中央早在1999年就制定了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》；在后來發(fā)布的《深化干部人事制度改革綱要》中，重申要“推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作”；2006年8月又正式發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》，這樣一個(gè)有利于優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)、提高領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)和能力，有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)、符合現(xiàn)代政治理念的制度設(shè)計(jì)，為什么會(huì)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中偏離正確軌道？
　　
　　年齡壓力產(chǎn)生“加速度”
　　
　　干部年輕化的壓力，聚積了干部快速流動(dòng)的沖動(dòng)。
　　比如，在這次省區(qū)市黨委大換屆中，中央明確要求省級(jí)黨委班子中，50歲以下的要有3名，45歲左右的要有1名。而根據(jù)中央組織部的統(tǒng)計(jì)，在去年已經(jīng)完成黨委換屆的14個(gè)省份中，50歲以下的有56人，其中45歲左右的有21人。上世紀(jì)60年代出生的年輕干部作為一個(gè)群體，已開始跨入省部級(jí)決策層。而在市縣鄉(xiāng)換屆中，干部年輕化力度也普遍加大，縣黨政正職主體為45歲左右�？傮w來看，已基本實(shí)現(xiàn)了小平同志在上世紀(jì)提出的干部年輕化的戰(zhàn)略構(gòu)想，這無(wú)疑是值得慶賀的進(jìn)步。
　　但從另一個(gè)角度看，這也給地方組織部門施加了壓力，客觀上促使其加快年輕干部提拔的速度。因?yàn)閺默F(xiàn)實(shí)情況來看，一個(gè)23歲大學(xué)畢業(yè)進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員,按常規(guī)一步不拉從辦事員升到正處少說也得到40歲,這在大機(jī)關(guān)也是少數(shù),基層自然更少。如果要培養(yǎng)40歲左右的廳級(jí)干部甚至省級(jí)干部，必然要加快提拔速度。
　　于是，我們便經(jīng)常在現(xiàn)實(shí)中看到這樣一種現(xiàn)象，流動(dòng)得快的干部好像提拔得也快。提拔與流動(dòng)兩者間這種若隱若現(xiàn)的正比關(guān)系，挑動(dòng)了一些干部流動(dòng)的神經(jīng)；而一些地方年齡一刀切的政策，更是大大激發(fā)干部流動(dòng)的沖動(dòng)。在一些地（市），流行“官到處級(jí)止，人到50休”之說。因此干部每在進(jìn)入“臨界年齡”之時(shí)，都有“過了這個(gè)村，就沒有這個(gè)店”的緊迫感，抓緊時(shí)間跑官、要官。
　　
　　流動(dòng)中的現(xiàn)實(shí)歷史法則
　　
　　從現(xiàn)實(shí)看，一些本身立意良好的制度規(guī)定，從另一個(gè)角度看也成為推動(dòng)快速流動(dòng)之因。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，凡提拔擔(dān)任縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，應(yīng)當(dāng)有兩年以上的基層工作經(jīng)歷，具有在下一級(jí)兩個(gè)以上職位任職的經(jīng)歷；由下級(jí)正職提任上級(jí)副職的，應(yīng)當(dāng)在下級(jí)正職崗位工作3年以上。這就從客觀上促使組織部門有意識(shí)地加快流動(dòng)步伐。
　　同時(shí)，一些地方的干部調(diào)整存在“推磨轉(zhuǎn)圈”式的“游戲規(guī)則”，“干部一般必須從小縣干到大縣，從窮縣干到富縣，從離中心城市遠(yuǎn)的縣干到近的縣�！边@種平級(jí)流動(dòng)即便只是作為一種短暫過渡，也在一定程度上導(dǎo)致了干部的流動(dòng)頻繁。
　　通常，向上流動(dòng)是干部的必然追求；但在很多的時(shí)候，一些干部雖然表現(xiàn)優(yōu)異、政績(jī)突出，但一時(shí)之間未必有足夠的上級(jí)職位空缺提供。這個(gè)時(shí)候上級(jí)部門便通過平級(jí)但是更具實(shí)惠的崗位調(diào)整，作為一種獎(jiǎng)勵(lì)和慰藉。譬如從窮縣到富縣、從小區(qū)到大區(qū)、從清水衙門到實(shí)權(quán)部門。這是造成干部流動(dòng)的又一個(gè)原因。
　　此外，我國(guó)特定的政治文化背景，對(duì)干部流動(dòng)也有著深刻的影響。新官上任之后，為什么都要燒一燒人事這把火？這有個(gè)人用人偏好的考慮，也有加強(qiáng)執(zhí)行力方面的考量。換人，是對(duì)政策思路的重新選擇與確認(rèn)；同時(shí)也是殺雞給猴看，對(duì)下屬產(chǎn)生一種震懾作用：不換思想就換人。再說，誰(shuí)不喜歡忠實(shí)于自己的干部，而去偏愛與自己鬧別扭的人呢？因此，“一朝天子一朝臣”便成為一種現(xiàn)實(shí)選擇。而金字塔形的干部人事構(gòu)架，使得上層的變動(dòng)會(huì)引發(fā)下層的乘數(shù)效應(yīng)。
　　還有個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)受中國(guó)傳統(tǒng)權(quán)謀的影響，將頻繁的人事調(diào)整作為一種御人之術(shù)，以此樹立和彰顯自身的個(gè)人權(quán)威，迫使下級(jí)絕對(duì)服從。少數(shù)腐敗分子也利用這種威權(quán)來達(dá)到排除異己和權(quán)力尋租的目的。
