西部“強省會”縣域的發(fā)展經(jīng)驗

　摘 要：縣域的發(fā)展是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基石，對西部地區(qū)來說更是省域均衡發(fā)展的基礎。然而，縣域作為一地行政區(qū)劃很容易將自身發(fā)展困于縣域所轄的“一畝三分地”。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，我國西部省會城市發(fā)展極快，西部“強省會”的縣域因靠近省會中心城區(qū)，相較省域內其他地區(qū)通常能獲得更多的發(fā)展機會，獲得更快的發(fā)展。同時西部“強省會”的縣域在區(qū)域平衡發(fā)展中也承擔著轉接和帶動作用，需要在省域平衡發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

　關鍵詞：“強省會”;縣域發(fā)展;四川省;新都區(qū);經(jīng)驗 西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施 20 年以來，“強省會戰(zhàn)略”是西部各省份推進全省發(fā)展的普遍選擇，西部省會城市由此獲得了極大發(fā)展，但濟南、南京等省會城市被中央巡視組點名批評“引領帶動作用不夠”。這傳遞出加強省會城市、中心城市的帶動作用，已經(jīng)上升至國家層面的要求。據(jù)研究顯示，我國 2015 年十大“強省會”城市 6 個在西部地區(qū)[1]，2018 年這一比例上升為 7 個在西部地區(qū)。2018 年這 7 個“強省會”和其經(jīng)濟占全省經(jīng)濟比分別是銀川（51.32%）、西寧（44.9%）、成都（37.72%）、拉薩（36.6%）、西安（34.17%）、蘭州（33.14%）和昆明（29.12%）[2]。其中成都市是西部“強省會”的代表，它以僅占四川省 19.58%的人口貢獻了全省 37.72%的經(jīng)濟總量。在 2018 年 12 月 27 日發(fā)布的《全國省會城市首位度發(fā)展報告》中，成都市以總指標綜合得分排名全國第一，其規(guī)模首位度和功能首位度方面分別排名全國第二、第三位。

　然而，成都“強省會”的地位卻也給它帶來了負面影響，常引發(fā)爭議。所以，2018 年 6 月，四川省為解決省內區(qū)域不平衡的問題，提出構建“一干多支、五區(qū)協(xié)同”的區(qū)域發(fā)展新格局。不過，四川省想要突破區(qū)域發(fā)展不平衡問題，并不是通過“打壓”成都的發(fā)展來實現(xiàn)，而是要繼續(xù)支持成都發(fā)展，充分發(fā)揮“主干”引領帶動作用[3]。在成都引領省內其他城市發(fā)展的過程中，成都所轄的縣域，如新都區(qū)、龍泉驛區(qū)和雙流區(qū)等因處在成都中心城區(qū)和其他城市之間，對承接“一干多支、五區(qū)協(xié)同”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)揮獨特作用，所以縣域自身的發(fā)展尤為重要。我國西部“強省會”的縣域在區(qū)位上屬于省會城市的城區(qū)，經(jīng)濟上又相對獨立，發(fā)展優(yōu)勢突出，謀求發(fā)展的關鍵在于突破傳統(tǒng)“等支持”的發(fā)展思維和區(qū)位的限制，需要將自身發(fā)展融入更大的發(fā)展機遇，在更大的區(qū)域和領域范圍中找出路。本文以成都市新都區(qū)為案例，分析新都區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，可以為其他西部“強省會”縣域發(fā)展提供借鑒經(jīng)驗。

　一、新都區(qū)概況 新都區(qū)位于成都市的北部，原稱新都縣。新都縣于 1983 年歸成都市管轄，于 2001 年設立成都市新都區(qū)。在 2018年初，成都市提出要打破城區(qū)的“圈層結構”，將中心城區(qū)范圍擴大至第二圈層，新都區(qū)升級為成都市中心城區(qū)[4]。截至2019 年 12 月，新都區(qū)下轄 7 個街道、2 個鎮(zhèn);截至 2017 年，新都區(qū)域面積 497 平方千米，常住人口 90.1 萬，戶籍人口 77.2 萬。①在區(qū)位上，新都區(qū)是成都金青新“大港區(qū)”的重要組成部分，成德綿經(jīng)濟帶重要節(jié)點城市，而且新都區(qū)還位于“南絲綢之路”的起點城市，緊鄰“中歐班列”的始發(fā)站。在軌道交通方面，成都地鐵 3 號線和 5 號線已經(jīng)連通了新都區(qū)和中心城區(qū)。在快速路方面，金鳳凰高架新都段和天府大道等貫通成都市的交通要道已經(jīng)開始在新都區(qū)修建。快速、多選擇、運量大的交通方式，使新都實現(xiàn)了與成都主城區(qū)的無縫對接，人和物的流動更加快捷方便。

