摘要 本文分析了當(dāng)下歐美媒介政策演進(jìn)的動因，以及新媒介政策范式的主要特征等。 　　關(guān)鍵詞 歐美 傳播政策 演進(jìn) 　　中圖分類號 G206 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A
　　
　　On the Evolution Tendency of the Communication Policies of the Contemporary Europe and the United States
　　Zhao Yu
　　(School of Humanity, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014)
　　Abstract The paper analyzes the dynamics of evolution tendency of the communication policies of the contemporary Europe and the United States and the main characters of new media policies forms etc.
　　Key wordsEurope and the United Statescommunication policiesevolution
　　
　　西方傳媒政策經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)初創(chuàng)期和公共利益階段之后，美國和歐洲都逐漸出現(xiàn)跨越舊有媒介政策范式開拓國際市場的趨勢，特別是以美國為代表的去規(guī)制化、打破壟斷鼓勵競爭等因素成為國際媒介政策范式的主流。
　　庫倫伯格（Cuilenburg）、麥奎爾（McQuail）兩位教授在《媒介政策范式的轉(zhuǎn)型：論一個新的傳播政策范式》一文中認(rèn)為：表達(dá)自由、公共利益、多樣性、競爭、普濟(jì)服務(wù)等是歐美國家與政府傳媒政策的中心范疇，而政治福利、社會與文化福利、經(jīng)濟(jì)福利則是其基本目標(biāo)取向�！半m然至少在文本上公共利益的宗旨依然沒變，但當(dāng)代歐美國家與政府傳媒政策偏重于經(jīng)濟(jì)角度醞釀傳媒政策卻是不爭的事實�！雹�
　　在庫倫伯格、麥奎爾兩位教授的理論分析框架下，傳播政策及其范式變遷源于政府的國家利益訴求和商業(yè)/工業(yè)企業(yè)運作之間的互動，雙方都期望通過特權(quán)、規(guī)定以及約束來實現(xiàn)各自的利益。
　　
　　一、當(dāng)下歐美媒介政策演進(jìn)的動因分析
　　
　　1.新的傳播技術(shù)突破了舊有傳播政策范式的管理邊界
　　規(guī)制往往只能跟隨技術(shù)的變遷，而非預(yù)測或者影響其運行，這已經(jīng)在實踐中得以證明。對新媒介的規(guī)制，因為很難預(yù)料其后果，政策的滯后成為慣例。而且因為新媒體誕生所衍生的復(fù)雜爭議也會使得對新傳播技術(shù)的管理成為政治、經(jīng)濟(jì)、文化場域斗爭的核心。
　　在數(shù)字電視成為沖擊全球媒介政策的主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之前，傳播政策范式的轉(zhuǎn)變就因有線電視、衛(wèi)星電視等當(dāng)日的新媒體技術(shù)產(chǎn)生巨大的規(guī)制難度。特別是有線電視，它的傳播特性已經(jīng)極大挑戰(zhàn)了電視傳播和通訊傳播早前的壁壘分明。而業(yè)務(wù)中涉及的信號載波、版權(quán)交叉等問題最后讓FCC決定對有線電視進(jìn)行管理。在這個問題上出現(xiàn)過數(shù)次反復(fù)，皆很好地體現(xiàn)了新的傳播技術(shù)對政策走向的影響。
　　目前傳播技術(shù)數(shù)字化突破了媒介的邊界，單純用廣播電視、通訊這樣的分界線已經(jīng)很難歸類具有交互功能的廣播服務(wù)、以廣播形式或具視頻元素的通信服務(wù)，這對規(guī)制的沖擊更加巨大也更難把握。
