已經走過8個年頭的地方行政審批服務中心建設，目前正進入關鍵時期，甚至正面臨新的十字路口。 　　因此，下一步的行政審批改革必須依賴行政體制的綜合改革和整體推進。
　　
　　抱怨：“沒娘的孩子”，誰都管，誰又都不管
　　
　　2006年10月31日～11月1日，“蘇浙皖滬行政（審批）服務中心第九次聯(lián)席會議”在浙江省溫州市舉辦，參會者主要是來自三省一市的36個市（區(qū)）的行政審批服務中心負責人，記者也全程參加了本次會議。
　　這是一個連續(xù)6年舉行了9次的區(qū)域性的行政審批中心聯(lián)席會議，會議的主題是交流經驗、探討問題；不過，2006年的這次會議除了原來的主題和內容外，不少參會者表達了更多的擔憂和期待；而對于一些不了解實情的外人來說，甚至會誤認為“經驗交流會”變成了“牢騷抱怨會”。
　　“我們不在政府部門序列中，既不是政府直屬機關，也不是政府特派機構。在政府組織框架中，我們叫‘其他一類’�！�
　　“可就是這個四不像的行政審批服務中心，卻被賦予了管理和監(jiān)督地方政府中的發(fā)改委、工商、環(huán)保、稅務、質檢、規(guī)劃、海關等職能部門的權力，這聽上去有點離譜，但事實就是如此，由此可以想像我們的工作難度有多大�！�
　　“我們中心更慘，忙了多年，現(xiàn)在卻要歸并到政府其他部門去，這簡直就是公開搶奪我們的改革成果�！�
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　　一個地區(qū)間的松散型交流平臺，為何能持續(xù)6年不間斷地組織了9次聯(lián)席會議，且參與者越來越多，舉辦頻率也越來越高？
　　“原因很簡單，一是當初的行政審批改革，是以試點的形式在地方開始的，地方之間為了互相溝通信息和學習經驗，需要一個交流平臺；二是隨著改革的不斷深入，遇到的問題和難題也越來越多，相互間的交流變得更為重要和迫切�！币恍﹨�會者向記者介紹說。
　　不過記者在采訪中了解到，除了上述原因外，還有一個較為重要的原因――制度性原因：作為地方試點平臺的行政審批服務中心，多年來其體制一直不明確，發(fā)展缺少目標，“所以大家都想找個同盟軍，相互間尋求一些支持�！�
　　據(jù)了解，類似這樣的地區(qū)間自發(fā)組織的交流平臺不止一個，如四川、遼寧等省市間也有一個類似的區(qū)域性交流會議。
　　在溫州舉行的這屆聯(lián)席會議上，參會者針對行政審批中心的體制性缺陷進行了交流和討論。
　　“說得難聽點，行政審批服務中心的工作是隨著領導注意力的改變而改變，如地方的投資環(huán)境惡化了，上級領導關注甚至不滿，我們的工作就被重視了；或者，當需要體現(xiàn)地方政府在提高政務效率、創(chuàng)建服務型政府方面的業(yè)績的時候，我們便被當作花瓶拿出來‘秀’一下�！�
　　
　　欣喜：國務院審改辦與改革實踐者“首次親密接觸”
　　
　　“蘇浙皖滬行政(審批)服務中心聯(lián)席會議”，“默默耕耘”了6年之后，在2006年的第九屆會議上，首次出現(xiàn)了國務院相關機構人員的身影――國務院審改辦審核督察組副組長彭忠義前來參會，并作了專題演講。
　　彭忠義副組長在其演講中說，行政審批中心原本是為了改進地方政府工作方式、提高行政工作效率和為群眾提供便利服務的一個集中辦公場所，但在地方政府大力推行的數(shù)年間，它逐漸成了促進地方政府職能轉變、減少行政成本以及實現(xiàn)“服務型政府”目標的重要實踐，如今它更被很多行政學專家評價為“行政體制改革的突破口”，這些成績充分體現(xiàn)了地方同志們的努力探索和不懈追求。