　2019 年 10 月 8 日，中小城市發(fā)展戰(zhàn)略研究院發(fā)布《2019 年中國中小城市高質量發(fā)展報告·綠皮書》。該報告對中國中小城市做了廣義上的定義，認為中國的部分大城市的市轄區(qū)盡管在規(guī)劃上已經(jīng)屬于城區(qū)，但是因為遠離中心城區(qū)，在經(jīng)濟社會發(fā)展中仍然相對獨立，所以中小城市還應包括部分距中心城區(qū)較遠的市轄區(qū)。②據(jù)此定義，新都區(qū)仍屬于廣義上中小城市范疇。這份報告從綜合實力、綠色發(fā)展、投資潛力、科技創(chuàng)新和新型城鎮(zhèn)化質量五個維度，系統(tǒng)、全面顯示我國中小城市發(fā)展狀況。其中新都區(qū)在五個維度均進入了百強榜，分別是年度全國綜合實力百強區(qū) 38 名、年度全國綠色發(fā)展百強區(qū) 56 名、年度全國投資潛力百強區(qū) 58 名、年度全國科技創(chuàng)新百強區(qū) 84 名、年度全國新型城鎮(zhèn)化質量百強區(qū) 56 名。

　在東部省份的中小城市占據(jù)絕大多數(shù)的榜單中，新都區(qū)在五個排行榜中均能上榜且占據(jù)中等層次，可以說明新都區(qū)在自身發(fā)展途徑上有獨到之處。有學者認為我國西部縣域地區(qū)應在區(qū)域發(fā)展中找準自身定位，只有這樣才能從省會向外輻射的“通道”，變成“轉接站”，以城市為中心、交通干線為網(wǎng)絡，把點線面帶全部覆蓋[5]。新都區(qū)的發(fā)展過程就找準了自身定位和特色，實現(xiàn)了自身發(fā)展。本文接下來將對新都區(qū)經(jīng)驗成就進行總結。

　二、新都區(qū)推動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展 新都區(qū)抓住我國推進“一帶一路”倡議帶來的對軌道交通、航空裝備制造業(yè)和物流服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機遇，出臺了《關于加快軌道交通、航空、現(xiàn)代物流三大主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策》等政策文件，對新興高科技產(chǎn)業(yè)進行布局，有針對性地強大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，確定了帶動經(jīng)濟社會發(fā)展的“三駕馬車”。

　（一）建設軌道交通產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈 中國高鐵代表的軌道交通產(chǎn)業(yè)是我國高端裝備制造業(yè)的“名片”。“十三五”規(guī)劃中，提出要加強軌道交通產(chǎn)業(yè)的領導地位，建設具有國際競爭力的軌道交通設備產(chǎn)業(yè)鏈，促進新型城市軌道交通設備的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。“中國制造 2025”戰(zhàn)略中也將建設世界領先的現(xiàn)代軌道交通產(chǎn)業(yè)體系列為十大重點領域之一。中國的軌道交通行業(yè)擁有巨大的市場，有研究表明中國的軌道交通投資僅“十三五”期間就將達到兩萬億元。而且新都區(qū)處在“南絲綢之路”的起點，緊挨“中歐班列”的首發(fā)站，從成都出發(fā)到歐洲僅用 10 天左右的時間。“一帶一路”倡議帶來了歐亞軌道交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機遇，新都牢牢抓住了機遇，將自身的發(fā)展?jié)摿Χㄎ坏搅巳�球�?/p>