　　
　　2. 市場邏輯的入侵以及政府對產(chǎn)業(yè)融合的關(guān)切導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)福利權(quán)重上升
　　傳媒政策的制定通常是以“公共利益”這一概念作為指導(dǎo)原則，但是公共利益是一個哲學(xué)世界和經(jīng)驗世界存在巨大偏離的命題。公共利益的重要性無庸置疑，但怎樣的政策配置才算符合公共利益卻見仁見智。明尼蘇達(dá)大學(xué)教授Patricia Aufderheide在論述時代華納和美國在線并購案時指出這一事件讓新媒體政策范疇下不同公共利益定義處于顯著位置（foregrounded），而96電信法案之后大公司之間的合并顯示了政府政策環(huán)境更加有利于大公司（big business won out）。②在庫倫伯格、麥奎爾兩位教授的分析框架下，公共利益可以被分成政治福利、社會福利和經(jīng)濟(jì)福利三大部分，新的傳播政策范式強調(diào)經(jīng)濟(jì)福利的特點十分顯著。
　　在信息化建設(shè)過程中如何彰顯國家利益，使得商業(yè)機構(gòu)在新的國際競爭中增強優(yōu)勢成為各國政府的首要政策目標(biāo)。
　　在傳播政策層面，聯(lián)邦政府認(rèn)為廣播頻道屬于公共資源，大眾被授予特權(quán)享有該公共利益，廣播管制就是基于這種主張而誕生的。但是產(chǎn)業(yè)融合、技術(shù)融合的趨勢使得從20世紀(jì)30年代的托管模式轉(zhuǎn)變到如今的市場模式，特別是1996年電信法已經(jīng)儼然成為了市場模式的另一種延伸。③自由主義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為市場力量的作用越大，消費者選擇的“自由”也越大。④因此他們積極推行公共服務(wù)的私人化，擴大市場機制的適用范圍和尺度，以增加消費者的選擇。
　　在這里，政治、經(jīng)濟(jì)、傳媒（文化）在經(jīng)歷一種復(fù)雜的博弈。一方面，經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)思想的改變極大變更了傳媒規(guī)制結(jié)構(gòu)和目標(biāo)，而傳媒組織自身經(jīng)濟(jì)利益的彰顯亦對政府形成強大的游說效果，兩者在經(jīng)濟(jì)利益層面達(dá)成了一致。這個過程在諸多學(xué)者眼中即為市場導(dǎo)向支配了傳媒責(zé)任的邏輯。“導(dǎo)致各地媒體商業(yè)化管理占主導(dǎo)地位的社會變化既已如此，傳統(tǒng)上以法律和市場導(dǎo)向為基礎(chǔ)的問責(zé)機制已不足以適應(yīng)形勢的變化了。”⑤
　　
　　3.技術(shù)、市場因素導(dǎo)致媒體結(jié)構(gòu)變遷
　　“新萌生的媒介和傳播政策范式主要受經(jīng)濟(jì)、技術(shù)邏輯的驅(qū)使，盡管它還留有一些規(guī)范性范式的元素�！雹藜夹g(shù)融合、經(jīng)濟(jì)自由主義都改變了媒介結(jié)構(gòu)，并給媒介運營造成重大影響。
　　目前媒介結(jié)構(gòu)最大的變動在于目標(biāo)、運行邏輯向市場經(jīng)濟(jì)的顯性轉(zhuǎn)變。受眾從市民（citizen）向用戶（consumer）的地位過渡體現(xiàn)了原有媒介責(zé)任的轉(zhuǎn)向。這種轉(zhuǎn)變在左翼學(xué)者看來無疑是消極的，其中媒介集中和公共廣播體系削弱成為具有危害潛力的兩大指標(biāo)。
　　在麥奎爾看來，自由競爭最終可能導(dǎo)致寡頭壟斷，媒介集中度不斷提高。在歐洲，由政府和議會主導(dǎo)的視聽部門去規(guī)制（deregulation）化，使得原先非媒介領(lǐng)域的出版商和投資者進(jìn)入廣電市場，從而對媒介集中產(chǎn)生巨大影響。其次，廣告產(chǎn)業(yè)的新趨勢特別是該行業(yè)在組織和分銷領(lǐng)域的集中化趨勢，包括廣告也越來越傾向于電子傳媒，同樣增加了媒介的集中度。最后，盈利企業(yè)已經(jīng)達(dá)到他們在國家范圍內(nèi)的增長極限。⑦這些都促成相關(guān)企業(yè)跨媒體、跨地區(qū)集中。
