它一面是政府，管各種審批；一面是企業(yè)，在市場之中縱橫捭闔甚至造“系”。 　　它本是個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，連征地的權(quán)力都沒有，卻發(fā)展成了資產(chǎn)動(dòng)輒超千億的超級(jí)公司。 　　它是工業(yè)化的功臣，以占全國萬分之一的土地，形成了占全國十分之一的工業(yè)規(guī)模；它卻又充滿爭議，因?yàn)閯?dòng)用著數(shù)目龐大的財(cái)稅資金，而不用經(jīng)過人大，也沒有預(yù)算案。
　　
　　超級(jí)公司
　　
　　一個(gè)名不見經(jīng)傳的小公司，成為了中國迄今為止最大的一起汽車零部件海外并購案的主角。
　　2010年11月29日，這家公司――太平洋世紀(jì)汽車系統(tǒng)有限公司(簡稱PCM)――以約4.2億美元的價(jià)格，從美國通用汽車手中，成功“抄底”百年汽配品牌、全球一級(jí)汽車零部件供應(yīng)商耐世特(Nexteer)公司。
　　盡管他們中有些人不會(huì)講英文，但大手筆令競爭對(duì)手――來自韓國、美國等地的同行――吃驚：他們付的全部是現(xiàn)金，沒有使用貸款。
　　豪氣沖天的PCM背后，站著的是他的主要投資者：亦莊國際投資發(fā)展有限公司(以下簡稱“亦莊國際”)。
　　實(shí)際上，這并不是亦莊國際第一次“亮相”。
　　2010年2月1日，亦莊國際和另外兩家獨(dú)立投資機(jī)構(gòu)向UT斯達(dá)康注資4850萬美元(其中亦莊國際2500萬美元)，UT斯達(dá)康成為一家“中國企業(yè)”，并將總部遷到北京亦莊。
　　兩個(gè)月后，亦莊國際再次出手，從天寶汽車手中，買下其所持sT松遼全部股份，成為第一大股東。
　　但令人吃驚的是，在資本市場上頻頻大手筆出手的亦莊國際，只是一家不到2歲的新公司――2009年3月才正式揭牌，至今也不過十幾名員工。
　　亦莊國際成立第三天，便向京東方投了2億元。當(dāng)時(shí)，深陷金融危機(jī)的京東方正面臨5代線停產(chǎn)危機(jī)，亦莊國際注入的2億元，讓其躲過一劫。不久后，亦莊國際又參與了京東方6代線增發(fā)，認(rèn)購額達(dá)14億元。京東方8代線開建后，亦莊國際又以項(xiàng)目建設(shè)用地土地使用權(quán)作價(jià)1.7億元進(jìn)行增資。
　　亦莊國際究竟是一家什么公司?
　　它是北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)第一家政府主導(dǎo)的融資平臺(tái)，雖然注冊(cè)資本只有30億元，但剛一成立，便得到了銀行65億元的授信支持。
　　貼著經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的標(biāo)簽，亦莊國際在短短兩年內(nèi)迅速成為一家超級(jí)公司。類似事情并不鮮見，而他們往往都有一個(gè)共同的名字：開發(fā)區(qū)。
　　
　　一面是政府，一面是企業(yè)
　　
　　在官方詞典中，“開發(fā)區(qū)”被定義為在城市或其他有開發(fā)前景的區(qū)域，劃出一定范圍，經(jīng)政府科學(xué)規(guī)劃論證和嚴(yán)格審批，“實(shí)行特殊體制和特殊政策的開放開發(fā)區(qū)域”――從字面上看，它更像是一級(jí)政府，而非企業(yè)。
　　但事實(shí)上，開發(fā)區(qū)這個(gè)超級(jí)公司已經(jīng)龐大無比，除了子公司，往往還有孫公司、孫子公司，錯(cuò)雜相連，有的甚至堪稱一個(gè)帝國。
　　以中國最早一批開發(fā)區(qū)之一――天津技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，管委會(huì)授權(quán)的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司泰達(dá)控股，在過去的二十多年間，從最初的注冊(cè)資本金60億元發(fā)展到今天的1400多億元總資產(chǎn)，擁有11家全資公司，30家控股公司和24家參股公司，其中還包括6家上市公司。它甚至還擁有一個(gè)足球俱樂部，取名就叫泰達(dá)。
　　不管是嶄露頭角的“亦莊系”，還是在資本市場上早已聲名在外的“泰達(dá)系”，其實(shí)都是特殊政策下的特殊產(chǎn)物。
　　1984年春，鄧小平視察深圳、珠海特區(qū)，對(duì)兩個(gè)特區(qū)取得的成效大為滿意�；鼐┖蟊闩c中央主要領(lǐng)導(dǎo)座談時(shí)提出：“除現(xiàn)在的特區(qū)之外，可以考慮再開放幾個(gè)港口城市，如大連、青島，這些地方不叫特區(qū)，但可以實(shí)行特區(qū)的某些政策。”隨后，中央召開沿海部分城市座談會(huì)，決定進(jìn)一步開放天津、廣州、上海等14個(gè)沿海港口城市，設(shè)立“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”。