　　他說，他同意很多參會者的觀點，即目前行政審批改革已經進入深水區(qū)，很多地方的改革已經完成了減少審批項目、改變服務態(tài)度、提高辦事效率等的初期摸索和試驗階段，進入成熟發(fā)展期；但與此同時，一些制度性矛盾也暴露出來，如各審批部門之間的沖突、法律自身的矛盾等，這些問題的解決不是依靠地方政府或審批服務中心的主觀努力就可以解決的，需要整體推進。
　　“對于試點來說，地方聯(lián)席會議這種形式很好，發(fā)揮了積極作用�！彼�說，對于地方實踐者的一些抱怨，應該以積極心態(tài)來對待，“表面上看是抱怨，其實反映的是改革中存在的真實問題，也是一些有效的建議。”
　　
　　困惑：可能走回頭路嗎
　　
　　對于參加此次聯(lián)席會議，彭忠義副組長最初的想法較為簡單：深入改革一線，接觸一線實踐者，了解和掌握最真實的改革現(xiàn)狀。但對于地方行政審批服務中心的負責人們來說，彭副組長的到來卻沒有這么簡單。
　　一些參會者介紹說，行政審批改革進入深水區(qū)后，“組織”的意義已經遠遠超出了單純的心理歸屬感，有無“組織”不僅關系到下一步改革的方向和目標，更關系到改革成果能否保住，甚至事關行政審批要不要走回頭路這一根本性問題。
　　他們的這種擔心似乎并非杞人憂天。據(jù)介紹，目前，某些地區(qū)的某些部門，已經提出了退出行政審批服務中心和服務大廳的要求。其中，某一部門退出的要求依據(jù)是，國家相關部委的相關司局的一紙內部復函。該復函稱，行政許可事項屬中央事權，不宜進入地方政府所設行政服務中心辦理，同意將此項許可事項從當?shù)氐男姓�服務中心退出。�?jù)稱，該復函出臺后，間接支持了很多地區(qū)相關部門要求退出行政服務中心的行為。
　　“作為國家部委，這種做法甚為不妥，”某市行政審批中心主任對記者說，“各地行政服務中心的建立，體現(xiàn)了地方政府在加強黨風廉政建設，以及為打造服務、高效政府而在行政管理體制改革上邁出的重要一步，是一種大膽嘗試和實踐，各級政府及其職能部門理應重視、支持，共同呵護這一來之不易的改革成果。”
　　該人士分析說，目前行政服務中心的發(fā)展還面臨不少困難。其中，一些政府部門思想不通、管理不善、作風不變、利益不放、廉政不抓是阻礙服務型政府建設的重要原因。為此，一些地方政府為支持行政服務中心的建設，規(guī)定未經當?shù)卣�府批準同意，不允許擅自退出行政服務中心。“然而，一些政府部門為了自身利益，在‘塊’上無計可施，就在‘條’上想辦法，利用中央部門的權威來給地方政府施加壓力，保護本系統(tǒng)、本‘條條’的利益�！�
　　因此，他認為，中央部委在出臺涉及地方政府相關改革措施的意見時，“應與地方政府溝通協(xié)商，不能不顧實際，發(fā)表一些不利于服務型、高效型、廉潔型政府建設的意見。少一些官僚主義、部門主義，多一些服務意識，大局意識�！�
　　
　　突破：省政府將試設“行政許可局”
　　
　　盡管目前行政審批改革面臨不少困難，但各地的改革實踐者對未來依然充滿信心。
　　據(jù)介紹，繼天津、安徽、四川、陜西、吉林、西藏等省級行政審批服務中心成功建立運行后，目前其他一些省份也開始計劃設立省級的行政審批組織機構。
　　這些省級的行政審批組織機構名稱不同，如“行政審批管理辦公室”、“行政許可局”等，但職能基本相同，即作為市（區(qū)）、縣行政審批服務中心的上級主管單位，負責對全省行政審批工作及管理機構的指導、協(xié)調、管理和監(jiān)督。