　新都區(qū)從 2014 年建設中車成都軌道交通產(chǎn)業(yè)園，用四年多的時間從無到強，在新都區(qū)石板灘鎮(zhèn)打造出一個軌道交通產(chǎn)業(yè)新高地。至今產(chǎn)業(yè)園中已經(jīng)吸引了龐巴迪、今創(chuàng)、德國克諾爾等 20 余家相配套的企業(yè)，交通產(chǎn)業(yè)的生態(tài)圈正在形成[6]。2018 年 10 月 12 日發(fā)布的《中國城市軌道交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿�報告》中，成都市居中國第四，新都區(qū)已成為投資軌道交通產(chǎn)業(yè)最有投資潛力的地方。

�。ǘ�）軍民融合產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展 航空裝備制造業(yè)是新都區(qū)布局的另一個高精尖產(chǎn)業(yè)。新都區(qū)充分利用了堅實的工業(yè)基礎，區(qū)域內擁有規(guī)模以上的機械加工企業(yè) 121 家，深入發(fā)展軍民融合產(chǎn)業(yè)并依托軍工企業(yè)和科研機構建設了航空工業(yè)園區(qū)，促進航空工業(yè)的發(fā)展。目前，新都區(qū)已與成都飛機工業(yè)（集團）有限公司簽署了協(xié)議，按照國家軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，成飛將在新都區(qū)放大 70%的大型零部件生產(chǎn)能力，產(chǎn)值預計超過 100 億元[6]。這為新都區(qū)航空裝備制造業(yè)的發(fā)展提供了強有力的支撐。

　新都區(qū)軍民融合產(chǎn)業(yè)園正在形成一條以航空發(fā)動機的研發(fā)和制造為主導，擴大維修和服務產(chǎn)值的產(chǎn)業(yè)鏈。新都區(qū)的目標是要將航空產(chǎn)業(yè)園建設成中國頂尖的航空發(fā)動機研發(fā)中心，國家軍民深度融合發(fā)展試驗區(qū)，將軍民融合發(fā)展的優(yōu)勢徹底發(fā)揮出來[7]。

�。ㄈ�）城鄉(xiāng)融合新經(jīng)濟增強新都區(qū)發(fā)展底氣 新都區(qū)是成都市的近郊區(qū)，區(qū)內還有許多的鄉(xiāng)村地區(qū)，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新都區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略之一。黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃提出了加快中小城市發(fā)展的步伐，朝著提高質量和增加數(shù)量的方向發(fā)展。黨的十九大報告也提到了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略的目標是到 2020 年基本完成鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系，到 2035 年實現(xiàn)農業(yè)和農村的現(xiàn)代化，到 2050 年實現(xiàn)全面振興鄉(xiāng)村地區(qū)。在 2019 年 7 月于四川省舉行的縣域經(jīng)濟發(fā)展大會再次強調縣域發(fā)展主要方向應采取因地制宜、特色突出的措施。

　新都區(qū)不僅有軌道交通和航空裝備制造業(yè)等新興高端裝備制造業(yè)，而且在“特色新鎮(zhèn)”、電子競技和音樂文創(chuàng)等新經(jīng)濟領域也有建樹。在《新都區(qū)四級規(guī)劃體系成果》中“特色新鎮(zhèn)”一詞多次出現(xiàn)。新都區(qū)根據(jù)本區(qū)城鎮(zhèn)的資源優(yōu)勢，著力發(fā)展三河天府沸騰小鎮(zhèn)，斑竹園鄉(xiāng)村音樂小鎮(zhèn)、馬家尖峰運動小鎮(zhèn)和新繁蔬菜電商小鎮(zhèn)四個“特色新鎮(zhèn)”[2]。其中，沸騰小鎮(zhèn)利用緊挨大熊貓基地的優(yōu)勢，主要發(fā)展火鍋文化;鄉(xiāng)村音樂小鎮(zhèn)與四川音樂學院合作，主要發(fā)展鄉(xiāng)村音樂文化;運動小鎮(zhèn)依托鎮(zhèn)內沙地資源，主營運動體驗項目;蔬菜電商小鎮(zhèn)則培育綠色有機蔬菜與電商合作開拓銷路。新都區(qū)創(chuàng)新“特色

