整治“酒駕”、打黑除惡、嚴(yán)查黃賭毒、整頓公安交通違章……去年至今,公安系統(tǒng)在全國(guó)范圍內(nèi)掀起“執(zhí)行風(fēng)暴”,每一役都體現(xiàn)出了鐵腕治政、鐵腕治警的高壓態(tài)勢(shì)與執(zhí)行力度,堪稱政府提升執(zhí)行力的成功范例。
　　
　　緣起公安“執(zhí)行風(fēng)暴”
　　其實(shí),公安系統(tǒng)的執(zhí)行力并不僅僅體現(xiàn)于這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)式的突擊執(zhí)法,國(guó)家機(jī)器的特殊性,維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的天職,決定了公安機(jī)關(guān)必須具有堅(jiān)強(qiáng)有力的執(zhí)行系統(tǒng)。在早年,加強(qiáng)執(zhí)行力的諸多理念就在公安機(jī)關(guān)治安行政和刑事執(zhí)法中有所體現(xiàn)。
　　執(zhí)行力意味著“沒有任何借口”。針對(duì)國(guó)內(nèi)刑事案件偵破率偏低,大量犯罪分子逃脫法律制裁成為潛在治安隱患,2004年5月,公安部提出“命案必破”。此后,這一理念成為公安系統(tǒng)“沒有任何借口”的執(zhí)行硬指標(biāo),全國(guó)命案?jìng)善坡蚀蠓�上�?命案發(fā)案率也呈逐年下降趨勢(shì)。據(jù)2006年公安部數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)命案破案率達(dá)91.40%,有25個(gè)省(區(qū)、市)破案率超過90%。
　　盡管一直伴隨著爭(zhēng)議,尤其是當(dāng)一些刑訊逼供、錯(cuò)判誤判的事件曝光后,質(zhì)疑之聲不斷。但應(yīng)該看到,“命案必破”是公安機(jī)關(guān)以自我加壓的方式維護(hù)公民安全的積極表現(xiàn),也發(fā)揮了巨大的震懾作用。嚴(yán)重刑事案件偵破需要嚴(yán)密的、強(qiáng)有力的執(zhí)行系統(tǒng),否則難以攻堅(jiān)克難。
　　“不管什么理由,案件沒破就不是理由;不管什么措施,案件沒破就不算到位;不管什么解釋,案件沒破就是蒼白無(wú)力�！焙幽弦幻�刑警曾向媒體這樣闡述他所執(zhí)行的“命案必破”。為了保證執(zhí)行到位,上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)行嚴(yán)格的目標(biāo)管理,即“命案?jìng)善曝?zé)任制”,使得“人人身上有責(zé)任,個(gè)個(gè)肩上有壓力”。據(jù)報(bào)道,在命案破案率97.55%,連續(xù)5年全國(guó)第一的河南省,如果命案破不了,公安局長(zhǎng)必須在大會(huì)上作表態(tài)性發(fā)言,更關(guān)系著公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與民警的考核、表彰獎(jiǎng)勵(lì)。壓力與動(dòng)力雙管其下的執(zhí)行路徑,使公安隊(duì)伍的執(zhí)行力明顯增強(qiáng)。
　　在去年至今的“執(zhí)行風(fēng)暴”中,我們同樣能看到公安系統(tǒng)的一些執(zhí)行特點(diǎn)。
　　要提高制度執(zhí)行力,必須從上到下保持高度一致,形成高壓態(tài)勢(shì),樹起法律的威性與制度的剛性。去年8月15日,公安部下鐵令集中整治打擊“酒駕”,在全國(guó)范圍內(nèi)掀起了“禁酒風(fēng)暴”,整治從上至下,從中央到地方,統(tǒng)一行動(dòng),打擊力度前所未有。在制度層面上,令出惟行,公安部豎起“四個(gè)一律”高壓線,“一律從重處罰”,又緊鑼密鼓地出臺(tái)規(guī)定如酒后駕駛查獲后一次性扣12分,對(duì)“酒駕”實(shí)行“零容忍”。如全國(guó)遍地開花,窮追猛打,在高壓打擊下,整治“酒駕”取得了明顯成效。據(jù)公安部交通管理局?jǐn)?shù)據(jù),自整治開展以來,全國(guó)共查處“酒駕”31.3萬(wàn)起;與此同時(shí),“酒駕”得到明顯遏制,僅治理當(dāng)月,全國(guó)因“酒駕”肇事導(dǎo)致死亡人數(shù)同比下降3成。
