精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)濟(jì)法反思

　摘要:貧困問(wèn)題在我國(guó)長(zhǎng)期存在,扶貧工作任重道遠(yuǎn)。新形勢(shì)下，精準(zhǔn)扶貧理念與經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)在價(jià)值取向一致。本文介紹了精準(zhǔn)扶貧的含義，將“扶貧”和“精準(zhǔn)”與經(jīng)濟(jì)法追求的實(shí)質(zhì)公平與效率相對(duì)接，闡述了其內(nèi)在一致性。同時(shí)，針對(duì)我國(guó)扶貧工作的現(xiàn)狀，提出應(yīng)建立專(zhuān)項(xiàng)法律制度，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法在精準(zhǔn)扶貧制度構(gòu)建中的作用。

　關(guān)鍵詞:精準(zhǔn)扶貧;經(jīng)濟(jì)法;理念

　一、精準(zhǔn)扶貧理念的提出

　精準(zhǔn)扶貧，相對(duì)于粗放扶貧而言，是指針對(duì)不同的貧困環(huán)境、不同的貧困農(nóng)戶(hù)的狀況，運(yùn)用科學(xué)程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象進(jìn)行精確識(shí)別，從而精確幫扶、精確管理的治貧方式。概括地說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧主要針對(duì)貧困居民，誰(shuí)貧困那就幫扶誰(shuí)。2013 年 11 月，習(xí)近平總書(shū)記在湖南湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”，“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。”這一思想理念對(duì)于改善民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展有重要意義，且急需法律制度的有效保障。

　二、精準(zhǔn)扶貧理念與經(jīng)濟(jì)法內(nèi)在價(jià)值目標(biāo)一致

　公平與效率是法的重要價(jià)值追求，經(jīng)濟(jì)法以社會(huì)為本位，立足于實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的平衡，其所追求的公平與效率與精準(zhǔn)扶貧理念內(nèi)在目標(biāo)相契合�？朔�市場(chǎng)失靈與政府失靈是經(jīng)濟(jì)法與生俱來(lái)的雙重使命，經(jīng)濟(jì)法是在生產(chǎn)社會(huì)化出現(xiàn)市場(chǎng)失靈時(shí)需要政府干預(yù)，而當(dāng)政府失靈時(shí)又需要規(guī)范政府的行為時(shí)產(chǎn)生的。“經(jīng)濟(jì)法既是授權(quán)之法，又

　是控權(quán)之法”。我國(guó)貧困問(wèn)題的產(chǎn)生原因是多方面的，這與市場(chǎng)失靈及政府失靈有密切關(guān)系。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸樹(shù)立，區(qū)域之間相互競(jìng)爭(zhēng)、迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距逐漸被拉大，加之我國(guó)之前采取的是“區(qū)域優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略，中西部地區(qū)的貧困狀況未能得到根本改善。適當(dāng)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法的作用，有助于從根本上化解市場(chǎng)失靈與政府失靈在貧困問(wèn)題上的雙重阻礙。

�。ㄒ唬�“扶貧”體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法追求的實(shí)質(zhì)公平目標(biāo)

　經(jīng)濟(jì)法所追求的公平，不僅是起點(diǎn)公平、形式公平，而是結(jié)果公平、實(shí)質(zhì)公平。消除貧困，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕，是人類(lèi)共同的奮斗目標(biāo)，是我國(guó)扶貧工作的長(zhǎng)期任務(wù)，也是經(jīng)濟(jì)法為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的實(shí)質(zhì)公平，保障弱勢(shì)群體利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益均衡發(fā)展的重要使命。經(jīng)濟(jì)法立足于社會(huì)本位，關(guān)注社會(huì)整體利益。社會(huì)整體利益是經(jīng)濟(jì)法特有的利益觀，維護(hù)社會(huì)整體利益不是以犧牲個(gè)體利益為代價(jià)，事實(shí)上社會(huì)整體利益與個(gè)體利益是相互包容的。扶貧對(duì)象最明顯的特征是貧困，而經(jīng)濟(jì)法中對(duì)弱勢(shì)群體的特征詮釋之一便是貧困化，貧困人口作為社會(huì)的弱勢(shì)群體之一，往往體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)狀況差、生活質(zhì)量低、生存能力弱的特點(diǎn)，他們大量、零散地分布在我國(guó)各個(gè)地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)及農(nóng)村，且會(huì)長(zhǎng)期存在，由此我國(guó)社會(huì)中處于極度貧困的人們實(shí)為社會(huì)的弱勢(shì)群體之一。消除貧困本身就是在保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，因此扶貧工作與經(jīng)濟(jì)法以社會(huì)為本位、關(guān)注弱者利益的內(nèi)在目標(biāo)相一致。而扶貧工作的推進(jìn)，既為保護(hù)、發(fā)展個(gè)體利益，也為實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化。同時(shí)，由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，中西部尤其是西