　　
　　
　　制度缺陷造就流動(dòng)空間
　　
　　按照有關(guān)法律、章程的規(guī)定，縣以上黨委、政府每屆任期5年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府每屆任期3年。
　　“其實(shí)，干部流動(dòng)過快的問題，隨著任期制的真正實(shí)行就徹底解決了�！鼻迦A大學(xué)廉政與治理中心主任任建明說�！暗�事實(shí)上，我國(guó)干部實(shí)行的是無(wú)明確任期的非終身制�！�
　　法律條規(guī)為何不能兌現(xiàn)？一個(gè)重要的原因是由于我國(guó)任期制的研究與實(shí)踐起步晚,尚處于各自為政、單兵出擊、探索試點(diǎn)的初級(jí)階段，還沒有一套完整的、系統(tǒng)的制度和法律，現(xiàn)有關(guān)于任期制的制度和法規(guī)，還基本上是零碎的、應(yīng)急的、就事論事式的。
　　任建明說，我國(guó)目前正在推行的任期制改革，是正在建立中的任期制。因此，是一個(gè)任期還是多個(gè)任期，是部分干部還是所有干部適用任期制，還不是很明確，也沒有明確的規(guī)定。甚至一些法規(guī)條文也不夠嚴(yán)謹(jǐn)統(tǒng)一，留下變通空間。如黨章第二章第十條第二款規(guī)定，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生。但同時(shí)在第十三條又規(guī)定：在黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和基層代表大會(huì)閉會(huì)期間，上級(jí)黨的組織認(rèn)為有必要時(shí)，可以調(diào)動(dòng)或者指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人。
　　“到底什么是‘有必要’，黨章中沒有明確。規(guī)定太過原則，沒有實(shí)施細(xì)則，在實(shí)際操作中，偶然就成為必然，隨意也被當(dāng)作正常。”中央黨校教授梁妍慧說。
　　缺少權(quán)威有效的組織實(shí)施體系，也是任期制在現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行難的原因。任期制沒有被作為干部制度改革的硬任務(wù)下達(dá)，沒有自上而下的約束力，因而成了各地的“自選動(dòng)作”，實(shí)施與否、如何實(shí)施主要取決于領(lǐng)導(dǎo)層的主觀意見。而在現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)思維和領(lǐng)導(dǎo)方式下，任期制“流產(chǎn)”是意料中事。
　　“官員調(diào)動(dòng)頻繁，說到底還是長(zhǎng)官意志在作怪�！绷哄�慧說。“目前我國(guó)官員的選拔機(jī)制，體現(xiàn)了戰(zhàn)爭(zhēng)年代特點(diǎn)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，習(xí)慣于上對(duì)下，講究一切行動(dòng)聽指揮。集權(quán)于上，甚至集權(quán)于個(gè)人，是干部頻繁調(diào)動(dòng)的根子。”
　　梁妍慧認(rèn)為，選任制干部調(diào)整頻繁問題的癥結(jié)，可以歸結(jié)到權(quán)力“源頭”上�！半m然一些地方推行了公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗，但主要集中在聘任制干部領(lǐng)域，對(duì)選任制干部的動(dòng)作很小。理論上是權(quán)為民所授，但實(shí)際上，領(lǐng)導(dǎo)干部選任主體仍然是上級(jí)部門而非廣大選民，還沒有擺脫由少數(shù)人選人、在少數(shù)人中選人的傳統(tǒng)模式。”
　　從理論上說，選任制官員應(yīng)該對(duì)選舉人負(fù)責(zé)，在確定的任期內(nèi)履行自己的職責(zé)；特殊情況下的職務(wù)流動(dòng)，也應(yīng)該由選舉人決定，至少應(yīng)征求或聽取選舉人的意見。但是現(xiàn)實(shí)情況卻是，官員的職務(wù)變動(dòng)完全操縱在上級(jí)部門手中。
　　“組織上一旦發(fā)現(xiàn)某個(gè)同志培養(yǎng)成熟，或者認(rèn)定為某個(gè)班子需加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力量，甚至個(gè)別干部向組織上提出要求，都可以隨意在屆初產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)抽調(diào)力量或加長(zhǎng)凳子，經(jīng)常更換領(lǐng)導(dǎo)班子組成人員。”“雖然也有考察程序，但基本上是上面把考察對(duì)象的‘大盤子’定好后，組織部門再下去選干部，是為了提拔而考察。而且上面時(shí)間要求也緊，很多時(shí)候只能是走形式。換個(gè)話說，程序其實(shí)是為領(lǐng)導(dǎo)意志服務(wù)的。”一個(gè)從事組織工作的老同志深有感觸地說。
　　“誠(chéng)然，防止調(diào)動(dòng)頻繁并非對(duì)官員升遷一概都要按任期說事，對(duì)一些確實(shí)出類拔萃的人，在某些崗位出現(xiàn)空缺急需填補(bǔ)的時(shí)候，當(dāng)然可以及時(shí)調(diào)動(dòng)、委以重任。但這畢竟只是少數(shù)。對(duì)于一個(gè)地方而言，重要的是建立完善嚴(yán)格的官員任免機(jī)制，使官員們?cè)诹己玫囊?guī)則規(guī)范下，安心做好自己的分內(nèi)事�！�

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