　　歐洲公共廣播體系的壟斷曾經(jīng)是其區(qū)別于美國最重要的體制特性。自從有線電視和衛(wèi)星廣播誕生，保持公共廣播系統(tǒng)壟斷以確保國家廣播電視的質(zhì)量和統(tǒng)一（integrity）的理由變得無力。特別是關(guān)于先進(jìn)電視（Advanced TV）的爭議迫使歐洲公共廣播體系采取了一種守勢以保持自身的利潤和受眾份額。
　　總體而言，技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的邏輯改變了媒介結(jié)構(gòu)走向，在媒介責(zé)任、媒介目的等環(huán)節(jié)與二戰(zhàn)后的公共服務(wù)規(guī)制范式產(chǎn)生巨大偏差。而媒介集中、公共廣播體系地位的下降成為這一輪媒介變動的顯性表征。
　　綜上所述，技術(shù)上的突破進(jìn)一步打破了傳媒領(lǐng)域的力量均衡，舊有的利益糾葛在新的話語方式下紛紛找到宣泄的出口。其中，政治因素中自由主義的傾向、廣播電視運營商本身（無論從商營還是公共服務(wù)系統(tǒng)）放松管制的需求、廣告商視公共電視系統(tǒng)為壟斷性的平臺而對其的敵視、電子制造商開發(fā)新市場新服務(wù)的要求，等等這一切終于在20世紀(jì)80－90年代興起了媒介管理范式的巨大的變遷。
　　
　　二、 新媒介政策范式的主要特征
　　
　　充分自由、公共利益、多樣性、競爭、普世服務(wù)等是歐美國家與政府傳媒政策的中心范疇，而政府福利，社會與文化福利、經(jīng)濟(jì)福利則是其基本目標(biāo)取向。雖然麥奎爾等學(xué)者指出規(guī)制者面對變動迅速的新媒體陷入了“雙重束縛”（double-bind）的困境，而且政策尚遠(yuǎn)未及能全盤規(guī)制數(shù)字化媒介的境地，但是諸多現(xiàn)存政策文本在歷時性角度發(fā)生的諸多變動及共時性層面的些許矛盾都給研究者提供了透視范式轉(zhuǎn)型的線索。
　　
　　1.政府干預(yù)和自由市場倡導(dǎo)者相持不下
　　80年代以來，改革的浪潮席卷歐美廣播電視界，使各國廣播電視系統(tǒng)發(fā)生了深刻的變化。趙月枝教授指出，這輪改革的內(nèi)容主要有三方面：第一是自由化，即通過國家干預(yù)，在廣播電視領(lǐng)域引入新的經(jīng)營者；第二是商業(yè)化；第三種形式是“非規(guī)則化”（deregulation），或稱“取消、放寬規(guī)則”，即國家放寬對廣播電視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和節(jié)目內(nèi)容的限制。這三種形式互相聯(lián)系，“非規(guī)則化”往往是前兩者的前提，因為只有在改變現(xiàn)有廣播電視法規(guī)之后，前兩者才有可能實現(xiàn)�！斑@場改革意味著歐美廣播電視管理在總體指導(dǎo)思想上的市場化，和政策天平上由公眾利益向商業(yè)利益的傾斜�！雹�
　　 馬克?惠勒在《超國家管制：歐盟的電視政策》指出，自由主義者和干預(yù)主義者之間的區(qū)分因數(shù)字化和媒體融合（電視、電信、信息融為一體）所導(dǎo)致的服務(wù)擴展而變得復(fù)雜化。⑨他認(rèn)為，對歐共體的市場自由派人士來說，隨媒體融合而出現(xiàn)的聯(lián)合性和多樣性給潛在的行業(yè)新手提供了機緣，這一趨勢當(dāng)然應(yīng)予鼓勵。由于傳統(tǒng)歐洲電視市場皆屬于公共服務(wù)系統(tǒng)壟斷之下，自由主義和干預(yù)主義之間的緊張局面在公共事業(yè)廣播公司問題上展現(xiàn)得非常清晰。目前通行的趨勢是，在削減公營廣播電視公共收入的同時，原來擁有公營廣播電視的國家不僅引入了商業(yè)性的有線電視和衛(wèi)星電視，而且紛紛引入私營的常規(guī)商業(yè)電視網(wǎng)，形成了公私競爭的局面。在法國、意大利和葡萄牙，幾年的改革一下子把原來公營壟斷的廣播電視系統(tǒng)變成了以市場為主導(dǎo)的廣播電視系統(tǒng)。它們的作法被稱為“野蠻的非規(guī)則化”（savage deregulation, wild deregulation）。⑩