　　據(jù)廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)當(dāng)時(shí)的籌辦者之一、原廣州開發(fā)區(qū)管委會(huì)副主任朱秉衡回憶，彼時(shí)他們已經(jīng)隱隱約約感覺到，完全像過去那樣由政府主導(dǎo)、以政府純行政手段開拓經(jīng)濟(jì)工作的老一套，已經(jīng)不符合改革的精神�？紤]到當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)工作離不開三項(xiàng)――工業(yè)實(shí)業(yè)、基本建設(shè)以及商業(yè)、進(jìn)出口等服務(wù)業(yè)，廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)便相應(yīng)地成立了三家公司：工業(yè)發(fā)展總公司、商業(yè)發(fā)展總公司和建設(shè)發(fā)展總公司。
　　彼時(shí)，這三個(gè)總公司其實(shí)跟過去的老國企還沒什么差別。
　　據(jù)朱介紹，這三家總公司，由廣州市委下文，明確按市正局級(jí)規(guī)格，委托給開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)管理。這三家公司，第一，是政府全資的公司；第二，沒有明確要自負(fù)盈虧，所有資源都由政府提供；第三，要干什么事，接受管委會(huì)的指令，三大總公司的總經(jīng)理也全都由管委會(huì)籌備領(lǐng)導(dǎo)小組幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)分別兼任。
　　但由此開始，開發(fā)區(qū)已經(jīng)開始擁有雙重身份。
　　當(dāng)時(shí)的說法是：建總相當(dāng)于管委會(huì)的建委，工程建設(shè)的管理、行政審批由建總負(fù)責(zé)；211,總相當(dāng)于經(jīng)委+計(jì)委+外經(jīng)委；商總則相當(dāng)于商委+財(cái)貿(mào)辦。
　　
　　資金大循環(huán)
　　
　　先行者的探索，被一些后來者紛紛效仿。開發(fā)區(qū)國企，由此紛紛建立。開發(fā)區(qū)的建設(shè)，也在摸索中前進(jìn)。
　　以廣州為例，廣州開發(fā)區(qū)規(guī)劃選點(diǎn)在廣州東南部一個(gè)四面環(huán)水的小島上，籌備小組只有9個(gè)人，面對(duì)這片除了甘蔗林和香蕉林，便只剩9.6平方公里沼澤的地方，他們也在發(fā)愁，用什么手段去開發(fā)?
　　當(dāng)時(shí)的《沿海部分城市座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》中明確提出，“不能指望中央拿很多的錢，主要是給政策，一是給前來投資和提供先進(jìn)技術(shù)的外商以優(yōu)惠待遇，稅收低一些，內(nèi)銷市場讓一些，使其有利可圖；二是擴(kuò)大沿海港口城市的自主權(quán)，讓他們有充分的活力去開展對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。”至于開發(fā)區(qū)怎么建，以及如何收回投資，誰也不知道。
　　對(duì)開發(fā)區(qū)來說，土地幾乎是其唯一的原始資本。但要想將外資引到開發(fā)區(qū)，必須完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將生地變成熟地。由于開發(fā)區(qū)初期選址多遠(yuǎn)離主城區(qū)的偏遠(yuǎn)之地，土地開發(fā)成本非常高。
　　在廣州，當(dāng)時(shí)的開發(fā)區(qū)所在地，被廣州市民稱為“西伯利亞”，只有一條土路和市區(qū)相連。起步區(qū)的7平方公里，幾乎全部是人工造出來的。吹沙填土9個(gè)月，就花了9千萬元。
　　1984年一1986年，中央依據(jù)各開發(fā)區(qū)上報(bào)的起步區(qū)面積，按每平方公里給1億元優(yōu)惠貸款的原則，14個(gè)開發(fā)區(qū)，總共給予21億元開發(fā)貸款。超過這個(gè)面積的資金，各開發(fā)區(qū)自行解決。
　　對(duì)各個(gè)開發(fā)區(qū)來說，這筆貸款顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。舉債開發(fā)，幾乎是所有開發(fā)區(qū)的共同選擇。
　　但是錢從何處借?又怎么還?
