[摘要]政府信息資源管理效益審計是指運用效益審計的理論和方法對政府信息資源管理活動所進行的一種專門性審計，而確立科學(xué)合理的標準體系則是其有效開展的基礎(chǔ)。在定義政府信息資源管理效益審計標準內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析政府信息資源管理效益審計標準的基本構(gòu)成，進而構(gòu)建政府信息資源管理效益審計的標準體系，以推動政府信息資源管理效益審計理論與實踐活動的開展。
　　[關(guān)鍵詞]效益審計　審計標準　評價指標　政府信息管理
　　[分類號]D630 F239
　　
　　政府信息資源管理效益審計是指運用效益審計的理論和方法對政府信息資源管理活動所進行的一種專門性審計。在該活動中，效益審計者根據(jù)國家審計法規(guī)和國際慣例的要求，按照授權(quán)和規(guī)定的程序通過收集、分析、評價政府信息資源管理部門在其工作活動中形成的審計證據(jù)，對其信息資源管理活動的經(jīng)濟性、效率性、效果性(簡稱為“3E”)等進行審查，發(fā)現(xiàn)問題，找出產(chǎn)生這些問題的根源，提出改進政府信息資源管理的建議，將審計結(jié)果反饋給相關(guān)部門，幫助政府信息資源管理部門更好地履行其職能。在這項活動中，標準是關(guān)鍵，因為審計工作是在判斷基礎(chǔ)之上進行的，而所有的判斷工作又都是建立在一定標準之上的。
　　
　　1　政府信息資源管理效益審計標準含義
　　
　　1.1　效益審計標準
　　什么是效益審計標準呢?在回答這個問題之前，先弄清楚什么是標準、什么是審計標準。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》(2002年版)解釋，標準是“衡量事務(wù)的準則”，而“準則”是指“言論、行動等所依據(jù)的原則”。相應(yīng)地，審計標準就可以理解為在審計工作中為了便于審計工作有效開展并根據(jù)審計對象而制定的一些判斷準則或原則。同理，作為審計工作重要組成部分的效益審計來講，其標準就可以理解為衡量被評價對象效益狀況的準則或原則，它是用來考察和評價被審計活動是否符合經(jīng)濟性、效率性和效果性的業(yè)績標準。根據(jù)《世界審計組織績效審計指南》的解釋，這些標準應(yīng)當(dāng)反映待檢查事項所應(yīng)具備的規(guī)范化控制模式，應(yīng)當(dāng)代表良好的實踐行為――即一個理性、有知識的人所認為的“應(yīng)當(dāng)是什么”。
　　
　　1.2　政府信息資源管理效益審計標準
　　政府信息資源管理效益審計屬于效益審計，其審計標準相應(yīng)地為效益審計標準。結(jié)合上述效益審計標準的理解，政府信息資源管理效益審計標準就可以界定為用來判斷政府信息資源管理效益的基準或原則，也即是用來衡量政府信息資源管理活動是否符合經(jīng)濟性、效率性和效果性的業(yè)績標準。其中，經(jīng)濟性標準是用來評價政府信息資源管理活動資源消耗方面的標準。效率性標準是用來評價政府信息資源管理活動中其產(chǎn)出與消耗資源之間的關(guān)系標準。效果性標準是用來評價政府信息資源管理活動既定目標的實現(xiàn)程度以及政府信息資源管理活動的實際效果與預(yù)期效果的關(guān)系標準。經(jīng)濟性標準、效率性標準與效果性標準共同測度政府信息資源管理工作是否履行節(jié)約、是否實現(xiàn)高效、是否完成既定目標任務(wù)等。效益審計標準是評判政府信息資源管理效益高低的尺度和參照物，一方面它可以為效益審計工作提供測評基準，減少人為主觀性，降低審計風(fēng)險；另一方面它還可以引導(dǎo)政府信息管理部門向既定的目標邁進，更好地履行職能。
　　
　　2　政府信息資源管理效益審計標準的構(gòu)成
　　
　　2.1　政府信息資源管理效益審計標準的層次構(gòu)成
　　從衡量的結(jié)構(gòu)層次來看，政府信息資源管理效益審計標準可以劃分為微觀層次標準、中觀層次標準和宏觀層次標準。微觀層次標準主要是從某一政府信息資源管理部門或機構(gòu)的角度來考察該部門或該機構(gòu)信息資源管理工作的效益狀況，如在經(jīng)濟性方面其成本是否低于財政預(yù)算、效率性方面是否比以往提供了更多的信息產(chǎn)品和信息服務(wù)等。中觀層次標準主要是從某一區(qū)域范圍的角度來考察該政府信息資源部門工作是否在這一范圍內(nèi)有效益，如是否實現(xiàn)了信息共享、共享是否有效、共享成本是否經(jīng)濟等。宏觀層次標準主是從國家層面來看政府信息資源管理部門工作的效益狀況，如是否有利于促進社會信息化進程，是否有利于改善政府管理和服務(wù)等。