　　在這個過程中，不同的政府機構(gòu)因為涉及的組織利益不同也在文本上進(jìn)行了激烈的斗爭。如歐盟教育和文化理事會以及歐洲議會一直支持多元主義，對公共事業(yè)廣播公司業(yè)給與相當(dāng)支持。但其他部門則不盡然，例如歐盟主管競爭的理事會一直對“公共事業(yè)廣播公司窮追猛打”。11
　　從政策文本的解讀過程中，例如美國1996電信法、《無邊界電視令》、歐盟綠皮書等，大部分學(xué)者都承認(rèn)商業(yè)化傾向已在媒介規(guī)制的場域中擁有了較大發(fā)言權(quán)。雖然干預(yù)主義沒有在政策規(guī)制過程中完全失聲，但是市場邏輯和技術(shù)邏輯的入侵已經(jīng)成為不爭事實。Dan Schiller指出，新自由主義的信徒力圖解除政府規(guī)制對自由經(jīng)濟(jì)運作的限制，從而復(fù)興維多利亞時代的自由經(jīng)濟(jì)。12而這一浪潮已經(jīng)毫無疑問影響到了媒介政策規(guī)制，并成為推動舊有范式轉(zhuǎn)型的重要力量。
　　面對干預(yù)主義和自由市場各自支持者在商業(yè)化、公益服務(wù)等命題相持不下，各國法規(guī)改革的過程是一個充滿了爭斗和妥協(xié)的過程。
　　
　　2.伴隨去規(guī)制化的商業(yè)化及其部分糾正。
　　以往美國聯(lián)邦通訊委員會頒發(fā)牌照需要經(jīng)歷一個繁復(fù)的過程，基本包括：①判定頻率于當(dāng)?shù)氐目捎眯�；②提供材料，聽證包括定位、財務(wù)、技術(shù)、節(jié)目計劃、員工及所有權(quán)――基本資格（basic qualification）；③比較聽證（comparative hearings）。但自從FCC以拍賣的方式授予新牌照之后，比較聽證程序就名存實亡，雖然至今它仍然是牌照獲取的一個重要環(huán)節(jié)。這種簡化現(xiàn)象表明了在效率對公平的決斗中，效率占據(jù)了優(yōu)勢，而且商業(yè)化的操作方式被認(rèn)為是追求效率、協(xié)調(diào)公平的不二選擇。在1999年FCC主持了118家電視和廣播頻道的拍賣，這些大部分是較小市場區(qū)域的FM廣播頻道。國會授權(quán)FCC以拍賣的方式授予留存的非數(shù)字牌照。13
　　雖然廣電主管機構(gòu)在文本上采取了大量去規(guī)制化的舉措，但這并非意味著他們完全認(rèn)同市場邏輯，或屈服于工商界。但是在規(guī)制過程中各種力量的糾纏卻會導(dǎo)致耐人尋味的反復(fù)，這多少可以成為透視規(guī)制范式變動過程中博弈的切口。
　　
　　3.公共服務(wù)的演變
　　阿特休爾在《權(quán)力的媒介》中曾經(jīng)描繪過西方政治邏輯線索，即民主被認(rèn)為是政治生活的重心，而新聞媒介被認(rèn)為是促成民主的有生力量。在此信念下，即使面對自由市場的大肆進(jìn)犯，越來越多追求真正的社會民主與平等的歐美傳播學(xué)者認(rèn)為，一個一方面獨立于政府，一方面獨立于商業(yè)利益的公共廣播電視系統(tǒng)是維系和發(fā)展民主的不可缺少的社會力量。
　　最早的規(guī)制理論是從公共利益的角度審視規(guī)制的。公共利益可以被描述為盡可能的以最佳的方式配置個人和集體物品等稀缺性資源。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，市場機制在配置和調(diào)整稀缺性資源過程中發(fā)揮著極其重要的作用。從理論上可以闡明，在特定條件下，通過市場手段配置稀缺性資源是最適宜的。但實踐中常常和理論研究中所預(yù)設(shè)的特定條件有疏離，市場配置資源并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)，就需要尋找更好的資源配置的方法。14而政府規(guī)制正是輔助市場法則提高資源配置效率的方法之一。