　部地區(qū)經(jīng)濟(jì)滯后，貧富差距大，在扶貧工作中，極易出現(xiàn)資源利用與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。不容忽視的是，貧困地區(qū)的人們基于生存需求，往往難以顧及環(huán)境、資源的保護(hù)，貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞。我國(guó)各地區(qū)開(kāi)展的“開(kāi)發(fā)式”扶貧工作，正是為了彌補(bǔ)社會(huì)資源的分配不均而進(jìn)行重新分配，這是經(jīng)濟(jì)法價(jià)值和功能的體現(xiàn)。開(kāi)發(fā)式扶貧，需要人們尊重自然規(guī)律，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)，發(fā)揮本土優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，真正做到人與自然的和諧可持續(xù)發(fā)展。扶貧工作要兼顧社會(huì)的可持續(xù)、協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展，這符合經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)在理念。因此，要將經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益結(jié)合，合理利用自然資源，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，在經(jīng)濟(jì)法體系下建立相應(yīng)的平衡機(jī)制，并使之規(guī)范化、法律化。

�。ǘ�）“精準(zhǔn)”強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)法的效率價(jià)值

　扶貧工作長(zhǎng)期而艱巨，新形勢(shì)下扶貧要求“精準(zhǔn)”，這是從粗放到精準(zhǔn)的理性認(rèn)識(shí)的發(fā)展。精準(zhǔn)扶貧不同于粗放扶貧,傳統(tǒng)粗放型扶貧效率低下，其表現(xiàn)在：貧困居民底數(shù)模糊、情況不明，扶貧的針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)確，這將造成扶貧資源浪費(fèi)，扶貧欠缺公平性。而精準(zhǔn)扶貧,強(qiáng)調(diào)扶貧的效率和實(shí)際效果，突出“精準(zhǔn)”,重視對(duì)貧困居民的致貧根源進(jìn)行精準(zhǔn)挖掘,在政府主導(dǎo)下引入基層識(shí)別、民主認(rèn)同等機(jī)制,從而使扶貧給付走向精準(zhǔn)化。經(jīng)濟(jì)法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律，是為干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的低效率、無(wú)效率以及資源配置失衡而出現(xiàn)的，當(dāng)以效率作為其價(jià)值取向。然而傳統(tǒng)粗放型扶貧由于目標(biāo)不明確，方式單一，加之缺乏系統(tǒng)專(zhuān)項(xiàng)的法律來(lái)規(guī)范，導(dǎo)致大量的扶貧資金投放錯(cuò)位、低效，資源遭到浪費(fèi)，即違背了效率原則，也不利于

　社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。從“扶貧”到“精準(zhǔn)扶貧”，強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)”便是強(qiáng)調(diào)效率，這與經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值取向——效率的追求是一致的。從粗放到精準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變絕非易事，這需要在法治理念的引導(dǎo)下，建立專(zhuān)項(xiàng)法律機(jī)制，將精準(zhǔn)扶貧納入到經(jīng)濟(jì)法的體系中進(jìn)行規(guī)制。

　三、我國(guó)扶貧工作現(xiàn)狀及法律解決路徑

　我國(guó)的扶貧工作仍面臨許多困境，新形勢(shì)下對(duì)扶貧工作的新要求，對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”的強(qiáng)調(diào)與重視，需要科學(xué)、有效的法律制度作為保障，針對(duì)我國(guó)目前扶貧工作中存在的問(wèn)題，應(yīng)建立專(zhuān)項(xiàng)立法。

�。ㄒ唬┪覈�(guó)扶貧工作行政主導(dǎo)性濃厚

　“長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)貧困治理主要采取的是政府單向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式或者‘運(yùn)動(dòng)型治理’方式，政府主導(dǎo)在扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中始終發(fā)揮著關(guān)鍵的核心作用。”在精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的實(shí)際操作中,基本是自上而下，由政府及其有關(guān)部門(mén)為主導(dǎo),以致在對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施識(shí)別、幫扶、管理時(shí),各級(jí)各部門(mén)干部的主觀決策起了關(guān)鍵作用，形成了人治模式。這種模式，對(duì)于處理復(fù)雜的扶貧與脫貧關(guān)系,欠缺公平性及體制協(xié)調(diào)的有效性。要解決這一問(wèn)題，必然涉及到體制，那么對(duì)扶貧主體的分工，權(quán)利義務(wù)配置等問(wèn)題，就需要法律來(lái)確認(rèn)，同時(shí)，法律可以構(gòu)建較為有效、公平的實(shí)施程序,保障該體制運(yùn)行。值得借鑒的是，英國(guó)《伊麗莎白濟(jì)貧法》是較為典型的國(guó)家扶貧類(lèi)法律，我國(guó)應(yīng)出臺(tái)類(lèi)似的專(zhuān)項(xiàng)法律，比如明確各級(jí)政府部門(mén)和社會(huì)各類(lèi)機(jī)構(gòu)等作為扶貧主體的地位、責(zé)任，權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范其組織管理等問(wèn)題。