　　據(jù)介紹，浙江省人民政府正在籌備設立“行政審批管理辦公室”，此項工作由浙江省發(fā)改委牽頭組織，并已向全省各相關部門和各市人民政府下發(fā)了“關于征求《浙江省行政審批服務管理條例》（草案）修改意見的函”。
　　省級行政審批中心的建立，標志著地方行政審批改革又進入了一個新的更高層次的探索階段，“省級行政審批管理機構的設立，不僅讓原有的市、縣行政審批中心有了自己的組織，更重要的是初步形成了自上而下的管理機制�！币晃粎�會者評價說。
　　也有一些地方行政審批中心的負責人提議說，不論是從地方改革已經積累的經驗和取得的成效看，還是從地方改革面臨的一些現(xiàn)實困難考慮，未來的行政審批改革，可以考慮由中央自上而下的進行整體推進，行政審批改革也可借此真正成為行政體制改革的突破口。
　　
　　樣 本
　　行政審批改革也有“溫州模式”
　　
　　浙江省正在設立省級行政審批管理機構的消息，讓其他省份的市、縣級行政審批服務中心非常羨慕，“浙江省很多事情都走在前面，這次又把溫州的行政審批模式在全省推廣，”參加四省一市聯(lián)席會議的一位外省參會代表說。
　　
　　溫州模式中的“三位一體”
　　與其他地方的行政審批管理方式相比，溫州的管理體系中有一個最大特色：除了行政審批服務中心外，市政府設有行政審批管理辦公室（下稱“市審管辦”），市監(jiān)察局派出機構――機關效能監(jiān)察投訴中心也駐扎在服務大廳。
　　三個機構共同構成了目前溫州行政審批的“三位一體”式的管理體系：政府管理、政務服務和監(jiān)察監(jiān)督。
　　“從政府和企業(yè)的關系看，以前是政府引著企業(yè)走，現(xiàn)在更多的是企業(yè)推著政府走�！睖刂菔谐�務副市長徐繼平分析說，“市場需要一個高效能政府，而行政審批環(huán)節(jié)是決定高效能政府的重點之一�！�
　　溫州市行政審批服務中心副主任戴振韜的說法是：“事實證明，越是市場經濟發(fā)達的地區(qū)，對行政審批的需求量也越多，服務質量要求也越高�！�
　　戴副主任用市場供求理論作進一步解釋說，市場經濟對政府公共服務產品的需求量急劇增大，最簡單的例子就是企業(yè)數(shù)量越來越多，投資也越來越大，這些都需要工商、稅務、商務、發(fā)改委等政府部門提供高效優(yōu)質服務。
　　因此，對于溫州等市場經濟發(fā)達地區(qū)來說，行政審批的需求量遠遠超過一般地區(qū)，而政府服務相對來講是個“常數(shù)”，于是政府服務市場可以說是“供不應求”。
　　“如一些溫州人跑到外地投資，原因之一就是，在外地，他們是政府的座上賓，政府提供最好最快的行政服務，包括行政審批服務。”戴副主任分析說，“面對供不應求的政務服務市場，溫州不得不從減少審批環(huán)節(jié)、提高政府服務效率角度來努力。這也是溫州的行政審批改革步子快、效率高的客觀原因�！�
　　
　　壟斷性行業(yè)也要納入服務中心
　　在溫州現(xiàn)行的行政審批管理機制中，市政府副秘書長吳東同時身兼市審管辦主任和服務中心主任，他在接受采訪時介紹說，目前溫州的行政審批改革可以用“三全”、“兩化”和“六抓”來概括。
　　“三全”是指全方位服務、全到位授權和全過程監(jiān)督；“兩化”是指改革要從時效要求向效率質量要求深化、從程序規(guī)范向環(huán)節(jié)規(guī)范細化；“五抓”是指抓創(chuàng)新、抓服務、抓規(guī)范、抓監(jiān)督和抓建設。