　　麥奎爾在《Mass Communication Theory: An Introduction》指出，公共廣播系統(tǒng)的主要特征在于：普世服務(wù)、公民視聽費作為主要收入來源、公共監(jiān)督服務(wù)途徑以確保公平、政治中立、對社會負(fù)有民主責(zé)任、保證服務(wù)質(zhì)量。15
　　在美國，1934年的《通信法》確立由聯(lián)邦通信委員會（FCC）來進(jìn)行對廣播業(yè)務(wù)申請者的篩選工作，授予許可權(quán)力的原則是“公共利益、便利或必須”（public interests, convenience and necessity）。在此基礎(chǔ)上誕生的托管模式作為20世紀(jì)80年代早期以前主要的廣播管理條例框架，主要用于直接的內(nèi)容管理和間接的結(jié)構(gòu)管理。
　　在由數(shù)字電視構(gòu)筑的多頻道時代，公共服務(wù)系統(tǒng)卻陷入一種恐慌，即他們?nèi)魺o法吸引足夠的受眾便會失去以往的政治、經(jīng)濟(jì)支持。競爭對手的增多，以及對廣告和市場依賴性的增強，使公營廣播電視節(jié)目的商業(yè)化傾向越來越明顯。BBC目前實際被區(qū)分為兩塊，一是免費播放收取視聽費用的服務(wù)，另外則是一系列針對國際市場由征訂費或廣告費來支持的商業(yè)服務(wù)節(jié)目。但公共頻道節(jié)目的商業(yè)化和觀眾因頻道增多而減少的趨勢，又使各國政府更不愿或更難以增加財政投入或提高收視費，這使公營廣播電視機構(gòu)處于兩難的境地。
　　同時，針對公共服務(wù)理念的抨擊一直沒有停止過。默多克在1989年的演講《廣播自由對公共服務(wù)傳統(tǒng)》（《Freedom in Broadcasting versus the Public Service Tradition》）中批評公共廣播系統(tǒng)是少數(shù)廣播精英宣傳者的意識形態(tài)，其實只要任何向公眾提供他們能購買得起的節(jié)目的廣播業(yè)者都屬于提供公共服務(wù)者。所謂的高質(zhì)量電視（Quality Television）在他看來是現(xiàn)今控制英國廣播界人士的偏見和利益（the prejudices and interests of the like-minded people who currently control British television）。16
　　在自由主義者眼中公共服務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)成為媒介市場中的實際壟斷者，他們對公共頻道受到政策保護(hù)表達(dá)了越來越多的不滿。即使是在公共服務(wù)系統(tǒng)不占絕對優(yōu)勢的國家，如美國，以往許多為保護(hù)公共利益而設(shè)置的法規(guī)也逐漸變得無力。公共服務(wù)系統(tǒng)面對多頻道時代服務(wù)“能見度”下降、政策規(guī)制日益不利的情況下開始多方變革，BBC的節(jié)目轉(zhuǎn)變及其與英國政府的競合分外顯目。但這種轉(zhuǎn)變又在某種程度上削弱了公共廣播體系公共利益承擔(dān)者的角色，使得公共廣播體系不僅在實務(wù)上也在理念上腹背受敵。而且隨著公益服務(wù)的話語權(quán)弱化，諸多學(xué)者開始擔(dān)憂新媒體技術(shù)下“信息溝”(information gap)問題，Dan Schiller則尖銳地指出在大多數(shù)的國家中，窮人的訴求被簡單地忽略了。17
　　
　　4.媒介融合下的政策融合