�。ǘ�）扶貧主體單一、社會(huì)組織缺位

　 我國(guó)的扶貧工作一向以政府為主導(dǎo)，因此扶貧的主體主要為各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其派出部門(mén)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的扶貧主體較為單一，缺乏有效的制約和監(jiān)督，出現(xiàn)了很多綜合性問(wèn)題。而精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)扶貧主體多元化，用法律引導(dǎo)社會(huì)力量參與精準(zhǔn)扶貧，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到扶貧工作中。2015 年 6 月，習(xí)近平指出，推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作要切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力，動(dòng)員和凝聚全社會(huì)力量來(lái)廣泛參與。社會(huì)組織相對(duì)于政府而言，具備靈活性?xún)?yōu)勢(shì)，比如在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用上，更富創(chuàng)造力，更能激起公眾參與的熱情。隨著科技的進(jìn)步，信息技術(shù)在重構(gòu)社會(huì)資源、公益組織與扶貧對(duì)象之間的關(guān)系上將發(fā)揮不可忽視的作用。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，社會(huì)組織在整合社會(huì)資源方面，能更精準(zhǔn)地投入到需要幫助的貧困群體身上，為貧困人口的生存、發(fā)展提供支持，推進(jìn)貧困群體內(nèi)部持續(xù)互助，這便與精準(zhǔn)扶貧政策強(qiáng)調(diào)的“精準(zhǔn)”不謀而合。值得一提的是，社會(huì)中間層作為經(jīng)濟(jì)法主體之一，也將成為精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)組織力量。例如，眾多行業(yè)協(xié)會(huì)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)如能得到專(zhuān)項(xiàng)法律的規(guī)范引導(dǎo)，也可利用其優(yōu)勢(shì)，有效發(fā)揮其在政府與企業(yè)之間的傳導(dǎo)、疏通作用，但其參與扶貧的準(zhǔn)入條件及過(guò)程應(yīng)法治化。

�。ㄈ�）扶貧客體模糊，定位不準(zhǔn)，影響扶貧實(shí)效

　由于長(zhǎng)期以來(lái)粗放型扶貧模式的實(shí)施，我們扶貧對(duì)象的確定較模糊，對(duì)貧困居民、貧困群體的評(píng)估認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一，不夠科學(xué)。比如單純以農(nóng)戶(hù)的顯性收入作為判定貧困與否并實(shí)施幫扶的標(biāo)準(zhǔn)，且一層不變，不根據(jù)時(shí)間、情況的變化作及時(shí)更新，形成了一次定性、靜態(tài)化的特點(diǎn)，這將導(dǎo)致扶貧資源的浪費(fèi)，扶貧給付的低效，此與“精

　準(zhǔn)”的理念要求相違背，阻礙了扶貧工作的有效實(shí)施。而精準(zhǔn)扶貧注重扶貧實(shí)效，強(qiáng)調(diào)扶貧要有針對(duì)性，這樣才能使真正需要的群體獲得幫扶。因此，對(duì)扶貧客體的準(zhǔn)確定位、分層次細(xì)化尤為重要，同時(shí)應(yīng)對(duì)幫扶對(duì)象的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況建立定期考察評(píng)估機(jī)制，由靜態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)，對(duì)幫扶對(duì)象的選擇和分級(jí)作及時(shí)調(diào)整，使扶貧資源得到最有效利用，讓真正貧困的群體得到最有效的幫助。

�。ㄋ模┤狈τ行У姆�律監(jiān)督和定期評(píng)估機(jī)制

　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)沒(méi)有一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的扶貧監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)扶貧主體和扶貧工作的具體環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)控，行政尋租、扶貧款項(xiàng)流失等問(wèn)題層出不窮。由此，可以考慮做以下嘗試：第一，將扶貧監(jiān)督機(jī)構(gòu)法定化，使其相對(duì)獨(dú)立，且不受地方行政因素干擾。第二，將監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)督程序法律化。比如扶貧資金款項(xiàng)的具體使用、流向應(yīng)透明化，扶貧資金管理部門(mén)要定期向監(jiān)督機(jī)構(gòu)匯報(bào)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)有隨時(shí)突襲抽查的權(quán)利并按法定程序進(jìn)行。第三，對(duì)扶貧效果進(jìn)行定期調(diào)查、評(píng)估。有必要對(duì)扶貧對(duì)象的經(jīng)濟(jì)改善情況進(jìn)行定期調(diào)查了解，以此來(lái)客觀評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施有效與否。這就要求對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況改善的指標(biāo)，具體數(shù)據(jù)的搜集、匯報(bào)、評(píng)估都要事先有法可依，有相關(guān)條款政策的引導(dǎo)和規(guī)范，并依照此執(zhí)行，避免弄虛作假。我們期待精準(zhǔn)扶貧能在法律的框架中建立和實(shí)行，以良法來(lái)保障其暢行。同時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法以社會(huì)為本位，致力于社會(huì)整體利益協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)注并保護(hù)貧困人口等弱勢(shì)群體利益，追求社會(huì)實(shí)質(zhì)公平和經(jīng)濟(jì)效率統(tǒng)一的價(jià)值理念功能，構(gòu)建相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法制度來(lái)推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧。

　 作者:敖璐 單位:貴州大學(xué)科技學(xué)院

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