　　
　　2.2　政府信息資源管理效益審計標準的內(nèi)容構(gòu)成
　　從衡量的內(nèi)容范圍來看，政府信息資源管理效益審計標準可劃分為經(jīng)濟性標準、效率性標準和效果性標準。經(jīng)濟性標準主要用來測度政府信息資源管理部門或機構(gòu)是否以最低的成本為政府和公眾提供符合質(zhì)量要求的信息服務(wù)等；效率性標準主要用來測度政府信息資源管理活動是否以一定的投入實現(xiàn)了最大的產(chǎn)出，如在不增加政府信息資源管理費用和保證質(zhì)量的前提下，政府信息資源管理部門將納稅人的錢是否“錢盡其用”等；效果性標準主要用來測度政府信息資源管理工作是否為政府決策帶來了明顯的好處，是否改善了政府與公眾信息之間的不對稱，是否完成既定目標任務(wù)等。
　　
　　2.3　政府信息資源管理效益審計標準的性質(zhì)構(gòu)成
　　從衡量的效益性質(zhì)上來看，政府信息資源管理效益審計標準可劃分為定量標準和定性標準。定量標準主要著眼于政府信息資源管理工作中可以量化的效益指標，是評判政府信息資源管理工作效益程度的重要依據(jù)或準則。如考查資金運用是否符合經(jīng)濟性要求時，其標準就應(yīng)該以定量標準為宜；定性標準主要著眼于政府信息資源管理工作的結(jié)論判斷或難以量化的內(nèi)容。在考察、衡量政府信息資源管理效益時，應(yīng)注意標準的運用，因為政府信息資源管理效益主要是以社會效益為主，而這種社會效益具有難以量化、滯后性、模糊性和“心理價值”等特點，定量標準難以測度。
　　
　　3　政府信息資源管理效益審計標準選擇的要求
　　
　　作為具體的政府信息資源管理效益審計工作來講，選擇什么樣的標準還應(yīng)具體問題具體分析。一般來講，政府信息資源管理效益審計標準的選擇應(yīng)滿足如下要求：
　　
　　3.1　符合效益審計標準的一般性要求
　　根據(jù)《亞審組織效益審計指南》第3章22款規(guī)定，合適的效益審計標準應(yīng)具有可靠性、客觀性、有用性、易懂性、可比性、可接受性等特點。理所當(dāng)然，政府信息資源管理效益審計標準也應(yīng)符合這些要求。其中，可靠性要求是指在相同的環(huán)境下，不同的審計工作者運用同樣的標準對政府信息資源管理效益審計能夠得出同樣的結(jié)論；客觀性是指審計標準能最大限度地不受審計人員或管理部門偏見的影響；有用性是指通過這些判斷標準，能夠得出滿足用戶信息需求的審計發(fā)現(xiàn)和結(jié)論；易懂性是指這些政府信息資源管理效益審計標準的內(nèi)容清晰，不會產(chǎn)生誤解，方便理解；可比性，指運用在政府信息資源管理效益審計中的標準能與其他類似活動中的審計標準相比，并且還能進行同期比較等；可接受性是指這些審計標準能夠被審計單位、立法機構(gòu)、媒體和一般社會公眾所理解，并且愿意認可。
　　
　　3.2　標準必須圍繞政府信息資源管理目標來選擇
　　效益審計標準實際上是對審計對象目標的注解、轉(zhuǎn)化和展開，使之變成可以進行取證與計量的各項質(zhì) 量數(shù)量指標體系。在信息時代，政府信息資源管理效益審計的對象目標可以分解為以下方面：①為政府部門決策提供有效的信息或知識支持；②為公眾提供及時有效的信息服務(wù)；③做好政府信息資源管理工作，提升自身工作效益。在確定政府信息資源管理效益審計標準時，必須考慮這些職能目標，圍繞目標來選擇合適的標準。因為只有這樣，才能有的放矢，效益審計工作才能得出有針對性的審計結(jié)論，提出有價值的審計建議。
　　
　　3.3　選擇標準的來源應(yīng)是廣泛的
　　《世界審計組織效益審計指南》指出，規(guī)范性的效益審計標準可以從以下渠道獲得：管轄被審計單位運作的法律和規(guī)定；立法機構(gòu)或者行政部門采取的決策、政策和程序；與最佳實務(wù)的比較；與歷史材料的比較；專業(yè)標準、經(jīng)驗和價值；獨立專家建議和專長；新的或既定的科學(xué)知識以及其他可靠信息；以前在類似審計中用過的標準或者其他最高審計機關(guān)用過的標準；開展類似活動或項目的機構(gòu)；效益準則或者立法機構(gòu)以前開展的問詢活動；關(guān)于一般管理和被審計事項的文字等。作為效益審計工作范疇之一的政府信息資源管理效益審計，其標準來源于也應(yīng)是多渠道的，它既可以來源于國家的法律、法規(guī)和政策，也可以來源于部門制定的計劃、預(yù)算和定額，既可以是其歷史業(yè)績水平、行業(yè)水平或國際水平，還可以是相關(guān)的理論依據(jù)或科學(xué)計算數(shù)據(jù)。在選擇相關(guān)標準時，政府信息資源管理效益審計工作要拓寬眼界，注意標準來源的廣泛性。