　　靠賣土地自己來還，簡直是不可能的――那時(shí)候土地周圍一片荒涼，很難賣出價(jià)格，加上各地都在爭搶外資，各地往往是半價(jià)甚至零地價(jià)招商。
　　以天津開發(fā)區(qū)為例，最起初時(shí)地價(jià)是14元／平方米，僅為成本的10％。但在剛開始開發(fā)的三年內(nèi)，天津貸款3.7億元，據(jù)天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)政策研究室主任王愷和時(shí)任管委會(huì)主任的皮黔生在《走出孤島》一書 中記載，當(dāng)時(shí)天津開發(fā)區(qū)曾通過電腦設(shè)計(jì)了一個(gè)15年的還債模型，發(fā)現(xiàn)收入和負(fù)債相比，永遠(yuǎn)也還不清本利。
　　當(dāng)時(shí)他們想出了兩個(gè)對(duì)策：其一，由開發(fā)區(qū)總公司負(fù)債經(jīng)營，實(shí)在還不清債務(wù)時(shí)，申請(qǐng)破產(chǎn)，以政企分立為依據(jù)，管委會(huì)不要拖進(jìn)去，以期保住政府財(cái)政；其二，就是寄希望于今后開發(fā)區(qū)發(fā)展起來了，管委會(huì)(政府)統(tǒng)一出讓土地，引來外商投資企業(yè)，當(dāng)其提供的稅收到政府手中后，再由政府的財(cái)政支持回流，承擔(dān)債務(wù)，變“開發(fā)土地的企業(yè)投入一產(chǎn)出小循環(huán)”為“企業(yè)、政府連在一起的大循環(huán)”。
　　事實(shí)上，后者幾乎成了所有開發(fā)區(qū)的“盈利模式”。據(jù)廣州開發(fā)區(qū)一前任領(lǐng)導(dǎo)透露，由于政企高度合一，開發(fā)區(qū)公司在貸款舉債時(shí)，常以政府財(cái)政為擔(dān)保，銀行對(duì)此也非常樂意，這種政企合一的特殊體制為開發(fā)區(qū)初期建設(shè)帶來了方便。
　　
　　大躍進(jìn)與大整頓
　　
　　不過，雙面混合體制成為開發(fā)區(qū)發(fā)展壯大的秘密，也成了開發(fā)區(qū)的危機(jī)之源。
　　1992年，掀起了對(duì)外開放和引進(jìn)外資的新一輪高潮。這一年的全國國家級(jí)開發(fā)區(qū)引進(jìn)的外資額，相當(dāng)于起步階段近10年的引資額。
　　土地一下子緊張起來。開發(fā)區(qū)建立初期所設(shè)計(jì)和期待的土地開發(fā)徹底商業(yè)化的景象此時(shí)開始變成現(xiàn)實(shí)。
　　受此刺激，中國掀起了一波前所未有的開發(fā)區(qū)熱。在很短的時(shí)間內(nèi)，開發(fā)區(qū)迅速由省、市擴(kuò)展到縣，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)；名目也越來越多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1996年，中國有國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、旅游度假開發(fā)區(qū)近百余個(gè)，省級(jí)開發(fā)區(qū)四百多個(gè)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的開發(fā)區(qū)則有近萬個(gè)之多。
　　開始時(shí)，國家審批標(biāo)準(zhǔn)比較嚴(yán)格，最大的只有30平方公里，但后來批的開發(fā)區(qū)，或者地方政府辦的開發(fā)區(qū)，動(dòng)輒50平方公里、100平方公里。而原有的一些開發(fā)區(qū)，也開始趁機(jī)外擴(kuò)。
　　開發(fā)區(qū)國企，數(shù)量也隨之突然增多。據(jù)廣州開發(fā)區(qū)上述領(lǐng)導(dǎo)介紹，當(dāng)時(shí)管委會(huì)的一些職能部門，都想擁有自己的經(jīng)濟(jì)工作地盤。連黨政辦、團(tuán)委、老干部支部，都在醞釀成立大小不一的公司。廣州開發(fā)區(qū)的國有企業(yè)在1993年前后達(dá)到頂峰，由成立之初的3家變成了26家。不少已經(jīng)是局長、處長的政府官員紛紛下海，當(dāng)了這二十多家區(qū)屬國企的掌門人。這些企業(yè)文件一發(fā)就開業(yè)，連最基本的要素――注冊(cè)資本都不到位。
