加強交辦、督辦，使代表建議落到實處，并將建議辦理情況及時向代表反映。

　另一方面，對涉及開發(fā)區(qū)的建議，要及時將建議轉(zhuǎn)交給開發(fā)區(qū)，對建議的交辦情況進(jìn)行跟蹤，并及時將有關(guān)情況告知代表。

　4 4 、要創(chuàng)新方式豐富開發(fā)區(qū)代表活動 。在組織開發(fā)區(qū)代表參加其他縣區(qū)范圍內(nèi)的活動外，要加強與開發(fā)區(qū)的溝通協(xié)調(diào)，組織開發(fā)區(qū)的人大代表以代表小組的形式，在開發(fā)區(qū)進(jìn)行視察、調(diào)研等活動，既增強了開發(fā)區(qū)代表的履職實效，又促進(jìn)了開發(fā)區(qū)的工作。

　5 5 、要合理配置縣區(qū)級人大代表名額 。一方面，要整合

　開發(fā)區(qū)在其他多個縣區(qū)的代表名額，將代表名額統(tǒng)一劃入某一個縣區(qū)，避免分頭代表履職，既增強了工作實效，又加強了代表間的聯(lián)系和互動。

　另一方面，要增加開發(fā)區(qū)的代表名額總量，要按照市轄區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)開發(fā)區(qū)的選民總數(shù)，增加開發(fā)區(qū)縣區(qū)級代表的數(shù)量，充分保障開發(fā)區(qū)群眾的民主權(quán)利。開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)建立完成以后，要對開發(fā)區(qū)的代表名額進(jìn)行單列。

　6 6 、要密切代表與選區(qū)選民的聯(lián)系 。一方面，要加強開發(fā)區(qū)人大代表與選區(qū)選民的日常聯(lián)系，可以在開發(fā)區(qū)辦公場所張貼代表聯(lián)系方式、在網(wǎng)站上公布代表聯(lián)系方式，有利選民直接聯(lián)系代表，及時將選民的意見建議轉(zhuǎn)達(dá)給相關(guān)部門。另一方面，每年要組織代表向選民述職，密切代表與選民的聯(lián)系，加強選民對代表的監(jiān)督。

　7 7 、要加強街道人大工作的指導(dǎo) 。配齊街道人大工作機構(gòu)和人員，制定統(tǒng)一規(guī)范的街道人大工作制度，重點規(guī)范街道人大工作人員職責(zé)、組織代表活動、代表聯(lián)系選民、代表建議辦理、代表履職管理等工作。同時，進(jìn)一步規(guī)范街道人大機構(gòu)和行政部門的職責(zé)分工，避免將過多的行政管理任務(wù)分?jǐn)偨o人大工委，保證人大工作人員的主要精力集中在人大的“主業(yè)”上，充分發(fā)揮人大在民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面的作用。

　開發(fā)區(qū)及其街道既是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的推進(jìn)者，也是基層政權(quán)建設(shè)和民主法治建設(shè)的推動者，開發(fā)區(qū)及其街道人大工作的作用日顯重要，如何進(jìn)一步完善開發(fā)區(qū)和街道人大工作也是擺在各級黨委和人大面前的一項重要課題。各級黨委要充分認(rèn)識開發(fā)區(qū)及其街道人大工作的重要性，針對開發(fā)區(qū)和街道人大工作中存在的問題采取有效可操作的措施加以改

　進(jìn)和完善，促進(jìn)開發(fā)區(qū)及其街道人大工作不斷走向規(guī)范化、制度化，使開發(fā)區(qū)和街道人大工作切實適應(yīng)新時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的新需要。

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