　　提高制度執(zhí)行力,關(guān)鍵在于有效破除人情的干擾。在整治“酒駕”行動(dòng)中,我們看到公安系統(tǒng)采取了一系列“超常規(guī)”執(zhí)行手段避免“說情風(fēng)”,如“異地調(diào)警執(zhí)法”、“行動(dòng)前屏蔽聯(lián)絡(luò)方式”、“公務(wù)員酒駕抄送紀(jì)委”等,甚至“對(duì)說情者尤其是公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),將依法追究責(zé)任”,沒有這些高壓政策,就難以執(zhí)行到位。
　　提升執(zhí)行力還在于具有一套行之有效的執(zhí)行策略。重慶打黑之所以執(zhí)行得“快,準(zhǔn),狠”,除了一把手的強(qiáng)力推進(jìn)外,更有賴于有效的執(zhí)行策略,比如先打傘后打黑、擒賊先擒王、空降打黑先鋒、公安大換血等,若非這些“非常”手段,難以達(dá)到“內(nèi)除積弊,外消積怨”的整治效果,更難以撼動(dòng)當(dāng)?shù)乇P根錯(cuò)節(jié)的黑白利益網(wǎng)絡(luò),連根拔除毒瘤。
　　“執(zhí)行無(wú)禁區(qū)”,執(zhí)行力更體現(xiàn)在敢于碰硬,向特權(quán)挑戰(zhàn)。北京掃黃,警方突擊檢查,夜搗“天上人間”,給籠罩在權(quán)力和資本光環(huán)下的特權(quán)階層、特權(quán)領(lǐng)域當(dāng)頭喝棒,直指命門,執(zhí)行力所向披靡。
　　“執(zhí)行力是帶出來的”,領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人執(zhí)政風(fēng)格對(duì)錘煉隊(duì)伍執(zhí)行力也有直接的影響。比如重慶打黑中的王立軍,以強(qiáng)勢(shì)的執(zhí)行風(fēng)格從嚴(yán)治警,對(duì)嚴(yán)明紀(jì)律、整頓執(zhí)行隊(duì)伍非常有效。他旗幟鮮明地提出“以業(yè)務(wù)支撐政治”,“凡是不好好干活兒的領(lǐng)導(dǎo)干部一律拿下”,對(duì)拖沓渙散的隊(duì)伍作風(fēng)下了一劑猛藥。分縣局、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部每周工作5天以上,每天工作14個(gè)小時(shí),混日子式的疲軟執(zhí)行再也行不通了;他嚴(yán)打弄虛作假,立案破案的水分被擠出一半,虛假執(zhí)行、歪曲執(zhí)行統(tǒng)統(tǒng)現(xiàn)出了原形;他甚至?xí)�在半夜給派出所值班室打電話“查崗”,將執(zhí)行力“一竿子捅到底”。
　　公安系統(tǒng)的“執(zhí)行風(fēng)暴”得到了廣大市民的擁護(hù)。重慶市民李先生告訴記者:“我也注意到社會(huì)輿論對(duì)公安系統(tǒng)的做法有置疑的聲音,但不管怎么說,我切身感受到社會(huì)治安好了,老百姓的安全感強(qiáng)了,對(duì)公安干警的認(rèn)可度高了,這都是事實(shí),都是老百姓樂見的。”
　　
　　引入政府執(zhí)行層的管理學(xué)概念
　　“執(zhí)行風(fēng)暴”大快民心,但令人遺憾的是,長(zhǎng)期以來,并不是所有政府機(jī)關(guān)都擁有公安系統(tǒng)那樣強(qiáng)大的執(zhí)行力。大致五六前開始,一些地方政府開始漸漸關(guān)注政府執(zhí)行力這個(gè)問題。