　　開發(fā)區(qū)變成了一個(gè)面目越來越模糊的政經(jīng)混合體――它的一面是政府，招商引資，管理開發(fā)；另一面則是企業(yè)，通過土地與政策的撬動(dòng)，制造出紛繁復(fù)雜的子孫公司。
　　同樣的資金大循環(huán)不斷被復(fù)制，財(cái)政壓力突增。同時(shí)，伴隨著開發(fā)區(qū)熱，征地拆遷，變相的房地產(chǎn)開發(fā)等問題層出不窮。2003年，這股開發(fā)區(qū)熱終于引來了中央的清理整頓。
　　一年之后，全國開發(fā)區(qū)數(shù)量由6866個(gè)減少到2053個(gè)，核減70％；規(guī)劃面積由3，86萬平方公里壓縮到1.37萬平方公里，壓縮了65％。
　　
　　從“工業(yè)區(qū)”到“新城區(qū)”
　　
　　毫無疑問，開發(fā)區(qū)是工業(yè)化的功臣。
　　開發(fā)區(qū)開創(chuàng)了一條在中國特殊國情下如何更有效實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的發(fā)展方式，即工業(yè)園區(qū)化模式。從成立至今的26年問，國家級(jí)開發(fā)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值年均增長50％以上，是全國水平的3倍；以占全國萬分之一的土地，形成了占全國十分之一的工業(yè)規(guī)模。
　　很快，開發(fā)區(qū)有了新的目標(biāo)。
　　由于中國開發(fā)區(qū)多設(shè)立在城市的近郊，遠(yuǎn)離母城區(qū)，在建設(shè)初期，如同一個(gè)“孤島”，與母城隔絕。但經(jīng)過二十多年的發(fā)展，工業(yè)的聚集帶來了人口的聚集，伴隨著這一進(jìn)程，開發(fā)區(qū)從原來單純的“工業(yè)區(qū)”，開始演變成各地的“新城區(qū)”。
　　這種擴(kuò)張與一些地方政府的想法不謀而合。進(jìn)入2000年后，一些地方政府也開始對(duì)開發(fā)區(qū)定位做出了調(diào)整――它們希望依托開發(fā)區(qū)這個(gè)“巨無霸”，開發(fā)新城。
　　以武漢為例，1988年，新成立的東湖高新區(qū)僅24平方公里。但是到2010年，其就擁有了518平方公里的區(qū)域，擴(kuò)大了二十多倍。正好，武漢市看到其美好的發(fā)展前景，將高新區(qū)周邊的一些地域，直接移交給其托管，意欲打造一個(gè)“光谷新城”。
　　但是，面對(duì)這一要求，開發(fā)區(qū)創(chuàng)立之初的體制問題卻開始顯現(xiàn)出來。
　　開發(fā)區(qū)的命運(yùn)抉擇
　　由于開發(fā)區(qū)所具有的創(chuàng)新先行性，其管理機(jī)構(gòu)――管委會(huì)，并不屬于行政機(jī)構(gòu)序列，而是地方政府的派出機(jī)構(gòu)。因此，在開發(fā)區(qū)中，一般沒有人大，也沒有政協(xié)。
　　但是，在實(shí)際操作中，作為地方政府的委托代理對(duì)象，開發(fā)區(qū)管委會(huì)又擁有相當(dāng)大的行政權(quán)力，一個(gè)典型的例證是，數(shù)量龐大的財(cái)稅資金運(yùn)行全部由開發(fā)區(qū)管委會(huì)行使，但卻沒有預(yù)算案，也沒有決算報(bào)告。
　　20世紀(jì)80年代，一些地方政府為了尋求合法性，通過地方人大立法，出臺(tái)了地方開發(fā)區(qū)條例，為開發(fā)區(qū)“正名”。但這依然沒有解決開發(fā)區(qū)的體制之惑。一位開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)告訴記者，這些地方條例，有的甚至與上位法發(fā)生沖突。如果深究起來，其實(shí)并不合法。他就因征地當(dāng)過“被告”，官司還沒打，就已經(jīng)輸了，因?yàn)榘凑障嚓P(guān)法律，開發(fā)區(qū)管委會(huì)只是一個(gè)“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”，連征地的權(quán)力都沒有。