　　他還透露說，下一步溫州市計劃將幾大壟斷性部門納入到服務中心來，也統(tǒng)一實行窗口服務、公開辦公，接受政府和群眾的監(jiān)督。
　　不過，現(xiàn)實操作起來并不容易，如各地的房屋測量機構，原來隸屬房管部門，后脫鉤，但是在當?shù)厝允恰蔼氁患摇保�城市�?guī)劃中的測繪也同樣如此，這對其服務的時效、質量等管理和監(jiān)督提出了更高要求。不過據(jù)了解，溫州市自2006年上半年已經將這些壟斷性行業(yè)納入服務中心。
　　對于吳東主任總結的“三全”、“兩化”和“六抓”，其他城市的參會者給予了很高評價，“如果地方目前能夠做到這些，行政審批服務中心就算非常成功了。”
　　
　　監(jiān)察助推效能革命
　　成立于2003年的溫州市機關效能監(jiān)察投訴中心，其主要職能就是接受和處理對于政府服務、特別是行政審批中的投訴案件�！�3年多來，中心共受理投訴21317件，其中涉及機關效能問題的投訴5796件，占28.03%�！蓖对V中心主任陳勵生介紹說。
　　設定的投訴范圍十分明確，“違反四大禁令者都會被投訴：有令不行、辦事拖拉、吃拿卡要、態(tài)度刁蠻。”
　　據(jù)介紹，3年來，全市共有2237人（次）干部職工因為違反規(guī)定分別受到行政降級、降職、辭退、誡勉、通報批評等處理。如甌海區(qū)一副區(qū)長對前來辦事的群眾態(tài)度生硬，受到誡勉談話；龍灣區(qū)公安分局政治處一主任中餐飲酒，被免職；市財政局一科長對辦事群眾百般刁難，被行政降職。
　　“不過，現(xiàn)在投訴大為減少，從最初的每天100多件，減少到現(xiàn)在每天兩三件。”陳主任介紹說。
　　但他表示，對政府服務的投訴數(shù)量盡管減少了，但潛在的問題不能忽視，“某些政府機關和工作人員也會為了應對投訴而做表面文章。更重要的是，對于群眾不敢投訴的部門和不敢說的事，投訴中心只能采取定期或不定期的明察暗訪�！�
　　據(jù)了解，近兩年來，投訴中心共組織各類明察暗訪263次，查訪單位1423個，對查出的問題，不僅限期整改和反饋，突出問題還予以媒體曝光。
　　鐵的決心、鐵的紀律、鐵的手腕的做法，大大改善了政務服務狀況，帶來了政府的效能革命。2006年年初，溫州市入選國家“效能政府”名單。
　　
　　訪 談
　　尋找新的定位
　　――地方行政審批服務中心主任訪談
　　
　　8年間，行政審批服務中心從建立之初的星星之火，發(fā)展為如今的燎原之勢，對此體會和感受最深的莫過于眾多的一線實踐者和改革者。
　　溫州市行政審批服務中心主任吳東、副主任戴振韜，蕪湖市行政服務中心主任魯小平，揚州市行政辦事服務中心主任宋建國，紹興市便民服務中心副主任沈克勤等在接受采訪時，坦陳了當前行政審批服務中心建設中面臨的難題，并提出了一些有效可行的建議。
　　
　　現(xiàn)狀 四個“不統(tǒng)一”和“不到位”
　　行政審批服務中心的設立，符合經濟社會發(fā)展要求和趨勢，獲得了社會各界，特別是百姓的大力支持。如紹興市便民服務中心的設立，入選紹興市“‘十五’期間群眾滿意實事”，并名列“十大實事”第三位。
　　不過，在采訪各地的服務中心的負責人時，他們對取得的成就并不滿意，“盡管‘服務中心’、‘一個門辦事’、‘一站式服務’已成為潮流，在地方政府日常工作中也已形成共識，但是，按照國務院關于建設公共服務型政府的要求相比，還有很大差距�！币晃恢行闹魅稳绱吮硎�。