　　6年前的春節(jié),海南各廳局和市縣負(fù)責(zé)人收到了一本名叫《把信送給加西亞》的書,這份特別的新年禮物來自于曾任中海油總公司總經(jīng)理、當(dāng)時(shí)剛剛當(dāng)選為海南省長(zhǎng)的衛(wèi)留成――這是國(guó)內(nèi)有意將企業(yè)執(zhí)行文化引入黨政部門的早期案例。
　　書中這樣一個(gè)故事曾被廣泛運(yùn)用:美西戰(zhàn)爭(zhēng)期間,軍官羅恩接到命令,把一封信送到西班牙反抗軍首領(lǐng)加西亞處,沒人知道加西亞在崇山峻嶺的哪個(gè)位置,只有一條簡(jiǎn)短的命令,執(zhí)行命令的羅恩不講任何條件,拿了信就走,最終歷經(jīng)千辛萬(wàn)苦,3個(gè)星期后成功把信送給了加西亞。這個(gè)故事一度被國(guó)內(nèi)企業(yè)奉為加強(qiáng)組織執(zhí)行文化的勵(lì)志寶典,與此同時(shí),“執(zhí)行力”這個(gè)詞匯開始滲透到行政管理領(lǐng)域。
　　今年《求是》第1期,胡錦濤總書記撰文指出:各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須增強(qiáng)制度執(zhí)行意識(shí),切實(shí)提高制度執(zhí)行力。而在十七屆中央紀(jì)委第五次全會(huì)上,總書記的重要講話專門用一個(gè)部分闡述“切實(shí)抓好反腐倡廉制度建設(shè),必須不斷提高執(zhí)行力”,其份量之重,論證之全面,前所未有。體現(xiàn)了中央領(lǐng)導(dǎo)把對(duì)執(zhí)行力的重視提升到了新的高度。
　　其實(shí),早在2006年,溫家寶總理的《政府工作報(bào)告》中提出了“把提高政府執(zhí)行力作為當(dāng)前政府自身改革和建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)”,“執(zhí)行力”概念被首次寫入《政府工作報(bào)告》,標(biāo)志著政府執(zhí)行力建設(shè)被正式納入國(guó)家治理范疇。在接下來的3年中,“增強(qiáng)執(zhí)行力”、“執(zhí)行順暢”等語(yǔ)句每年都會(huì)在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)。
　　近年來,每年的中央紀(jì)委全會(huì)都要強(qiáng)調(diào),把維護(hù)黨的政治紀(jì)律放在工作首位,堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的行為,確保中央政令暢通。
　　“左手執(zhí)行力,右手領(lǐng)導(dǎo)力”,卓越的領(lǐng)導(dǎo)力,要靠高效的執(zhí)行力才能實(shí)施到位。中央的大政方針都要靠各級(jí)政府去落實(shí),如果整體執(zhí)行力不強(qiáng),就談不上強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo),再好的政策、再完美的制度、再宏偉的目標(biāo)也只能是空中樓閣,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與構(gòu)建和諧社會(huì)也難以實(shí)現(xiàn)。
　　
　　政令難出中南海?
　　從中央高層對(duì)執(zhí)行力的反復(fù)強(qiáng)調(diào),足見黨政執(zhí)行力建設(shè)的重要性,然而,也從另一個(gè)側(cè)面反映出當(dāng)前政府執(zhí)行力存在的問題。
　　“政令不出中南�！报D―一句關(guān)于執(zhí)行力的論斷,5年前由當(dāng)時(shí)剛剛卸任的教育部副部長(zhǎng)張保慶脫口而出。他向媒體炮轟:“中國(guó)目前最大的問題是政令不通,中南海制定的東西有時(shí)都出不了中南海。像解決困難學(xué)生助學(xué)貸款的事情,下邊根本就不聽,連這樣的政策都不執(zhí)行,還說別的?”