　　傳統(tǒng)媒體和新的數(shù)字傳播媒體（電訊和其他通訊技術(shù)服務(wù)）的日趨混合，將使得視聽產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)則與其他服務(wù)條款發(fā)生關(guān)聯(lián)。這種混合導(dǎo)致原先許多相對獨立的概念如“視聽服務(wù)”、“電子商務(wù)”或“在線交易”之間的界限變得模糊不清。
　　由于各種技術(shù)的集中混合使用，也使得對從中產(chǎn)生的新概念難以進(jìn)行明確界定，這也使人們更加難以把視聽服務(wù)當(dāng)作一項文化產(chǎn)品，現(xiàn)在視聽產(chǎn)業(yè)越來越被看作只是一種電子載體。18美國96電信法案算得上希望在一個政策本文中將所有電子媒介一統(tǒng)規(guī)制的文本，對其間的政策得失各家皆有評說。但是隨著服務(wù)融合趨勢的日益顯著，如何在政策上應(yīng)對這一趨勢成為規(guī)制者、行動者和學(xué)者共同關(guān)注的問題。
　　綜上，自20世紀(jì)80年代以來，新的傳播技術(shù)給全球廣播電視業(yè)帶來了革命性的變化，從業(yè)者和政府主管部門漸感原有的政策體制嚴(yán)重束縛了廣電業(yè)的進(jìn)步。90年代后，電腦技術(shù)、數(shù)字技術(shù)將三大傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)、手機兩種新興媒體融為一體，不同形式傳媒之間的藩籬已被打破，以往分散法規(guī)和機構(gòu)已經(jīng)無法針對媒體的融合現(xiàn)象來實行統(tǒng)一管理，國際傳播政策開始顯性的偏離既有公共利益范式的特征，96電信法案、歐盟綠皮書等政策文本進(jìn)一步固化和明晰了新型傳播政策的輪廓�？傮w而言，這一過程中自由化以及由此而來的放松管制成為主旋律，諸多學(xué)者在傳媒管制的邊界和工具問題上論爭不已。但是傳播政策范式的轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)非一蹴而就，特別是源自新技術(shù)普及的不確定性導(dǎo)致政策走向的模糊性。在此與其概括新傳播政策范式的諸多特性，不若說變動性本身就是它最大的特征，其中各種利益集團(tuán)的多重博弈是最大的看點。
　　
　　注釋
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　　Anastasia Bednarski：“From Diversity to Duplication : Mega-Mergers and the Failure of The Marketplace Model under the Telecommunications Act of 1996”，載于《國際傳媒政策新視野》，上海三聯(lián)書店，2005年第311－333頁。
　　彼得?戈爾丁，格雷厄姆?莫多克：《文化、傳播和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載于詹姆士?庫蘭，米切爾?古爾維奇編，楊擊譯：《大眾媒介與社會》，華夏出版社，2006年第67頁。
　　Jo BardoelandLeen d’Haenens：《Media Meet the Citizen: Beyond Market Mechanisms and Government Regulations》，載于《國際傳媒政策新視野》，上海三聯(lián)書店，2005年，第58－84頁。
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　　Dan Schiller，《Digital Capitalism――networking the global market system》：1999 Massachusetts Institute of Technology P48
　　阿納斯塔西婭?貝德納斯基：《從多樣到同一：美國《1996年電信法》影響下的大規(guī)模兼并及市場模式的失敗》。

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