　　“差距”的背后，折射的是行政審批服務中心的體制和機制不完善，概括來說就是“四個不統(tǒng)一”和“四個不到位”。
　　“四個不統(tǒng)一”，是指機構定位和職責界定不明確。
　　一是機構名稱不統(tǒng)一。各地有的叫行政服務中心，有的叫便民服務中心，有的叫一站式審批中心，還有的叫中小企業(yè)服務中心。
　　二是機構性質不統(tǒng)一。有的是行政編制，有的是事業(yè)編制，有的是兩種編制混合，而且這種機構性質一般屬于派出機構，未列入正式的行政序列。
　　三是機構職責不統(tǒng)一。行政服務中心沒有行政許可(審批)的主體身份，也不是法定的監(jiān)督主體，遇有行政訴訟或行政復議案件時法律地位不明，體制上存在著先天性欠缺，不僅影響著中心的管理與效率，同時也不便于上級部門的宏觀協(xié)調。
　　四是機構管理不統(tǒng)一。各地有的是政府直管，有的歸口政府辦公室管理，有的歸口紀檢監(jiān)察部門管理，有的由法制部門管理，有的由發(fā)展和改革部門管理，還有的歸口商務部門管理。
　　“四個不到位”，是指服務中心運行機制不完善。
　　一是業(yè)務職能和項目協(xié)調不到位。由于認識和體制原因，窗口審批功能弱、程序未優(yōu)化、辦事授權差，部分單位窗口辦事功能弱，只起“收發(fā)室”作用，項目審批“兩頭受理、兩頭辦理”，“體外循環(huán)”時有發(fā)生。服務中心由于對跨部門、跨層級的并聯(lián)審批協(xié)調權限不夠，難以真正發(fā)揮集中“一站式”辦公的優(yōu)勢。
　　二是審批監(jiān)管不到位。由于缺乏法律法規(guī)的規(guī)定，“中心”對部門違規(guī)審批的監(jiān)管沒有得力手段和措施，存在真空。
　　三是全程辦理不到位。審批窗口運行，部門只能從某個科室抽調人員，由于科室工作職責所限，導致窗口人員只能辦理本科室的審批事項，其余的項目只能收下來，傳回部門辦理；涉及到多科室的審批事項，往往拖延時間不能按期辦結，影響到審批工作效率。
　　四是中介服務不到位。一些中介機構沒有真正與行政機關脫鉤，實質上仍是其下屬機構，而且一個地方往往只有一家經營；作為行政許可前置條件的鑒定、檢測、評估等結果，往往因中介機構不在“中心”而使審批鏈條不閉合、監(jiān)管接受不力。
　　
　　建議 自上而下調整管理體制
　　作為一線改革者和實踐者，各地服務中心主任的建議非常具體和明確。綜合他們的建議，其主題思想是希望國務院和省級政府對行政服務中心的管理體制進行調整，明確主管部門，統(tǒng)一建設和考核標準。具體看有如下幾點建議：
　　加強行政服務中心運作機制創(chuàng)新，積極推動“二集中、二到位”的工作探索，“二集中、二到位”是破解行政效率低下體制性障礙的一次破冰之舉，目前全國有不少地方都在效仿。
　　把握服務中心功能定位，解決好國家、省垂直管理部門進中心服務的問題。在國家和省垂直管理部門進中心集中辦事上，差異很大，多數(shù)都進得不全，既給企業(yè)和群眾帶來了不便，也使這些部門缺乏一種外在的監(jiān)督機制。
　　加快電子政務步伐，加快實施網上審批。推行網上審批，完成資料查詢、表格下載、網上申報、網上監(jiān)督等功能是一個大趨勢。
　　抓緊建設省級行政服務中心，做到上下對應。天津、安徽、四川、陜西、吉林、西藏等�。▍^(qū)、市）省級行政服務中心的成功運作表明，建立省級行政服務中心是必要的，也是可行的。建議國務院對省級政府行政服務中心建設作出統(tǒng)籌考慮，以推動行政管理體制改革向縱深發(fā)展。