　新鎮(zhèn)”指導建設模式，在四個小鎮(zhèn)同時設立建設指揮部，創(chuàng)新采用“工作專班+屬地鎮(zhèn)街+運作企業(yè)”工作推進模式，四名區(qū)主要領導人負責總攬協(xié)調建設、規(guī)劃、農業(yè)、林業(yè)和其他職能部門的協(xié)作。在電子競技等新興行業(yè)方面，新都區(qū)在 2018年 7 月與騰訊科技簽訂協(xié)議，加強電子競技的合作，建設電競產(chǎn)業(yè)鏈。新都區(qū)重點建設國家貿易和物流港口建設功能區(qū)，促進物流和電子商務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　鄉(xiāng)村的振興和新經(jīng)濟的助力正在為新都區(qū)更高速的發(fā)展提供堅實的基礎。新都區(qū)抓住機遇，明確自身產(chǎn)業(yè)定位，創(chuàng)造了一個又一個高質量發(fā)展案例。

　三、新都區(qū)集聚科技和人才資源 縣域發(fā)展最根本的保障是科技實力和人才儲備，新都區(qū)發(fā)展新產(chǎn)業(yè)關鍵還是在于培育縣域內自生創(chuàng)新能力。截至2019 年 4 月，新都區(qū)與企業(yè)、大學和研究院所共同建設的研究項目有 74 個，國家級重點實驗室 4 個，國家級技術中心6 個，博士后工作站 1 個，院士工作站 9 個，省市級科研院所 46 個。

　在培養(yǎng)區(qū)域科技創(chuàng)新能力方面，新都區(qū)和西南交通大學共同建設了“高速鐵路運營安全空間信息技術國家地方聯(lián)合工程實驗室（簡稱國地實驗室）”，與電子科技大學共建“新都智能制造協(xié)同創(chuàng)新中心”。與此同時，北京鼎漢技術西南研發(fā)中心、新譽集團西南技術中心、中車西南研發(fā)中心已在新都設立。新都區(qū)還出臺了《新都區(qū)大力發(fā)展軌道交通產(chǎn)業(yè)專項政策 26 條》，內容涵蓋設立軌道交通行業(yè)發(fā)展基金、支持重大項目的實施和總部經(jīng)濟的引進、鼓勵地方支持能力的提升、支持產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的建設，促進了科學技術的轉型與協(xié)同創(chuàng)新等。2018 年 10 月，國際軌道交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展新都峰會在成都舉辦，會上宣布國內首個軌道交通大數(shù)據(jù)研究基地將在新都區(qū)建立。通過及時發(fā)布“雙創(chuàng)”優(yōu)惠政策 100 余條，吸引國內首個高鐵運營安全空間信息技術實驗室落戶新都，助力“蜂云谷”聚集孵化器和研發(fā)實驗室 8 家，入駐企業(yè) 93 家。

　在吸引人才方面，新都區(qū)積極優(yōu)化人才環(huán)境，暢通高校人才就業(yè)渠道，實施人才引進計劃，為加快新都區(qū)發(fā)展提供強大智力支持。新都區(qū)主動探索適應本區(qū)域發(fā)展需求的人才戰(zhàn)略，推出“新都人才新政 24 條”為優(yōu)秀人才來新都工作提供保障[8]。又制定《新都區(qū)技能人才十三五規(guī)劃》和《高技能人才引育工程實施辦法》，強化人才儲備和明確人才獎勵制度，對在新都區(qū)工作并且落戶的人才給予一次性生活補貼。為引進從事軌道交通的高層次創(chuàng)新型人才，新都區(qū)向符合條件的個人提供最高 200 萬元人民幣的資助，并向符合條件的創(chuàng)新團隊提供最高 300 萬元人民幣的資助。同時，新都區(qū)政府通過傳統(tǒng)媒體、微博和微信等新媒體渠道及時發(fā)布“新都人才新政 24 條”政策，加大政策宣傳力度。新都區(qū)人社局積極主動服務，在人才住房保障、家屬安置、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面堅持做到合理化要求有求必應，僅 2018 年就引進人才入戶 2 340人;2019 年，區(qū)人社局還組織考察組前往上海、武漢和長春等地高校，招納 31 名“雙一流”人才;積極組織“蓉漂”主題人才招聘會。