　　同時(shí)，政企不分的雙面體制也為其帶來了大麻煩。
　　以廣州開發(fā)區(qū)為例，在開發(fā)區(qū)熱中成立的諸多子孫公司，在上世紀(jì)90年代中后期，出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，相繼停業(yè)。到2003年底，尚能維持經(jīng)營的區(qū)屬國企只剩一半。
　　2000年左右，中國重提政企分離改革。開發(fā)區(qū)國企被置于“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”的新定位。政府不再給企業(yè)作信貸擔(dān)保，企業(yè)人員跟政府公務(wù)員分開管理；政府不再直接指派企業(yè)干什么，管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)也不再兼任下屬公司的領(lǐng)導(dǎo)。
　　在這輪改革中，開發(fā)區(qū)國企數(shù)量有所減少。但由于積弊太深，這并沒有從根本上改變開發(fā)區(qū)的體制。集中表現(xiàn)為，一是國有一股獨(dú)大；二是還是無限責(zé)任公司。
　　但在這一過程中，由于開發(fā)區(qū)巨大的經(jīng)濟(jì)總量和巨額的財(cái)政收入，日漸成為地方政府眼中的“香餑餑”。合并開發(fā)區(qū)，讓其回歸傳統(tǒng)的行政體制成為一種趨勢(shì)。
　　比如，2000年，浦東新區(qū)變成了上海市的一個(gè)行政區(qū)，在功能和政策上與深圳一樣，成為中國又一個(gè)龐大的特區(qū)；青島亦參照浦東模式，將開發(fā)區(qū)與黃島區(qū)合并，建立黃島新經(jīng)濟(jì)區(qū)，開發(fā)區(qū)與黃島區(qū)的黨政機(jī)構(gòu)合署辦公，一套人馬掛兩塊牌子；福州開發(fā)區(qū)也已經(jīng)與馬尾區(qū)合并。2005年，廣州開發(fā)區(qū)也與天河區(qū)、黃埔區(qū)、白云區(qū)、增城等的部分街鎮(zhèn)合并，成了新的蘿崗區(qū)。
　　這類合并導(dǎo)致了有關(guān)開發(fā)區(qū)回歸傳統(tǒng)體制的種種擔(dān)憂――由于原有的區(qū)政府各個(gè)部門俱全，合并后很難做到機(jī)構(gòu)精簡、高效，開發(fā)區(qū)的管理優(yōu)勢(shì)很難體現(xiàn)。
　　以黃島新經(jīng)濟(jì)區(qū)為例，合并后仍存在兩種體制、四個(gè)機(jī)關(guān)(開發(fā)區(qū)工委、開發(fā)區(qū)管委會(huì)、黃島區(qū)委、黃島區(qū)人民政府)，黨委發(fā)文要蓋兩個(gè)章，政府亦如此。黨政合并發(fā)文時(shí)，要同時(shí)蓋四個(gè)章。
　　對(duì)于這種合并，國家開發(fā)區(qū)的主管部門――商務(wù)部也是不贊同的。廣州開發(fā)區(qū)的一位前任領(lǐng)導(dǎo)告訴記者，2005年，廣州開發(fā)區(qū)并入新成立的蘿崗區(qū)時(shí)，商務(wù)部屢次警告，甚至以取消國家級(jí)開發(fā)區(qū)頭銜相“威脅”，但最終，還是沒能扭住勢(shì)頭。
　　而開發(fā)區(qū)立法也陷入停滯。廣州開發(fā)區(qū)政策研究室主任沈奎告訴記者，他作為《中國開發(fā)區(qū)條例法》起草者之一，曾多次參加討論，法律條文甚至都一度擬好了，但屢次被推延。
　　開發(fā)區(qū)到底要往哪邊走?是向政府那邊走，從“準(zhǔn)政府”成為“真政府”，還是要徹底向市場化轉(zhuǎn)變，讓政府的歸政府，企業(yè)的歸企業(yè)?
　　開發(fā)區(qū)再一次走到了十字路口。
　　(摘自1月20日《南方周末》)

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