　　省級政府，包括直轄市政府要認真總結地方政府在行政許可權政策方面取得的成績和經驗，廣泛聽取社會各界的意見，不斷改進政府的工作方式。
　　適時成立全國性行政許可權政策的研究機構。定期召開經驗交流會，促進行政許可權政策更加規(guī)范、更加符合實際、管理工作更加科學。
　　(2006年12月20日《人民日報?海外版》、《中國經濟周刊》2006年第46期，作者為該刊記者)
　　
　　時 評
　　將“自我革命”進行到底
　　
　　行政審批制度改革無疑是政府的一場“自我革命”�！案锩�”而又是“自我”的，反映的是改革的特殊性和高難度，也說明了這場改革的阻力主要來自政府自身和政府內部。
　　簡單來說，改革阻力有兩個，分別來自客觀原因和主觀因素。
　　首先，行政管理觀念轉變不到位，與市場經濟的管理要求不適應。
　　在市場經濟體制下，政府履行管理職能的主要方式應當是制定規(guī)范，明確各市場主體的權利、義務關系，使其在參與市場活動時能夠處于平等地位，通過各市場主體的相互制約來維護市場秩序；只對那些對公共安全、公共利益有重大影響的事項，公共資源開發(fā)利用，市場參與雙方在專業(yè)知識、獲得信息的能力等方面處于不對稱地位的領域，以及對市場主體一方的職業(yè)操守需要嚴格約束的領域實行行政審批管理。需要教育政府工作人員加強對市場經濟知識的學習，了解掌握市場經濟管理的規(guī)律，了解其他管理制度和手段的運行機制和效力，站在全局角度、宏觀層面看待本部門的職能。
　　其次，部門利益作祟。
　　相對于其他管理手段，行政審批能夠直接顯著地體現(xiàn)部門權力，是部門權力重要的表現(xiàn)形式，取消了對某一方面的行政審批往往被視為喪失了管理職能。行政審批制度改革對部門內設機構會產生一定影響。在歷次政府機構改革中，為了合并部委，往往會對新部門的內設機構數(shù)量有所遷就，內設機構職能比較單一或者存在一定的交叉重疊，一個或幾個行政審批項目往往就是某一內設機構存在的理由，取消了行政審批項目就有可能取消相應內設機構，裁減人員。這對部門來說，是一件困難的工作。此外，取消行政審批還會對部門工作人員的福利帶來一定影響。有相當一些行政審批項目的檢測、檢驗是要收費的，這是部門預算外福利資金的重要來源，也是一些事業(yè)單位存在的理由和經費的主要來源。取消了行政審批項目，不僅會影響到其福利，還會影響到事業(yè)單位的生存。有些行政審批項目是某一領導主持設立的，作為一項工作制度而存在，被視為領導的“政績”，即使已經過時，也很難被廢止。
　　消除部門利益給行政審批制度改革帶來的阻力，首先需要改變機構改革的一些工作方式和改革工資福利制度。機構改革裁減人員時應該不搞“一刀切”、一次性強制分流，以解除后顧之憂；可以采用逐步減員的辦法來解決，對精簡機構后的富余人員，先調配到其他崗位或部門，在錄用新人時按計劃適當減少比例，在一定期限內通過退休等途徑逐步消化。其次，要統(tǒng)一部門福利待遇。在部門工資福利構成上，統(tǒng)一標準，消除部門自籌資金部分；對行政審批收費實行收支兩條線制度，納入財政預算統(tǒng)一管理使用�？傊�，只有既找到根源，又找出切實有效的解決辦法，行政審批制度改革才能真正到位。
　　這個過程或許是漫長的，但我們的目標和決心是不變的。（秦亦夫）
　　(2006年12月20日《人民日報?海外版》)

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