　除上述措施外，新都區(qū)政府還主動作為，調研企業(yè)問題，主動收集企業(yè)需求，為企業(yè)發(fā)展和人才引進等方面出謀劃策。

　四、新都區(qū)打造優(yōu)質營商環(huán)境 新都區(qū)確定特色產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)城融合，接下來就是要做到留住資源。真正保留資源的方法是讓市場充分作為。新工業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新的動力來自企業(yè)，而政府需要做的是使企業(yè)在良好的市場環(huán)境中充分發(fā)揮自主能動性。2019 年，在國際化營商環(huán)境建設年工作大會上，新都區(qū)提出了提升營商環(huán)境的任務表，指定了部分營商環(huán)境指標要達到國際和國內先進水平，建立具有地區(qū)特色的營商環(huán)境體系，從而實現(xiàn)資源的有效配置，充分激發(fā)市場活力�！�2019 年中國中小城市高質量發(fā)展報告·綠色書》中列出的投資潛力、科技創(chuàng)新等領域與商業(yè)環(huán)境的發(fā)展水平緊密相關。新都區(qū)能進入全國百強排行榜與其努力改善投資經(jīng)營環(huán)境息息相關。

　新都區(qū)降低企業(yè)“四項成本”，提高企業(yè)活力。推進稅收優(yōu)惠政策，嚴格執(zhí)行減稅政策措施;降低企業(yè)用地成本，對新型產(chǎn)業(yè)和高科技企業(yè)用地予以減免甚至免費優(yōu)惠;降低企業(yè)日常能源成本，實施提升企業(yè)獲得電力和燃氣等能源便利度，降低全區(qū)一般商業(yè)用水用電價格;降低制度性交易成本，深化“放管服”改革，提高政府服務能力和水平，降低企業(yè)經(jīng)營成本。

　新都區(qū)實施“五個支撐工程”，幫助企業(yè)經(jīng)濟轉型升級。加強培育市場主體力度，全面增強企業(yè)效益和競爭能力;加強產(chǎn)業(yè)轉型升級，實施新經(jīng)濟發(fā)展培育計劃，著重電競、音樂和文創(chuàng)經(jīng)濟發(fā)展;加強技術創(chuàng)新支持，幫助企業(yè)掌握核心技術，鼓勵民營企業(yè)和軍工企業(yè)融合發(fā)展;加強資金融通支撐，搭建銀行和企業(yè)對接合作平臺，破解企業(yè)融資難、融資貴、融資慢等問題，解決企業(yè)發(fā)展過程中資金困局;加強人才強區(qū)支撐，實施“人才新政 24 條”和“香城英才計劃”，為各類人才提供保障。

　新都區(qū)著力做好“五個服務維度”，營造優(yōu)質市場環(huán)境。維護公平公正公開的市場秩序，依法規(guī)范市場秩序，建立健全社會信用體系;切實維護企業(yè)合法權益，建立健全知識產(chǎn)權保護機制，使投資者和研發(fā)者消除后顧之憂;建立政務和政策公開制度，政府主動利用主流媒體和全球媒體發(fā)布重要政策信息，讓市場主體能第一時間了解最新政策，掌握政府規(guī)劃;為企業(yè)提供司法保障，建立各類專業(yè)法律服務平臺，為企業(yè)提供上市融資和風險化解等方面的援助;提高政府服務水平，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)溝通信息作用，積極做好企業(yè)的服務員。

　五、總結 從新都區(qū)的經(jīng)驗可以看出，突破思維和區(qū)位的局限性對西部“強省會”縣域經(jīng)濟的發(fā)展至關重要。在全球化和“一帶一路”倡議蓬勃發(fā)展的背景下，不能孤立看待縣域經(jīng)濟，要將縣域發(fā)展融入本省和國家發(fā)展大戰(zhàn)略，將區(qū)域比較優(yōu)勢轉化為競爭優(yōu)勢，并將其與國內外市場總體需求緊密結合[9]。西部地區(qū)“強省會”的縣域要發(fā)展，需緊緊把握省會中心城區(qū)的發(fā)展趨勢，關鍵在于將區(qū)域外部產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會引入，重點在產(chǎn)業(yè)布局、交通連接、基礎設施和政府企業(yè)關系等方面加強協(xié)調，充分依托科技發(fā)展的潛力，積極主動吸納人才，成為全省、周邊城市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支點。

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