　　
　　3.4　標準的選擇必須與環(huán)境相一致
　　效益審計工作總是在一定環(huán)境下展開的，政府信息資源管理效益審計標準選擇必須與環(huán)境相一致。應(yīng)注意以下問題：①標準選擇要與政府信息資源管理活動中存在的問題相適應(yīng)，如當(dāng)政府信息資源管理活動中浪費較嚴重時，經(jīng)濟性標準必然處于該項目審計的核心地位；②與社會對政府信息資源管理的要求相適應(yīng)，如公眾要求政府部門提供公平的信息服務(wù)時，效果性標準就顯得更為重要了；③要注意與被審計單位意見的協(xié)調(diào)，被審計單位的意見是其工作開展的基礎(chǔ)人文環(huán)境，在開展效益審計時必須考慮這一環(huán)境因素。
　　
　　4　政府信息資源管理效益審計標準系的構(gòu)建
　　
　　一個科學(xué)合理且實用的評價標準體系是政府信息資源管理效益審計工作有效開展的前提保障。經(jīng)過綜合考慮，本文采取對審計標準進行具體轉(zhuǎn)化(即評價指標體系設(shè)計)，并給各指標賦予權(quán)重的思路來完成政府信息資源管理效益審計標準體系的構(gòu)建工作。
　　
　　4.1　評價指標體系的設(shè)計
　　根據(jù)政府信息資源管理效益審計標準的含義、構(gòu)成和選擇要求，結(jié)合政府信息資源管理效益審計的三大業(yè)績標準――經(jīng)濟性、效率性與效果性，從實用的角度出發(fā)，經(jīng)過反復(fù)討論、篩選，設(shè)計出了由3個一級指標、9個二級指標、23個三級指標組成的評價指標體系，具體如表1所示：
　　
　　4.2　給各個指標賦予合適的權(quán)重
　　權(quán)重的賦值是效益審計評價指標體系構(gòu)建過程中非常關(guān)鍵的一個步驟，對于能否客觀、真實地反映政府信息資源管理效益起著至關(guān)重要的作用。這可由專家小組根據(jù)經(jīng)驗或一些專門的方法來確定，本文采用層次分析法來確定各指標權(quán)重。層次分析法(AnalyticHierarchy Process，簡稱AHP)是美國運籌學(xué)家T.L.saaty教授于20世紀70年代初期提出的，對定性問題進行定量分析的一種簡便、靈活而又實用的多準則決策方法。其核心思想是把復(fù)雜問題中的各種因素通過劃分為相互聯(lián)系的有序?qū)哟�，使之條理化，根據(jù)對一定客觀現(xiàn)實的主觀判斷結(jié)構(gòu)(主要是兩兩比較)把專家意見和分析者的客觀判斷結(jié)果直接而有效地結(jié)合起來，將一層次元素兩兩比較的重要性進行定量描述，而后利用數(shù)學(xué)方法計算反映每一層次元素的相對重要性次序的權(quán)值，通過所有層次之間的總排序計算所有元素的相對權(quán)重并進行排序。
　　由于構(gòu)建的政府信息資源管理效益審計評價指標體系共分為三層，為了求出最低層次所有因素對于最高層相對重要性的權(quán)重，在此采用逐層計算的方法，從最高層開始，由高向低逐層進行計算。具體到某一層，其操作方法是：對于某一層次準則c，假如有元素D1和D2，其中哪一個更重要，重要的程度如何，通常按1-9比例標度對重要性程度賦值。對于準則c，n個元素之間相對重要性的比較得到一個兩兩比較判斷矩陣A=(aijnxn其中aaij，就是元素Di和Daj相對于c的重要性的比例標度，且aaij>0，aji=1／aij，aij=1。再對該矩陣進行運算，求得特征向量，并計算判斷矩陣的最大特征值入、一致性指標cI和隨機一致性比率CR，進行一致性檢驗，最后將符合一致性檢驗的特征向量作為指標的權(quán)重�，F(xiàn)以效果性方面的“用戶滿意情況”為例進行分析。經(jīng)過專家打分取平均值的方法得到判斷矩陣(見表2)，經(jīng)過運算，該判斷矩陣的特征向量w=(0.078，0.487，0.435)T，最大特行征值λ=3.013，cI=0.006，CR=0.010

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