　　“村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣、一直騙到國(guó)務(wù)院;國(guó)務(wù)院下文件,一層一層往下念,念完文件進(jìn)飯店,文件根本不兌現(xiàn)”,另一條國(guó)人并不陌生的順口溜,于2007年全國(guó)兩會(huì)上被政協(xié)委員楊志福在反映部分基層官員欺上瞞下時(shí)引述,驚動(dòng)了溫總理,也引起了高層對(duì)中央政策在基層貫徹落實(shí)的隱憂。
　　兩句話形象地反映出中央與地方基層之間在執(zhí)行層面存在的“腸梗阻”,盡管近年來中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)抓各級(jí)政府執(zhí)行力建設(shè),但在一些事關(guān)國(guó)計(jì)民生的大政方針的落實(shí)上,政令不暢現(xiàn)象依然大量存在。
　　土地政策、調(diào)控房?jī)r(jià)、節(jié)能減排、征地拆遷、食品安全、環(huán)保政策……當(dāng)前一些重點(diǎn)領(lǐng)域成為某些地方政府執(zhí)行不力的典型。
　　政令不暢莫過于對(duì)國(guó)家政策的亂執(zhí)行,地方政府違反相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,超越法定行使權(quán)力的界限,越權(quán)審批、虛假申報(bào)、違反各種正當(dāng)程序,讓法律法規(guī)變形走樣。
　　近年來,土地違法案件層出不窮,某些地方政府正是亂執(zhí)行的主角。據(jù)國(guó)土部門最近公布的一項(xiàng)數(shù)據(jù),今年上半年,全國(guó)仍有2.2萬(wàn)件違法用地行為發(fā)生,涉及土地面積11.7萬(wàn)畝,其中耕地4.4萬(wàn)畝。各地違法占地在高壓下仍處上升態(tài)勢(shì),有的地方政府就敢“頂”著干。
　　政令不暢的另一表現(xiàn)是軟執(zhí)行。拖拖拉拉,語(yǔ)焉不詳,執(zhí)行力疲軟的典型案例是調(diào)控不下來的房?jī)r(jià)。今年以來,中央密集推出多項(xiàng)調(diào)控措施遏制樓價(jià),然而調(diào)控政策在執(zhí)行過程中卻阻力重重,遭遇地方政府與銀行業(yè)的明抑暗托。地方將中央的宏觀調(diào)控變成了“雨過地皮濕”,調(diào)控成“空調(diào)”,房?jī)r(jià)依然居高不下。
　　政令不暢還表現(xiàn)在“虛假性執(zhí)行”、“應(yīng)付性執(zhí)行”,比如節(jié)能減排。盡管中央對(duì)節(jié)能減排三令五申,但有的地方就是落實(shí)不下去,政令遭遇“虛假執(zhí)行”,導(dǎo)致節(jié)能減排4年未達(dá)標(biāo)的尷尬現(xiàn)狀�！氨热鐕�(guó)家要求淘汰300立方米以下的高爐,而一些小鋼廠則把規(guī)模調(diào)高到了1080立方米。落后產(chǎn)能越淘汰反而越多,全國(guó)12省單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗更是由降轉(zhuǎn)升。”有業(yè)內(nèi)人士透露。
　　“政令不暢、執(zhí)行不力的直接后果是中央制定的法律和政策無(wú)法有效實(shí)施,間接后果是公眾利益受到損害,利益訴求得不到實(shí)現(xiàn),所以我們看到,老百姓一方面對(duì)中央政府有很高的認(rèn)同度,另一方面卻對(duì)具體政府部門和地方政府認(rèn)同度不高�！敝袊�(guó)社科院政治學(xué)所劉山鷹教授曾撰文指出。
　　曾有人將地方執(zhí)行不力總結(jié)為“十大頑癥”:一是對(duì)抗執(zhí)行,有令不行,有禁不止;二是逃避執(zhí)行,推諉扯皮,推卸責(zé)任;三是歪曲執(zhí)行,上有政策,下有對(duì)策;四是附加執(zhí)行,加塞搭車,地方保護(hù);五是盲目執(zhí)行,不辨方向,不切實(shí)際;六是機(jī)械執(zhí)行,照抄照搬,唯上唯書;七是選擇執(zhí)行,斷章取義,為己所用;八是被動(dòng)執(zhí)行,不推不動(dòng),消極怠工;九是越位執(zhí)行,擅權(quán)爭(zhēng)利,胡亂插手;十是虛假執(zhí)行,形式主義,大轟大嗡。
　　執(zhí)行力的核心是落實(shí),“十大頑癥”嚴(yán)重影響了國(guó)家方針政策的貫徹落實(shí),也損害了中央權(quán)威。

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